深圳市城市空间规划建筑设计有限公司
摘要：本文通过深圳龙岗老墟历史风貌区保护的主体博弈过程和最终达成共识的实践案例，揭示了城市更新背景下历史风貌区保护中企业主体的角色已由“开发商”走向“城市服务运营商业”转变，城市更新的方式也从“完全拆除重建”，走向“品牌性、文化性”经营道路，而建立“规范”的保护管理制度是历史风貌区保护成功的关键。
关键词：城市更新，历史风貌，博弈，龙岗老墟
引言
城市更新的概念最早开始于美国《住宅法》，是对不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建，以满足城市居民生产生活需要和城市发展诉求。城市更新主要包含三种模式：拆除重建，综合整治，功能改变。城市更新背景下企业主导的涉及历史风貌区保护的城市更新一般为综合整治和拆除重建结合的方式，称为复合更新。由于历史风貌区保护的各项管理步骤不连续，保护工作缺乏连续性，造成了城市更新和历史保护之间存在许多矛盾，同时各主体从自身利益出发将导致保护行为难以为继。
“博弈论”（赛局理论、对策论）是一种解决多个主体共同参与决策的、系统的、有效的行为分析方法，广泛的应用于政治决策、贸易纠纷、谈判咨询等多种具有冲突和协作的应用领域[1]。在现实社会中，往往很多情况下不是要打倒对方，形成一个你死我活的结局，而是想引导对方按照自己的方式进行比赛。现在的社会，特别是在经济、贸易和政治领域，更多的情况下是想构建一个双赢（Win-win Game）或者多赢的局面，形成一个多方互利、有助于可持续性发展的决策方式[2]。历史风貌区从某种意义上来说，属于社会的“公共产品”。若单靠个体自身的道德约束和“公益”性，其操作的可行性和最终实施可能相对较难，因此需找到一个平衡点来实现集体利益最大化。
1 龙岗老墟历史风貌区保护
龙岗老墟历史风貌区位于龙岗区龙岗街道，面积24320平方米，为一级近代墟市型历史风貌区。龙岗老墟距今约200年的历史，是龙岗的发源地，是深圳仅存的客家墟市，有浓厚的客家文化积淀，1/3的建筑都有上百年历史。龙岗老墟历史风貌区在龙岗建区前一直是龙岗的政治、文化、经济中心；是龙岗历史最悠久的社区；是龙岗唯一的、具有典型代表性的古墟；也是深圳目前保存完整的六大墟市之一，堪称 “龙岗上河图”，对龙岗意义重大。据清朝同治九年（1870年）的《归善县志》记载，龙岗老墟建于清嘉庆年间。清初实行迁海令后，从粤东迁到龙岗的客家人逐渐繁衍生息，在榕树下交换农产品，榕树头成为老墟中心地标。改革开放后，龙岗老街也是龙岗镇规划的第一条街道，当时龙岗的邮电局、服饰店、供销社、粮管所、税所、文化站和百货公司全部集中于此，整个龙岗十几万人全到老街办理业务、寄信、购物消费，繁盛一时。20世纪90年代龙岗建区，新区重新选址，繁华的老墟镇开始日渐衰落。老墟“三街六巷”格局俱在，整体风貌保存较好，周边有1处已公布的不可移动文物（龙塘世居）和2处尚未公布定级的历史建筑（上梨园老屋、下梨园老屋），延续着传统的祭祖风俗（图1.1）。龙岗老墟历史风貌区存在不同年代、多样的建筑类型：有清末至民初的客家建筑、民国的侨乡式建筑、建国至改革开放前的折衷式建筑和改革开放后的现代建筑（图1.2）。
图1.1 1984年龙岗老墟圩肚街照片
图1.2 龙岗老墟现状照片
图片来源：《时空边缘—深圳龙岗老墟镇城市研究》 图片来源：作者自摄
龙岗老墟是开发商主导的历史风貌区保护类型。龙岗老墟历史风貌区的保护也经历了多个阶段：在项目初期的开发商与居民赔偿的博弈、方案阶段市政府、开发商与专家就历史风貌区保护范围和保护形式的博弈、以及实施阶段区政府与开发商之间的博弈（表1.1）。
项目初期博弈：开发商与居民协商拆迁补偿
开发商想最大限度地降低拆迁成本，提高其开发收益，同时获得持续性的经营收益。居民想借助开发商，提高其赔偿金额，同时改善其居住环境。由于开发商是先跟村民协商补偿，之后才了解到地块内存在必须保留的历史风貌区，因此其开发所获得的经济利润有了大幅度的降低。因此开发商想通过降低村民的赔偿来降低其成本，通过村民向政府施加压力。而村民不希望因为历史风貌区的保护，而损害其自身利益，于是又引发了村民和政府之间的矛盾。
1.2方案前期博弈：专家呼吁，龙岗老墟得以保留
2004年，以深圳市华昱房地产开发有限公司为代表的4家开发主体，按照整个更新单元26.5公顷均为拆除重建的范围进行出让，并已与居民协商好赔偿相关事宜，并形成了更新规划方案设计。但是由于专家和社会大众借助舆论的力量，通过微信、双年展、媒体等呼吁保留龙岗独特的历史记忆和建筑文化特色，弥补深圳这座年轻城市在空间、时间维度的欠缺，丰富历史发展脉络。专家认为深圳建设者的意识欠缺，不太注意时间的维度，往往从经济的角度，去判断建筑的价值，所以呈现出来的城市比较单薄，需要像龙岗老墟镇这种既有空间价值，又有时间维度的老街区展现深圳城市的历史发展脉络，丰富城市内涵。在专家的强烈呼吁和大众舆论压力下，龙岗老墟最终得以保留。
1.3方案确定博弈：政企协商，多方博弈，确定最终保留方案
由于历史风貌区缺乏前期的规划和控制，开发商并没考虑对历史风貌区的保留。直到2016年，城市更新单元项目规划在进行更新方案报审阶段时，告知城市更新单元内存在2.3公顷的龙岗老墟历史风貌区，不能拆除重建，必须采取整体保护的形式予以保留改造。政府的规划综合考虑街巷格局、保存利用情况、建筑类型、质量和代表性，以及与法定图则的衔接和未来活化利用可能性等因素，划定老墟镇历史风貌保护区核心保护范围和建设控制地带。历史风貌区的存在影响了其开发收益，开发商的方案仅保留大榕树，不愿意保护历史风貌区。经过多轮协商，政府给予开发商容积率奖励、税收减免、征地安置等政策优惠。在政府、专家、社会大众的集体压力和多方博弈下，最终开发商同意保留龙岗老墟历史风貌区，同时作为贡献率移交给政府，免建原有的公园绿地，并纳入整个城市更新范围内统筹考虑老墟核心保护范围的修缮、运营和活化利用（图1.3）。同时，在城市功能上延续老墟原有商业功能，兼顾社会效益和经济效益，设置如展馆、社区文体活动中心、社区公共服务中心、特色民宿等（图1.4）。
图1.3 龙岗老墟主体博弈关系演变简图
图1.4 龙岗老墟更新单元最终方案
图片来源：《深圳龙岗老墟镇更新单元规划公示方案》
2经验启示
2.1 建立“规范”的保护管理制度是关键
龙岗老墟历史风貌区的保护存在诸多矛盾，虽然经历了各方的协调和博弈最终得以保留，但是历史风貌区保护的法律法规缺位，保护管理制度不完善的问题仍然存在。历史风貌区的名录制定、保护范围和控制措施均走在城市更新规划之后，造成政府和企业、企业和居民之间利益博弈激烈。专家是历史风貌区保护中先锋力量，督促政府履行其历史风貌区保护的职责，帮助居民争取保留城市文化记忆的权力。企业可能因为缺乏历史风貌区保护专业知识，导致改造质量过于粗糙和拙劣，影响历史风貌区的整体风貌。或者企业为了追求高额利润，忽略历史风貌区居民和旅游者的利益，造成其与居民、游客之间不断有矛盾纠纷。因此，政府建立“规范”的保护管理制度是企业主导模式成功的关键。如果没有规范的制度保障，企业没有了保护的“底线”，可能做出损害历史风貌区的行为，因此必须保证企业不能只顾追求经济效益，还需兼顾公众利益[3]。
（1）历史风貌区的拆迁阶段：由于深圳城市更新单元需要移交30%的公共设施作为贡献率移交给政府，所以在历史风貌区的拆桥阶段，可以由开发商，按照企业模式和市场价格和居民商谈拆迁补偿费用，按照当时、当地的市场价格，收回历史风貌区的土地所有权，作为城市更新单元开发的贡献率移交政府。在由开发商主导的城市更新中，业主与其他拆迁地区应享有同等利益；其次是是理清产权及责任人，可由开发商与村民完成拆迁补偿后将产权移交给政府，或者暂时把历史风貌区土地从更新单元中“切割”出来，由政府买断土地后，将历史风貌区转变成“特殊商品”。
（2）历史风貌区的规划和前期改造：政府负责历史风貌区的规划，由企业负责根据规划进行前期改造。改造的费用一部分来源于历史风貌区所在城市更新单元的土地出让费，一部分由改造企业负责，政府将豁免前期的租金。原则上，城市更新单元的实施主体即作为历史风貌区改造的实施主体。
（3）历史风貌区的经营阶段：政府将历史风貌区经营权移交给企业，并收取租金用于历史风貌区内建筑的维修、基础设施和环境提升，以及进行定期的监督检查，保证历史风貌区按照规划得以保护和对违规经营进行查处（图1.5）。
图1.5 企业主导保护多元主体参与模式简图
2.2 企业前期推进，政府后期规范
在龙岗老墟历史风貌区保护中，参与的主体有深圳市政府、龙岗区政府、开发商、原住民和专家。市政府主要开展历史风貌区的研究工作，确定保护范围和审核历史风貌区保护规划。区政府主要发展龙岗区的经济，提升城市环境和政绩效果。开发商是龙岗老墟历史风貌区的推动者。市民主要是出让房屋获得出让收益。专家主要为了保护深圳的历史文化资源，尽可能的保留城市传统风貌。
企业从村集体和原住民手中收回历史风貌区的所有权移交政府；政府将国有产权历史风貌区的开发经营权授权给企业；企业按照政府的规划（或者规划通过政府审批）进行保护改造、活化利用和经营，政府保留监督职能，并收取一定的租金。企业主导是深圳现在面临的历史风貌区保护主要模式。经营权转让能引入社会资本，进入市场运作，最大发挥历史风貌区的社会价值和经济价值。由于企业具有较强的市场竞争意识和获利需求，可以较大改进历史风貌区的改造建设和经营管理。同时，通过历史风貌区的更新改造可以增加收入，解决历史风貌区保护的资金（图1.6）。
图1.6 企业主导历史风貌区保护更新模式简图
2.2政府监督引导，多方协商博弈
历史风貌区的保护和更新中，由于产权关系复杂、经济支出大，往往牵扯多方的利益主体，企业与政府、企业与专家、企业与政府之间的博弈成为保护成功与否的焦点[4]。只有企业从“开发商”到“城市服务运营商”转变，为城市的运营贡献自己的力量；政府从“决策者”向“利益协调者”转变，调动企业和居民的积极性，确保博弈的公平性；专家和市民多方监督，居民配合历史风貌区的保护，最终才能形成合作博弈的结果，确保历史风貌区的保护更新有效可持续进行[5]。
3应对策略
3.1 重塑政府价值导向，给予激励的政策
政府需建立完善的法律法规保障，为历史风貌区提供立身之本。深圳正在建立保护办法将在法律层面给予历史风貌区保护支撑。政府需引入必要的补偿措施和激励机制，对应保护历史风貌区造成经济损失的利益主体，予以补偿：包括更新政策向历史保护倾移；建立历史风貌区保护的专项资金；允许社会基金参与保护等。
深圳市政府正协商对历史风貌区的保护给予政策和资金优惠：1）给与活化利用中的所有人权益：市、区政府可以通过一系列措施，比如减免历史建筑土地使用权续期费用、放宽承租年限、给与维修资金补助等方法，鼓励历史建筑的活化利用；2）允许历史风貌区的产权交易：城市更新单元的实施主体原则上应作为更新单元内历史建筑的保护责任人，允许将历史建筑的产权作为贡献率移交政府，也可以选择符合条件的单位和个人，在不违反保护规划和相关要求的前提下，对历史建筑进行合理的保护利用；3）给与城市更新主体优惠政策：对因保护历史风貌区和历史建筑而必须调整建筑面积、建筑密度、绿地率的城市更新项目，由市规划行政主管部门认定后，可给予减免费用、容积率、密度、开发权转移等奖励。
3.2 规范企业的行为，引导市场良性运作
随着市场机制的日渐成熟，不管是开发商、经营企业，其见识、情怀和生产技术也日渐提升。特别是深圳经济发达地区，依靠市场的力量进行历史风貌区的保护和活化利用，已经成为历史风貌区更新改造和运营的趋势所向。因此政府应该建立历史风貌区相关保护技术导则，建立刚性与弹性结合的灵活的保护控制要求。刚性要求保证企业更新改造历史风貌区原则性的内容，弹性允许市场发挥其想象力和调控能力，达到共赢局面。同时，通过政府动态的监督，保护整个历史风貌区保护项目获得最终的成功。
3.3保证居民的利益，实现多方利益平衡
历史风貌区的保护是历史环境和生活在其中的居民生活的集合，人是历史风貌区保护的核心。历史风貌区的保护得以落实，关键是要保证原住民的利益不受损害。原住民的是历史风貌区保护中的灵魂所在，原住民的生活习惯、民俗节庆、宗亲关系（族谱）等非物质文化遗产都是历史风貌区最吸引人、最具魅力和记忆点的特殊的旅游资源。而且原住民的是历史风貌区保护规划落实的终端“毛细血管”，他们的态度直接影响历史风貌区的保护和利用水准。因此尽可能尊重居民自身的意见，引导原住民的参与到历史风貌区的保护和活化利用中来至关重要。同时，原住民的在历史风貌区的开发改造中处于相对弱势的群体，为了提高其积极性，给予居民必要的补偿和安置，以及提供其就业机会，保障其可持续性的收入，从而为历史风貌区的保护添砖加瓦。所以政府与居民应进行充分的协商，给予居民与其他非历史风貌区相同的赔偿标准，同时对居民进行历史文化保护的宣传工作，才能保证历史风貌区的保护最终得以有效实施。
4 结论
城市更新背景下，历史风貌区保护和活化利用最突出的问题在于参与保护的多元利益主体之间的非合作博弈。因此，倡导多元利益主体参与历史风貌区的保护与再利用，以及如何协调保护与活化利用中多元主体关系，成为了问题的关键。城市更新背景下，历史风貌区保护和活化利用中多元主体参与的对象是政府、企业、居民、专家和社会组织，其角色和利益诉求不同、在保护中的支出和收益分配不同，只有在“多元协商，收益共享”的基础上，才能有效保护历史风貌区。
参考文献
[1]董金柱.国外协作式规划的理论研究与规划实践[J].国外城市规划，2004.02：48-52.
[2]谢识予.2009.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，135.
[3]李和平，谢鑫，肖洪未.2016.从指令走向包容——历史街区保护中政府价值观的重塑[J].规划师，32（10）：109-115.
[4]胡超文.城市更新背景下我国历史地段保护规划研究——一个基于管治理论的分析框架[J].现代城市研究，2013.07：62-67.
[5]黄瑛，徐建刚，张伟.传统民居型历史地段保护更新中的博弈研究——政治经济学的视角[J].城市规划，2013.09：46-50.
论文作者:冯筱莉
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第18期
论文发表时间:2018/10/29
标签：历史风貌论文; 城市论文; 政府论文; 企业论文; 开发商论文; 主体论文; 深圳论文; 《建筑学研究前沿》2018年第18期论文;