关于财政转移支付制度的理论分析，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文首先分析了在社会主义市场经济背景下，由于市场、计划和习惯三种经济成份长期共存、共同作用，而导致的市场失灵、计划失灵和习惯失灵现象，然后提出解决这种“混合机制”固有缺陷的最好方法是有效地运用财政权力——即征税和支出的权力。政府财政支出中一类很重要的支出就是财政转移支付。接着对财政转移支付制度作了更深入的分析，认为这种制度是平衡地区差别，进行宏观调控的一种有效手段，同时提出了建立省级财政转移支付制度的原则与步骤。
关键词 财政政策 转移支付 政府购买
按照经济学的观点，任何社会的任何组织，都必然面临三个基本的且相互关联的经济问题：即生产什么？为谁生产和如何生产？这三个问题在不同的经济制度下有不同的解决方式。在习惯经济制度下，习惯可以支配一切。生产什么，为谁生产和如何生产的问题，主要是根据老一代人传授给青年人的习惯得以解决。而在计划经济制度下，政府计划支配一切。生产什么、为谁生产和如何生产的问题，主要根据政府命令得以解决。在极端情况下，甚至由政府告诉人们吃什么、穿什么，哪些人先富，哪些人后富。但在市场经济制度下，生产什么、为谁生产和如何生产的问题，则由价格制度来决定。按照诺贝尔经济学奖获得者保罗·A·萨缪尔森的观点，“现代的社会经济制度， 没有一个是其中的一种纯粹形式。相反，社会是带有市场、命令和传统成份的混合经济。从来没有一种100%的市场经济”〔1〕。
一
党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这种经济体制实际上是社会主义条件下的市场经济的简称。我们要建立的社会主义市场经济，在运行规则和方法上，与资本主义条件下的市场经济是相通的和相似的。虽然市场经济总是与各国特有的历史条件和社会基本制度联系在一起而具有各自的特性，但就经济制度形式而言，基本上都是混合经济。我国的社会主义市场经济也不例外，将在很长的时期内由市场、计划和习惯共同发生作用。从这种意义上讲，社会主义市场经济就是社会主义混合经济，社会组织的三个基本经济问题：生产什么、为谁生产和如何生产，将会在“社会主义＝混合经济”下获得很好的解决。
在社会主义市场经济背景下，由于市场、计划和习惯三种经济成份长期共存，共同作用，相互影响，因而必然伴随着三种情况的发生：“市场失灵”、“政府失灵”和“传统失灵”。目前，我国的经济运行可以说受三只手的调节，一只看不见的手引导着市场的有序运行；另一只看得见的手（即政府职能）对经济运行进行宏观调控，此外，还有一只若隐若现的手在边远地区及其他习惯势力比较突出的地区发生作用。“看不见的手”在缺乏完全竞争和存在外部效应的情况下，会引导经济走上错误的道路，即发生“市场失灵”的情况。市场失灵有可能导致周期性的通货膨胀和经济萧条（失业率很高），而在“利润”机制引导下，经济活动有可能溢出市场以外，导致环境污染、水土流失、生态恶化。换句话说，市场失灵有可能导致生产或消费的无效率，也可能产生极大的不公平。政府为了医治这些市场疾病，采取了一些行之有效的方法，来对市场进行干预，以促进效率，维护公平和保持稳定。但政府在医治经济病症的同时，也有可能发生“政府失灵”。最典型的例子就是地方政府为了追求短期经济效果而对资源进行掠夺性经营，不加强对环境的保护等等。在习惯势力比较浓厚的地区，习惯往往支配一切行为，尽管这些习惯在解决经济组织的三个基本问题时可能很有效，但有的时候却可能出现“习惯失灵”的情况，这在农村及边远地区常常发生。
“市场失灵”、“政府失灵”和“习惯失灵”，均会造成生产和消费活动效率的降低，导致贫富差距的拉大和不公平现象的产生；在高通货膨胀和高失业率时期，还会产生社会不稳定。政府怎样对付“混合机制”中存在的这些缺陷呢？通常的做法是通过有效地运用财政权力和货币权力，使产量水平、就业量和通货膨胀受到影响，使三种失灵得到有效的遏制。从而，使社会主义市场经济能够良性运行，市场、计划和习惯相互影响，相互协调，共同确保经济活动的效率、公平和稳定。然而，就效率、公平和稳定而言，财政权力却是最为重要的一种经济工具，有必要对其进行较深入的讨论。
二
在社会主义市场经济背景下，政府怎样运用财政权力来对付“混合机制”中存在的一些缺陷呢？让我们通过对财政权力的分析，来回答这一问题。
所谓财政权力是指政府征税和支出的权力。政府支出主要由税收来解决，因此在社会主义市场经济条件下，每一个企业和每一个人都要服从税法，承担纳税的义务。在这种情况下，政府可以通过税收政策，对富裕地区和富人多征税；对贫穷地区和穷人少征税；对那些老弱病残和失去工作的人提供失业保险和社会救济；对低收入阶层的消费给予补贴。通过税收政策和转移支付（失业保险、社会救济及生活补贴等都是转移支付），从而有效地确保公平、维持稳定。合理的税收政策与恰当的社会保险制度，还可以确保经济活动的效率，促进经济、社会的协调发展。
财政权力的另外一个重要组成部分就是政府支出。政府支出又可以划分为两大类型：一类是政府用于购买公共物品和支付劳务的支出，另一类就是财政转移支付。政府用于购买公共物品和劳务的支出，在财政支出中占很大的比例。主要包括：国防费、武警费，外交援外支出、各级行政管理费，基本建设投资、企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，支农支出，国内外债务的还本付息支出，公检法支出，民兵事业费，城市维护和建设经费，文化、教育、卫生、科学等各项事业费，价格补贴支出及其他支出。政府通过购买公共物品，将大量的财力投向政府行为指向的目标，达到资源合理配置的目的；通过各类财政供养人员工资标准的调控，引导人才资源合理流动，促使下级政府控制财政供养人员的数量，降低支付劳务的开支。政府支出中用于购买公共物品和支付劳务的支出，在很大程度上影响产出水平，就业和通货膨胀。因而它属于一个强有力的宏观经济工具，在医治“混合机制”疾病方面发挥着重要作用，它是确保效率的重要手段。
政府支出中另一类支出是财政转移支付。财政转移支付的主要功能是在社会主义市场经济背景下，维护公平和保持稳定，对付市场失灵、政府失灵和习惯失灵。其特点在于财政资金单向的、无偿的转移。财政转移支付分为两大类：一是政府对个人的转移支付。在我国目前的情况下，这一部分转移支付主要包括：①财政支付的社会保险（含生育、失业、伤残、死亡社会保险及退休养老、医疗保健社会保险等）费用；②财政支付的社会福利（含未成年人、老年人、残疾人及劳动者社会福利）费用；③财政支付的社会救助（含孤儿、孤老及其他无生活来源的社会成员的救助，有一定的生活来源，但收入水平低于国家规定的最低标准的社会成员的救助，自然灾害或突发事故造成的暂时性生活困难的救助等）费用；此外，还包括财政支付的物价补贴、交通补贴、住房补贴等等。当然，社会保险、社会福利及社会救助费用中属于财政转移支付的部分仅限于由财政支付的费用。另一类是各级政府之间的财政转移支付。这一类财政转移支付主要包括：①上级财政对下级财政的各种专项拨款、分类补助、以及没有指定用途的以平衡各地区之间的差别为目的一般性拨款或补助等。例如，中央对省、直辖市和自治区的转移支付，省、直辖市、自治区对地、市或县的转移支付等。②下级财政对上级财政的资金上缴。例如，地方政府对中央或下级政府对上级的体制上解与专项上解等。③同级政府间的财政资金转移等。前一种类型的财政转移支付往往被纳入社会保障体系之中，表现为政府对公民个人的转移支付，主要功能在于维护社会稳定，保护公民免受通货膨胀、失业及其他经济灾难的影响。后一类转移支付是在政府之间进行的，目前我们讨论或者研究财政转移支付，主要指这种类型。
三
政府之间的财政转移支付制度是分税制财政体制的重要组成部分，它是规范各级政府之间财政分配关系的一个重要方面。在社会主义市场经济背景下，政府不仅可以通过法律和政策对经济进行宏观调控，而且还可以通过财政权力的运用对付各种“失灵”。政府间的财政转移支付就是平衡地区差别，帮助落后地区发展的一种有效手段。
我国于1994年开始实行分税制财政管理体制，由于采用中央财政掌握全国大部分财政收入的原则，使中央有条件运用财政权力来有效地抑制日趋拉大的地区差别，缓解宏观经济运行中“公平与效率”的矛盾。通过科学、规范的财政转移支付制度的建立，逐步形成一种发达和富裕地区援助落后和贫困地区的机制，实现各地区人民平等享受公共服务的目标。与此同时，通过财力向中央的集中，使中央宏观调控能力得到增强。而且，在调整支出结构的基础上，提高财政支出的社会效益与分税制的推行相配套，建立科学的转移支付制度，调动地方政府努力组织收入、压缩开支的积极性，改变在旧体制下地方与中央讨价还价，以争得中央拨款的做法。
目前，地方政府收入不能满足支出需要的矛盾，主要依靠中央的税收返还来解决，此外加上按旧体制运行的中央政府对地方政府的体制补助，以及中央政府对地方政府的各类专项拨款和年终结算补助，构成了我国中央对地方的财政转移支付体系。对于这种转移支付存在的种种缺陷，中央及各级政府已有清醒的认识。为了克服这些缺陷，国家正在逐步建立科学的政府间财政转移支付制度。而且，过渡期转移支付办法已经出台实施，该办法在不调整地方既得利益、兼顾公平与效率和转移支付有所侧重的思想指导下，规定了过渡期转移支付额的确定办法。这个方案尽管尚存在一些不尽合理之处，但毕竟向我国建立科学、规范的政府间财政转移支付制度迈出了可喜的一步。
科学的政府间财政转移支付制度一般以平衡各地收支差异或各级政府基本公共服务能力均等化为目标，关键在于核定各地方政府的标准收入能力和标准支出需要。标准财政收入能力与标准支出需要的差额，可以作为财政转移支付的依据。从理论上来分析，以标准收支差额作为转移支付的依据是科学的，也是可行的。以标准收支差额为依据，确定转移支付额，不仅可以平衡各地收支差异，缩小各地贫富差别，走共同富裕道路，而且可以逐步实现全国各地区人民在享受义务教育、公共交通等公共服务方面的大体平等；还有利于强化中央财政的宏观调控能力，促使宏观效益的提高。但我国地域辽阔，人口众多，各地区自然状况、社会状况以及经济发展状况差异很大，加之建国以来我国长期实行计划经济，目前各地的产业布局及发展状况是政府行为的直接后果，即使改革开放以来各地的发展状况，也与中央改革开放初期在各地区推行的不同的政策有关。就目前的情况而言，选择和确定影响标准收入和标准支出的因素显得难度较大，而这些因素的选取直接影响标准收支差额的计算结果，当然也影响转移支付的结果。我国过渡期转移支付办法考虑到目前各税种税基的基本数据难以取得，大部分收入项目的“标准收入”测算困难这一现实，以财力与标准支出的差额作为确定转移支付的依据，同时适当考虑了各地的收入努力程度及支出结构。这说明目前我国建立规范化财政转移支付制度的条件尚不成熟，采集数据和确定客观因素的难度均很大。随着我国社会主义市场经济的不断发育成熟，分税制财政体制的逐渐完善，中央财政用于客观因素转移支付的资金总量的增大，过渡期转移支付办法隐藏的一些问题将会很快暴露出来。因此，财政转移支付制度必须规范化、科学化，以适应这种需要。我们以为，我国必须加快财政体制改革及其他配套改革的步伐，有效运用财政政策这种宏观经济工具，建立并发挥规范化财政转移支付制度在协调经济、社会运行方面的积极作用，推动我国经济、社会迅速、协调发展。
四
规范的财政转移支付制度作为财政政策的重要组成部分，具有积极的宏观经济作用。在社会主义市场经济背景下，通过财政权力的有效运用及规范的财政转移支付制度的作用，可以抑制各地区发展差距的拉大，平衡各地区财政收支差异，实现基本公共服务能力均等化。就省、直辖市和自治区而言，除了有可能享受中央财政转移支付以外，它们对地（市）、县的转移支付，虽然就其功能和作用而言，与中央对地方的财政转移支付没有本质区别，但就一些细节问题来说，还有较大的差异。建立省级财政转移支付制度，关键在于原则的确定。
首先，建立省级财政转移支付制度，必须坚持公平与效率相结合的原则。建立省级财政转移支付制度的重要目的之一，就是实现各地区财政的“横向平衡”，形成富裕地区帮助贫困地区发展的机制。因此，各地区的人均财政支出水平（即享受公共服务的水平）不能因地理环境、自然条件、社会经济发展水平、历史发展的客观情况及由此而产生的各地财政收入能力的差别而差距过大。换句话说，在社会主义市场经济背景下，各地区的人均财政支出水平应大体均等，这就是所谓公平原则。由于各地区的财政收入与他们组织收入的努力程度有关，因此，过分强调公平，会降低各地区财源建设和组织收入的努力程度，还会挫伤富裕地区的积极性，也会使贫穷地区产生依赖心理，重蹈旧体制下等、靠、要的复辙。有鉴于此，省级财政转移支付制度必须在注意公平的同时，充分考虑效率问题，公平与效率相结合，在相对公平的基础上，力求税利最大化。通过财政转移支付，鼓励先进、扶持后进，最后促使各地区共同发展。为了体现效率优先，兼顾公平的原则，在制定省级财政转移支付方案时，要考虑收入努力程度。也就是说对于实际收入超过标准收入的，说明努力程度高，要予以鼓励；对于实际收入低于标准收入的，说明努力程度不足，应予以适当的惩罚。
其次，建立省级财政转移支付制度，必须坚持理论与实际相联系的原则。分税制推行以后，中央财政收入的比重逐渐加大，财力集中到中央政府，使中央的宏观调控能力大大加强，而省级财政主要依靠地方收入和中央的税收返还，目前从中央享受的一般性转移支付资金额有限。由此可见，省级政府可用于财政转移支付的资金也很有限，宏观调控能力不强，严格按照科学理论建立省级财政转移支付制度，有可能使操作难度加大，宏观调控能力减弱。特别是我省各地区自然条件差异很大，历史遗留问题错纵复杂，贫困地区所占比例较大。如果忽略或不能考虑这些客观因素，就会造成新的矛盾。其他省、自治区也有类似的情况。在此，建立省级财政转移支付制度，要从有利于本地区社会稳定和经济发展的大局出发，坚持理论联系实际的原则。
第三，建立省级财政转移支付制度，必须坚持与其他改革相配套的原则。财政转移支付制度是财政改革的重要内容之一，它受制于其他相关改革。确定各地区财政转移支付的依据，是各地区的标准收支差额。尽管标准收入与标准支出取决于一些客观因素，但由于许多历史因素的影响，使得有些地区的标准支出与实际支出差距很大。例如我省个别地区财政供养的实际人口，大大超过了标准财政供养人口，形成这种情况的原因十分复杂，在短期内很难解决。如果按规范的财政转移支付制度确定这些地区的财政转移支付额，势必影响这些地区的公共服务水平。显然，类似的问题仅靠财政转移支付制度是无法解决的，而且还有可能使矛盾更加突出。因此，建立财政转移支付制度必须与其他相关改革配套进行，才有可能有效地发挥财政权力的作用。
以上我们分四个层次，对有关财政转移支付的理论问题进行了较深入的分析。第一层次分析了社会主义市场经济背景下可能发生的三种类型的失灵以及政府的经济作用，强调了财政权力在确保效率、维护公平，保持稳定方面的重要作用；第二层次分析了财政权力的构成中征税和支出的运行机理，讨论了政府两类支付的范围，特别是对财政转移支付的特点、种类和功能进行了较深入的分析。第三层次分析了政府间财政转移支付制度的主要目标与操作原理，同时指出了建立规范化财政转移支付制度存在的一些困难。第四层次主要分析建立省级财政转移支付制度应当坚持的一些原则。
注释：
〔1〕保罗·A·萨缪尔森、威廉·D ·诺德豪斯：《经济学》（第12版）上，中国发展出版社，第40页。
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