我国第三产业发展滞后的原因及结构调整，本文主要内容关键词为：结构调整论文,产业发展论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.3文献标识码：A文章编号：0438-0460（2005）01-0111-08
当今社会，服务业在一个国家或地区经济结构中所占比重大小，已经成为衡量其经济发达程度的重要标准。与发达国家相比，目前我国服务业发展滞后，存在巨大的发展空间，然而由于国内对服务业的发展规律及其产业特征缺乏全面认识，因而政府所提出的政策措施往往无法发挥应有作用。所以，推动我国服务业发展，制订有效的政策措施，还必须对服务业发展的规律有一个全面正确的认识。
一、我国服务业发展的特点
改革开放以来，我国工业和服务业发展速度加快，其在国民经济中的地位逐渐提高，三大产业结构因此发生了显著变化，第一产业在GDP中的比重逐渐缩小，第二、第三产业比重逐步上升，第三产业对国民经济的贡献日益增强。2002年第三产业的增加值达34532.8亿元，是1986年的11倍。其占GDP的比重也由1986年的28.9％，上升到2002年的33.5％。第三产业在推动经济发展，缓解我国就业压力，提高就业水平等方面起到积极的作用。目前，在第一、第二产业大批转移富余劳动力之时，第三产业已经成为我国吸引劳动力就业的重要渠道。1990年，我国第三产业从业人员比重是18.5％；到2001年，这一比重提高到27.7％。2001年末，我国从事第三产业的产业活动单位539.5万个，比1996年增加81.3万个，增长17.7％；在第三产业单位就业的人员9379.9万人，比1996年增加552.6万人，增长6.3％。在经济结构调整进程中，第三产业吸纳了大量从第一、二产业分流出来的人员，成为我国就业的主要渠道。
克拉克定理表明，随着一个国家和地区的经济发展和人均国民收入的增长，GDP中第一产业所占比重逐渐减少，第二、第三产业的比重逐渐提高。我国学术界通过对国内外产业结构演变过程的比较研究，发现我国第三产业发展水平低于国际水平，认为第三产业在中国具有广阔的发展空间，主张大力推动我国的第三产业发展。关于第三产业发展趋势及其规律，国内学者李江帆有专门研究。他认为，我国第三产业比重增大的趋势，是在高服务需求收入弹性、高收入水平、闲暇时间多、生产信息化、社会化和专业化的条件下形成的服务需求上升律，与在第一、第二产业的高生产率等条件下形成的服务供给上升律共同作用下形成的。李江帆（2003）把第三产业划分为四个层次，对20世纪90年代以来中国第三产业内部结构的演变过程作了纵向和横向分析，通过建立回归分析模型，揭示了我国第三产业比重与第三产业第一层次比重负相关、与第二层次比重正相关的规律性。他认为，第三产业第一层次比重下降、第二层次比重上升，体现了第三产业内部结构升级的方向。[1]李江帆的研究给我们提供了启示，即第三产业内部不同服务部门，具有不同的发展空间，而且这些不同部门由于具体的市场规模和服务的对象不同，发展的速度也不一样。该研究成果对揭示第三产业内部不同服务行业的发展规律，调整第三产业内部结构，对进一步推动第三产业的发展，无疑具有重要的理论和现实意义。
根据我国制定的“十五”计划纲要，到2005年我国第一、第二、第三产业增加值占国内生产总值的比重分别为13％、51％和36％。但据国家统计局资料显示，2002年我国三次产业增加值所占比重分别为15.4％、51.1％和33.5％。由此可以看出，政府对我国现有产业结构的基本政策是：“一产”降，“三产”升，“二产”基本不动。但从近几年三大产业发展状况来看，却是第二产业的地位在加强，第三产业发展落后于人们的期望。彭志龙（2001）对与中国经济发展水平相近的国家进行了比较分析。他以1980年作为对比起点，当时与我国经济发展水平相近的几个国家如印度尼西亚、菲律宾、斯里兰卡、罗马尼亚、乌克兰等国的第三产业的平均比重为34.6％，我国为21.4％，低于前者13.2个百分点。此后近20年的发展中，这些发展水平相近国家的第三产业比重平均提高了13.6个百分点，达48.2％，而我国第三产业比重仅提高了11.5个百分点，慢了2.1个百分点。[2]彭志龙的研究表明，中国第三产业的发展明显滞后。
我国第三产业的发展不仅低于与我国经济水平相近的国家，而且，近十年我国第三产业发展出现增长速度缓慢的趋势。国家统计局所提供的数据表明，改革开放初期的“六五”、“七五”期间，我国服务业分别以15.2％和9.4％的年平均增长速度发展，分别快于整个国民经济4.5与1.5个百分点，但“八五”、“九五”期间服务业发展相对放慢，尤其是“八五”期间，我国服务业年平均增长滞后于国民经济发展2个百分点。1994年至今，我国第三产业年增幅基本徘徊在8％左右，而同期的第二产业的增速却在加快，使得第三产业对经济增长的贡献率下降，由1986年的31.5％，下降到2002年的26.48％，而第二产业的贡献率却进一步提高，由50.6％上升到64.1％。根据统计数据，2003年国内生产总值116694亿元，按可比价格计算，比上年增长9.1％，加快1.1个百分点。其中，第一产业增加值17247亿元，增长2.5％，减慢0.4个百分点；第二产业增加值61778亿元，增长12.5％，加快2.7个百分点；第三产业增加值37669亿元，增长6.7％，减慢0.8个百分点。2004年第一季度国内生产总值比去年同期增长9.7％，同期第二产业的增长达到11.6％，但第三产业却只增长7.7％。“八五”以来，第三产业增长速度没有出现预期的普遍高于第一、第二产业的情况，而是比国民经济增长速度低1.3个百分点，比工业增长速度低5个百分点。第三产业发展缓慢引起理论界的重视，江小涓（2004）对我国服务业发展滞后和增长的潜力进行了详细分析。根据她的分析，我国人口规模和城市化水平对服务业增加值比重的影响最大，而人均GDP对服务增加值的比重所起作用不明显。[3]这一研究成果进一步证明，第三产业发展受市场空间的制约。她还认为，随着收入水平的提高，未来5-10年，我国服务需求将迅速扩张，第三产业有可能进入快速增长的时期。
李江帆、江小涓、彭志龙等人对我国第三产业发展现状和结构的研究无疑具有理论和现实意义。但对我国第三产业发展及其结构的研究仍有待于进一步深入，因为现有研究成果仍没有解释为什么我国目前第三产业增加值占GDP的比重不仅远未达到英克尔斯现代化标准（即45％以上）的要求，而且还低于世界低收入国家37％的平均水平，更落后于西方发达国家60％-80％的水平。就目前国内学术界的普遍观点，虽然他们也认为造成我国第三产业比重低的因素很多，但基本上认为主要是我国特殊的经济管理体制，即政府对第三产业发展实行较强的行政干预以及较多的行业准入限制，人为地抑制了第三产业的发展。但是，我们认为，现有行政管理体制的限制只是问题的一个方面；只有当这些体制限制与第三产业生产经营的特有属性相结合，才会进一步强化体制对产业发展的制约，对第三产业的发展和产业升级产生不利的影响。
二、生产与消费同步的产业特征对服务业发展的影响
物质生产部门如工业，企业生产的产品可以销往遥远的市场，它可以做到生产与消费、产地与销地在时间和空间上的分离。工业生产部门的这种生产与消费、产地与销地分离，为实现大规模集中生产和分散销售提供了基础。工业企业通过提供标准化产品，尽可能适合更多消费者的需要，由于产品的广泛适应性，能够满足遥远地区人们的需要，扩大了市场范围，企业生产因此突破了地域限制，能够实行集中生产，产生规模效益。标准化产品满足了大多数消费者需求，需求的广泛性，决定了工业企业可以突破本地区需求规模的限制，通过开拓区域外市场，获得发展机会。不同于物质生产部门，第三产业提供的是服务产品，它不以实物形式存在。服务的提供过程同时就是购买者对服务产品的消费过程，因此，通常情况下，第三产业的生产和消费需要保持时空上的一致性。这一产业特性，决定了服务产品与工业等物质产品在生产以及企业生存方式等方面存在巨大差别。正是服务业生产与消费时空的一致性，成为服务业发展必须首先克服的障碍。
就目前我国服务企业的技术装备和生产经营管理水平，服务业的发展还难以突破生产和消费需要同时进行的产业限制，无法做到产地与销地、生产与消费的分离。所以，服务性企业要突破产销时空限制，开拓异地市场，就必须上门服务或异地设立分支机构，直接到当地组织生产和销售。服务业的这种产业特性，决定了服务业发展过程中其市场的开拓与生产的进行不同于其他产业。
服务产品不像工业产品可以通过营销网络体系，把产品销往遥远的地方，服务产品销售地点的变化需要劳动力要素流动方向的改变。服务业生产与消费在时间和空间上的一致性，决定了服务业提供服务产品的时间和地点必须跟随市场需求的变化而变化，由此也决定服务业的生产经营过程需要保持生产要素的高度流动性。当服务企业为了开拓新市场，其生产要素必须能够随需求场所的变更及时改变要素流向，以适应灵活变化的市场需求。服务业各生产要素中，虽然劳动力要素其自然属性具有较高的灵活性，可以在不同区域快速转移，但是，当劳动力作为服务商品的提供者，其流动性和流动方向并不取决于其自然属性，而是取决于资本存量和资本在地区间的流向。服务领域资本的地区流动受到市场需求和社会经济管理体制等因素的制约，而且，服务劳动的地区移动需要其他生产要素的流动相配合，但是，其他生产要素，如服务场所设备等都属于固定资产，流动性差。实现要素高度流动性，是服务业克服发展瓶颈必须解决的难题。服务企业如果无法实现要素流动，要扩大企业服务规模，就必须在不改变现有场所的情况下，通过各种方式吸引消费者主动上门接受服务。比如大城市各类商店、饮食店等，采取各种手段吸引外地顾客，但采取这种方式吸引顾客，其潜力十分有限，势必制约企业规模的扩张。所以，服务企业扩展通常采取上门服务方式，服务场所尽可能接近消费群体。这就要求提供服务产品的企业的生产要素保持高度的灵活性，能够在不同地点快速移动。
服务业在要求生产与消费时空保持一致性的同时，另一方面却由于该产业交易过程的特殊性，限制了要素区域移动的灵活性，导致第三产业市场的区域化。由于服务业提供服务的是劳动者，在市场开拓过程中，服务的提供者是构成市场进入的主要限制因素。服务市场的开拓，消费者对直接提供服务的劳动者的信任比资本更为重要。所以，服务业的发展需要向消费者提供服务的企业或劳动者与消费者之间建立起良好信任关系。由于服务业目前无法摆脱对劳动者个人能力的依赖，服务提供者的劳动熟练程度以及他们与消费者的关系如何，就决定了企业市场扩张的能力和范围。这种对劳动者的依赖是产业发展不成熟的标志，它一方面降低产业的资本进入门槛，提高了劳动者技能等因素的作用，另一方面也增加了生产要素在区域间流动的困难。因为在区域范围内，对本地人而言，由于长期培植起来的人际关系，能够成为其进入产业的优势所在，因此，本地人进入当地服务业容易，而来自区域外部的竞争者，由于当地人际关系不足，社会资本缺乏，所以，服务企业要进入异地市场将比本地企业付出更高的代价。高昂的跨地区经营门槛，限制了服务业要素区域间流动，由此决定了服务业市场的区域分割，而其对外来竞争者进入的限制，通常又使服务业发展停留在低水平的基础上。
关于第三产业地区市场分割，人们更多地从体制原因进行分析。不可否认，现行第三产业管理体制确实限制了第三产业的发展，但实际上，区域内服务业市场又存在相当的竞争，从地区内第三产业，如交通、餐饮、批发零售、电讯、银行等领域，到处都可以看到竞争的激烈的场面，只是这种竞争局限在一定地域范围，在有限的市场空间、有限的（主要来自本地）竞争者之间展开。服务业市场分割，无法形成规模效应，在狭小的市场空间容易出现进入过度，如某些县城的交通、餐饮零售，专业服务等，竞争者凭借各自的社会关系，瓜分有限的市场。竞争的结果基本上使企业通常处于微利水平，勉强维持生存，出现行业的低水平均衡。
所以，服务业市场进入限制，不仅有体制的原因，还有其特有的产地与销地、生产和消费时空合一的原因。生产与消费时空上的同一性，限制了规模经济和区域竞争。受区域市场需求规模的限制，为了降低投资风险，服务业只好进行小规模投入；而产销合一，决定了进入服务业并经营成功，更多是依赖提供服务的劳动者而不是资本。由于经营服务业需要更多地借助社会关系，因此，第三产业进入壁垒与工业企业存在较大的区别，社会关系或社会资本的产业壁垒提高，资本的壁垒相对降低。所以，即使行业进入的资本壁垒比较低，但当地企业却占有地利、人和的明显优势，外来竞争者的进入将受到限制。即使服务企业在异地存在大量的社会关系，也会由于企业对异地生产、销售的员工缺乏有效的控制手段，势必增加管理成本。
当然，对于第三产业内部不同的行业，生产与消费同时进行的产业特征由于行业的差别，对其行业发展的影响程度会有所不同。那些局限于为当地居民生活服务的服务业，其发展受到服务半径内居民消费能力和人口数量的制约。企业要想扩大规模，除了其生产经营必须跟随居民消费需求的变化而变化外，还需要吸引其他地区的消费者。其主要做法就是根据目标市场需求状况和特征，直接进行投资，送服务上门。但由于不同地区的居民消费习惯上的差别，将给在其他地区投资服务业带来巨大的管理问题，企业往往由于管理控制不力，导致投资失败。因此，向居民提供生活服务的消费性服务业，突破区域发展限制，就要实现管理方式创新，以适应企业分散经营的需要。
而为企业生产提供服务的生产性服务业，其发展主要取决于其他产业的发展。随着企业数量的增加和市场规模的扩大，社会对生产服务的需求也将随之增加，而且，随着物质生产企业的产品市场的不断扩大，需要服务企业能够跟随其市场开拓的步伐及时提供生产服务。然而，我国现有体制和服务产品生产方式，限制了我国生产服务业跟随物质生产部门的发展相应向外延伸服务。在我国，第三产业内部结构不合理，虽然为生活消费服务的第三产业需要发展、升级，但我国第三产业落后，主要还不是表现为生活服务领域，而是更多体现在为生产服务的服务业发展滞后。
从我国第三产业内部各行业的发展中，可以发现，在第三产业内部各行业结构中，传统产业仍占主导地位。2000年我国交通运输、仓储业和批发零售贸易、餐饮业占服务业的比重为36％，与美国、日本的不足30％相比，明显偏高。我国金融保险与房地产业占服务业的比重为23.1％，与美国、日本的30％以上相比，明显偏低。我国社会服务业占服务业的比重为10.9％，不仅远低于发达国家平均水平，也低于发展中国家印度将近10个百分点。总体上，我国目前第三产业仍然主要是为满足当地居民生活服务，而为生产服务的服务业却没有获得长足发展。李江帆曾从消费出发，把第三产业内部分成四个层次，他认为经济发展水平越高，第二层次服务业在国民经济中的地位就越重要。但对其原因的解释却不够充分，他仍然关注第三产业生活服务的功能。他认为，随着人们富裕程度的提高，闲暇增多，因此对旅游、居民服务等方面的需求增多。由此，他认为第三产业的升级，主要是消费服务的升级。虽然他也提到生产力的发展使生产生活中的联系过程增加，中介业务增多，因此对交通运输、仓储、邮电通信、餐饮业的需求增多，但他对为生产服务的服务业没有给予足够的关注。贺爱忠（2001）在对我国第三产业结构现状分析中也没有突破提升生活消费服务这一思路。[4]
其实，如果第三产业停留在为生活服务领域，其发展空间将十分有限。按第三产业提供服务服务的对象，可以把第三产业服务分为生产性和消费性服务两大类。从数据看，这几年相对比重下降变化较大的是交通运输和批发零售，比重增加的主要是通讯和社会服务，其他则较为稳定。虽然每一行业可能同时为生产和消费提供服务，但有些行业则主要是为消费服务的。通过统计数据我们会发现，为我国居民消费服务的服务业比重在不断下降，如批发和零售贸易餐饮业在服务业增加值所占比重下降，由1991年的28.9％下降到2001年的23.9％，电信服务属于新兴消费品，由于居民消费旺盛，比重上升明显，但增幅却在逐年下降。这种变化符合产业发展的一般原理，因为，各种消费服务业的发展，离不开当地居民消费水平和市场的规模，当消费服务扩张到一定的水平，其增长就会趋于稳定。如果仅局限于生活消费来推动服务业的发展，就必须根据居民消费变动趋势选择产业发展方向。江小涓、李江帆、贺爱忠都认为需要加快新型第三产业的发展，但他们都没有注意到需要加强生产型服务产业的发展。
生产性服务业是否存在发展的空间？根据统计数据，主要为生产服务的第三产业这几年并没有获得长足发展，特别是交通、运输、仓储、金融保险，不仅在第三产业中所占比重下降，而且发展速度也在下降。那么，这是否表明为生产提供服务的交通、运输、仓储、金融保险等行业已经能够满足生产的需要，没有继续发展的空间呢？所占比重和速度下降，可以有两种解释：一种是社会对它的需求下降，行业处于衰退状况；另一种解释是社会对其存在需求，但行业发展遇到技术和制度障碍，只要突破这些障碍，就有可能出现快速发展。我们认为生产性服务业目前出现的状况就属于后者。我国20世纪90年代以来生产服务业之所以没有长足发展，主要原因是生产服务业没有实现创新，仍然延续传统生产方式为厂商提供服务。交通运输、金融保险、审计会计、法律、咨询、科技服务等专业服务业，按理将随工农业生产的发展而发展。然而，我国生产性服务业在生产、技术、管理和组织等方面发展都不够成熟，无法突破服务业生产消费的时空障碍，在传统生产方式下，他们难以开拓市场空间，创造新需求。
三、推动制度创新，突破时空限制，促进生产服务业的发展
作为第三产业，生产服务具有服务业一般属性，即服务产品生产过程与消费过程需要在时间和空间上同时进行。这种属性客观上限制了生产服务业随当地物质生产企业的扩张而扩张的可能性，亦即，它通常不能跟随本地企业将生产服务延伸到遥远的市场。
像其他产业一样，生产服务业的发展，需要有基本的需求规模，需要有相对集中的需求量。并不是有需求就能推动生产服务企业的发展，它还取决于生产服务的市场需求规模。农村和偏远山区虽然也存在生产经营活动，但由于企业数量少，生产经营分散，而且以小企业居多，生产服务需求能力不足，在区域范围内通常难以形成足够支撑生产服务企业生存所需要的最低服务需求量。所以，生产服务业的发展需要一定生产活动的聚集，如果企业过度分散，不利于在一定区域范围内形成有利于生产服务业发展所需要的最小市场规模。正因如此，在产业的区域分布上，生产服务业通常集中在大中城市，以城市为中心，向周边地区的企业提供生产服务。但我国近几年工业的发展，主要表现为乡镇工业企业的发展，非国有中小企业大量集中在交通便利、经济发达的农村地区。这些农村地区，各种生产配套设施落后，而且当企业集聚还没有达到一定规模的时候，生产服务业也难以发展。一方面是大中城市中小工业衰弱，另一方面是中小工业企业在农村地区聚集。于是在我国出现一种矛盾的现实，即中心城市生产服务业由于产业结构的调整，大量工业企业外迁，生产服务企业逐渐失去服务对象，而农村虽然乡镇企业获得快速发展，但却由于地理区位、市场规模和人才等方面的限制，生产服务满足不了当地企业发展的需要。
生产性服务业的发展状况，对确立大城市在区域经济中的地位关系重大。城市在区域经济中的地位，主要取决于其经济辐射和对区域资源的配置能力。城市的经济辐射和区域资源配置能力，不仅受工业生产、交通运输、行政体制的影响，而且受生产服务的影响。如果中心城市不能为周边地区提供生产服务，其区域经济的影响力就大大削弱。与发达国家相比，我国城市生产性服务业发展滞后，存在巨大的发展空间。随着国家对外贸易的扩大，部分城市逐渐发展出海洋运输、运输保险、国际银行结算、国际电讯等服务领域。生产的分工和专业化进一步深入，又促进了城市管理咨询、金融保险、会计法律以及技术等方面专业服务的发展。进入21世纪，卫星通讯、航天技术、计算机国际网络等新兴服务业更是异军突起，占据了相当的市场份额。由于生产服务业在现代经济中地位的日益重要，其广阔的发展前景，促使世界各国纷纷采取措施，鼓励本国服务贸易的对外发展，激烈竞争将是今后世界服务业贸易发展的总趋势。
然而，巨大的发展潜力，需要企业能够突破其产业发展障碍。我国生产性服务业正是由于无法克服产业发展瓶颈，不但无法跨出国门，而且在国内也无法解决跨地区服务问题。生产性服务业，其发展的前提是能够为企业生产经营提供增值服务，所提供的服务必须是能够满足企业减少费用、增加效益的要求。因而，生产性服务企业提供的产品首先必须足以让购买者（企业）产生需要。生产服务的购买者之所以向外购买服务，是因为购买生产服务能够提高企业的生产效率，增加企业收入。由此决定了服务企业提供的生产服务必须能够给企业增加收益，减少成本，提高企业竞争力。所以，提供高效率服务是生产服务性企业发展的前提。通常企业内部就有各类专业人才，这就要求提供生产性服务的专业人员必须比企业内部员工具有更高的专业素质。但目前，由于受自身专业人员素质的限制，有能力提供这类服务的企业能力有限。所以，推动我国生产性服务业的发展，首先需要突破人才限制。另外，由于提供生产服务需要提供者与消费者面对面直接进行，需要服务的接受者对服务的直接提供者有所了解，有时生产服务提供过程还需要双方的互动才能完成。而且消费者可以从服务消费中马上感觉到服务的质量水平，如果对服务不满意，交易就可能立即停止。因此，生产服务业存在着对服务直接提供者的个人技能的依赖，由于企业员工的服务技能又存在差别，每一员工的服务劳动又难以替代，无疑加大了生产性服务企业对员工的管理难度。
相对于消费服务，各种形式的生产服务更为复杂。生产服务业的发展是建立在高度复杂劳动的基础上的，提供服务的劳动者需要具备更高的劳动素质和专业技能。而且，由于服务过程直接依赖劳动者的劳动技能，服务过程中劳动者的服务技能、工作态度、劳动情绪对服务产品的质量具有直接的影响，由此决定了该产业的发展无法在远离管理人员的控制能力范围之外进行。由于生产服务产业到目前基本还不能摆脱劳动者个人技能对企业发展的限制，难以实行标准化服务，生产服务业在还没有实现生产技术突破，不能用其他方式减轻对劳动者服务技能的依赖的情况下，产业的发展必然受制于劳动者的服务能力和劳动态度。即使个别企业能够解决劳动者能力限制问题，但整个产业的发展却受到社会能够提供多少此类劳动者的限制。
目前，我国具备向社会提供生产性服务能力的劳动者极其稀缺。各种专业服务人员，如果仅仅接受大学的正规训练，缺乏实践经验，就难以胜任各种复杂的生产性服务工作。企业在生产经营过程虽然对各种生产性专业服务需求旺盛，特别是东部沿海地区人才缺乏的乡镇企业，存在大量的生产服务需求。但是，生产服务成功交易需要买卖双方建立在高度相互信任的基础上。我国能够提供专业服务的人才又主要集中的大中城市，这种人才城乡分离格局，加大了生产服务业发展的难度。而且，在现行经济和社会体制下，城市服务企业又难以向异地需求者提供服务。另外，生产服务企业对员工服务技能的过分依赖，行业较低的资本进入门槛，降低了企业职工队伍的稳定性。产业的特殊性，使得企业必须支付令员工感到满意的工资薪酬，即便如此，仍有职工利用与服务对象所建立的特殊关系自己创业。对于生产服务性企业，重要员工的离职、跳槽都会对企业的经营构成伤害，甚至有可能直接导致重要客户的丢失。因此，在生产方式尚未出现根本变革，无法突破对个别劳动者依赖的时候，特殊的生产方式和与其相适应的管理体制形成的产业效率低下，制约了生产服务性企业对区域限制的突破，以及业务范围的扩大。这是我国生产服务性企业难以扩大经营规模的重要原因。所以，生产性服务业扩大规模首先需要克服来自企业内部的障碍。其次，我国政府现行管理体制也不利于生产性服务业跨行政区开展经营活动，服务业地区体制壁垒仍然十分严重，银行、保险、法律、会计、咨询等专业服务，在现有体制下是难以实现跨地区经营的。因此，也需要相应改革现行政府管理体制，消除生产服务业跨地区经营所存在的体制障碍。
随着我国乡镇企业的发展，城市工业大量向农村地区转移，但受农村人才和企业分散以及规模的限制，农村乡镇难以直接形成生产性服务业发展所需要的外部环境。所以，在国外，生产服务业也都相对集中于交通便利的大中城市，由城市向周边地区的工农业生产企业提供生产服务。生产服务业发展，既要满足分散的服务需求，又要求这些需求能够提供满足生产服务性企业生存所需要的最小市场需求规模。中心城市自然就成为发展生产性服务业的理想场所。中心城市人才聚集为这类服务业发展提供了人才基础，便捷的交通为企业员工外出服务提供了便利，使企业根据市场需求分散提供服务成为可能。
但是，我国行政管理体制问题的存在限制了城市生产服务的跨地区、跨部门进行。在现有体制下，实现生产服务业生产要素在部门、地区间的有效配置十分困难。例如，由传统的交通、运输和仓储发展起来的现代西方物流业，是借助现代技术手段，将交通、运输和仓储资源进行重新整合。根据王之泰的研究，我国的物流成本大大高于西方发达国家。在我国，物流成本占生产成本的40％左右，而发达国家仅占成本的10％；在社会流通领域，我国物流成本占GDP的比重接近20％，美国不到10％，我国也高出近一倍。[5]物流成本过高，其原因是我国行政管理体制把这些基础资源分割，横向经济联系常常被纵向切断。高昂的物流成本，限制了我国生产服务的需求，直接影响到物流业的发展，造成物流业在第三产业中的比重下降。像交通、运输、仓储由1991年的17.5％下降到2001年的10.9％。因此，体制创新，整合现有物流资源，提高物流效益成为产业发展的关键。
我国加入世界贸易组织，一项重要的承诺是服务业的开放。我们可以从国内近几年零售业遇到的竞争压力看到西方发达国家在服务领域的强大竞争优势。发达国家服务业的竞争力，不仅来自其先进的技术设备，而且来自于他们对生产要素的重新组合能力。西方国家通过体制创新，最大限度突破生产性服务业发展过程的体制障碍，实现对生产要素的有效整合，提高了生产服务业的生产效率。西方发达国家正是看到我国为生产服务产业的落后，希望我国能够开放银行保险以及审计、会计、法律、咨询、现代物流等服务市场。从我国近几年生产服务的发展，就可以看到其发展的潜力。然而，我国现代生产服务业发展不仅存在政府行政管理体制造成的市场地区分割，还存在服务企业对员工的过度依赖以及特殊生产方式所产生的产业低效。因此，提高我国生产服务业效率，推动生产服务业发展，不仅需要消除体制方面所存在的障碍，还要企业提高管理能力，实现生产方式和管理体制的创新，推动生产要素的重新整合。推动第三产业发展，不能局限在为居民消费的服务业的发展，政府应该更重视生产服务业的发展，应以具有较大发展空间的生产性服务业为突破口，通过制度创新，解决产业发展过程技术、管理和制度障碍，降低生产服务业的制度经营成本。只有生产性服务业的发展，才能完善城市功能，扩大城市辐射范围，提高城市竞争力。
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