纵论加拿大预防青少年违法行为政策及服务，本文主要内容关键词为：加拿大论文,违法行为论文,青少年论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D433.7;D912.7 文献标识码：A 文章编号：1004－3780（2011）06－0087－07
在将加拿大各项青少年服务分门别类、介绍其背后的理论基础，及论述加拿大青少年违法预防服务的特色基础上，本文尝试讨论及分析加拿大学术界及政府当面临青少年犯罪问题时，是如何建构理论、执行政策及提供服务的，并希望借此理解加拿大对青少年触犯法律行为的解读，同时亦探讨其不足之处，及可供参考的地方。需要说明的一点是，本文只集中讨论加拿大判刑前的青少年服务（或称庭外服务），而判刑后的服务则不在此论述。
一、加拿大预防青少年违法行为政策与服务的两大内容
加拿大的各项青少年服务，按照两个不同的思路可以分成下面两大内容：三大类预防手法（全民性预防、针对性预防、矫治性预防）和三级政府服务（联邦、省份和城市服务）。
（一）三大类预防手法
根据2005年的《加拿大全国青少年帮派及服务研究报告》，我们把加拿大应付青少年帮派问题的手法及服务分成三大类：全民性预防服务、针对性预防服务、矫治性预防服务。
全民性预防服务认为青少年犯罪与社会环境息息相关，故重点放在宣传与教育，培育青少年建设社会、服务人群的精神，使其对国家及社区产生认同感，并经常提醒青少年若违法犯罪，则会面临法律的制裁及影响个人前途。此类服务面向所有青少年，并非针对个别人士或特定团体。
针对性预防服务相信暴力犯罪案件与累犯案件不是偶然事件，而是根源于青少年涉案者生活条件的匮乏和朋辈的不良影响。所以，服务应针对生活在社区环境较差的高危青少年，以防止他们步入歧途。
矫治性预防服务的服务对象是已经触犯法律或是已经加入帮派的青少年，目的在于协助他们重新改过、对自己的行为负责和妥善离开帮派（Mellor,MacRae,Pauls,& Hornick,2005）。
加拿大普遍认为，以上三类服务已经能够涉及到所有犯事程度不同的青少年，而各种服务亦能顾及青少年结朋入党、犯事违法的原因，并提供预防及解决的方法。首先，全民性预防服务是给予所有青少年教育和训练的机会，借此提升其抵抗逆境的能力。一般认为，若青少年能明白违法犯纪的严重后果，他们自然会小心抉择、珍惜前程。但是这类服务可能并不切合高危青少年的需要，他们可能并非不懂选择，而是受环境所困或被朋辈唆使。因此，对高危青少年而言，应该提供针对性预防服务，以免他们误入歧途，此类服务目的在于挖掘青少年的潜能、增强自信、抵抗诱惑，此类服务重点在于发展高危青少年的存在优点，而非对付未能改变的结构性社会问题，例如贫富悬殊及种族歧视等。第三类是矫治性预防服务，目的是给予已犯事违法的青少年一个改过自新的机会。此类服务包括协助青少年离开帮派社团、避免再次违法。
（二）三级政府服务
加拿大的政治制度是实行联邦体制，主要由联邦政府及各省政府组成，两者的权力关系及分工均由宪法规定和保护，而地方市政府则由省政府建立。青少年罪行的立法，属于联邦政府的范围，而省政府则负责执行法例及提供相应的司法及社会服务。省政府亦可将部分有关青少年的社会服务分配给地方政府。与此同时，除青少年罪行法例外，省政府亦要负责其它有关青少年的立法及司法服务，其中包括儿童及青少年保护、教育和医疗等。由此看来，联邦政府与省、市政府在青少年保护法例方面，有部分地方是相互重叠、难以厘清的，例如青少年犯罪除了涉及联邦法例外，亦可能涉及省政府的儿童及青少年保护法例与青少年教育问题。由此造成的后果是，加拿大比较难有一项较全面及统一的全国性应付青少年违法的政策，因为加拿大每个省份，在青少年问题上各有取向，而且各省份之间的政策及服务差异，亦相当之大（Bala,2005）。
1.现行服务项目及背后理念
在现今的加拿大联邦及各省、市政府层面，还没有一套完整的应付及解决青少年问题的政策。在学术研究上，亦没有主流或独当一面的理论来阐释青少年违法问题及提供解决方法。可以说，在解释加拿大青少年问题上，尤其是在少数族裔青少年方面，加拿大的现存文献之数量十分有限，而且相当分散，实在无法形成一套完整及全面的理论框架。然而，社会和学术界均认为青少年违法的根本原因确实十分复杂，而且涉及多个因素，故应该需要各级政府（联邦、省、市）及社会各界（公众、学校、家庭、青少年）的精诚合作，共同努力。
2.联邦政府层面
在司法上，联邦政府主要着力于矫治性服务上。2003年，联邦政府通过《青少年刑事罪行警惩法案》（以下简称《警惩法案》）。此法案适用于12至17岁的青少年，并尽量以采用庭外手段来处理青少年违法行为作为基调。《警惩法案》的制定，源于上世纪80-90年代，公众和学术界对被此法案取代的《青少年罪犯法案》的大力批评。传播媒体采用大量篇幅报导青少年犯罪问题及暴力事件，使公众感到不安，并认为《青少年罪犯法案》对解决此问题的手段过于宽松。另一方面，学术界及司法界却认为该法案过于严厉，有过高比例的青少年被法庭判刑，但其实不少个案可透过和解或庭外处理手段来解决。在1988年，加拿大只有25％的青少年罪行个案是透过法庭以外的手段处理；而美国和英国则分别是53％与57％（Doob,2001）。故2003年的《警惩法案》是回应公众和学术界而对旧法例的补充。一方面，新法例会透过司法程序及公正审讯，更加严厉及有效处置暴力罪行与重犯者；另一方面，对罪行较轻及初犯者，则大力提倡“庭外处理”手段，以减低标签效应。而“庭外处理”是指所有非使用正规司法程序，而能协助青少年犯改过自新的一切措施，其中包括所有庭外分流手段。例如，警方只对涉案青少年作口头警诫，并不起诉；并且警方可转介涉案者到专业社会服务团体接受辅导或社区服务。
《警惩法案》的大原则是对没有过往犯罪记录、涉及非暴力及轻微罪行者，从轻处理，尽量使用“庭外处理”，不作起诉。即使涉案者曾有前科，若发现是次涉案未有严重伤害他人，而且案情轻微，则“庭外处理”仍可适用。例如，在学校范围内同学间的欺凌或打斗事件，在无人受伤的情况下，可以不作起诉，而以“庭外处理”。鼓励“庭外处理”仍适用于再次涉案者，在司法理念及执行上意义重大。我们需要明白青少年在社会种种的诱惑下、在自我价值的寻找过程中，可能会不止一次犯下轻微过失，引致法律后果。因此，在考虑犯案者的社会背景、犯案者与受害者的关系和案情的严重性等各方面因素后，可以行使“庭外处理”给予再次机会。与起诉兴讼比较，“庭外处理”会有效帮助再次涉案者重新反省、纳入正途。再者，“庭外处理”强调其非正规性以减少标签效应，但亦同样强调要鼓励青少年勇于承担后果、亲和父母、关心社区、修复与受害人关系，并弥补其创伤（Bala,2005）。
除了负责全国的青少年刑事法例，联邦政府亦是全国各地反帮派活动和项目的最大财务支持者。2005年《加拿大全国青少年帮派及服务研究报告》指出，全国大约有七十七个反帮派活动项目，其中69％是由联邦政府辖下的国家罪案防治中心拨款支持。报告亦提及资助款项中有30％用于全民性预防服务，而针对性预防服务则占35％，另外有20％是专门提供矫治性预防服务的，余下15％是混合针对性及矫治性两项服务的。可见，联邦政府的财务支持是倾向于协助高危或以身试法的青少年返回正轨。所有这类项目，均由省或市政府层面的警方、学校、儿童及青少年保护厅、与社会福利服务机构负责执行。联邦政府只管财政支持，不涉及管理与行政安排。所以，活动项目都会按各社区的特别需要而设计，并且与地区里的警察、惩教官员、社会工作者，甚至前帮派成员等，建立伙伴关系，解决本地区里的青少年问题。这种动员整个社区的参与来解决地区问题的方法，日益得到文献及研究结果的支持（Bania,2009）。基于加拿大国家幅员辽阔，各地区的青少年问题可能有所差异。举例来说，新移民人口集中的地区，与其它旧居民地区比较，所面对的问题可能有所差别。因此，实有需要动员社区各界人士，分析青少年在社区内面临的种种挑战，集思广益，探求解决之路。可惜，目前这种动员社区能力、为解决少数族裔帮派问题而建立的活动项目，还是显得相当少（Mellor,MacRae,Pauls,& Hornick,2005）。
3.省政府层面
省政府亦有支持协助青少年问题研究、建立理论和寻找问题的根本原因。省政府透过支持全民性和针对性预防服务协助青少年健康成长。例如在安大略省，服务重点在青年参与、鼓励青年发出自己的声音和建立社区资源三个方面。在2008年12月，安大略省政府发表《打破恶性循环：安大略省消除贫穷战略报告》。省政府承诺，在未来5年内要减少省内25％的贫困家庭数目，并尝试减低那些导致青少年违法的危险因素所带来的损害（Government of Canada,2008a）。
“青年机会计划”是消灭安大略省贫穷战略的项目之一，其目的是透过各种各样的地区服务，建立一个能让年轻人尽展所长的优质及健全社区（Ministry of Children and Youth Services of Ontario,2010）。此计划认为社会未对那些生活在贫困边缘、饱受歧视的青少年给予适当的支持及机会，故希望通过此计划让那些青少年增长知识、加强自信、累积工作经验，并为社区建设付出。另外，安大略省儿童及青少年保护厅亦积极与社区组织、地方警察和办学团体等，举办各项活动，以期加强对贫困及边缘青少年的服务，使其对社区产生归属感。
“青年机会计划”内容一共有五个部分：（1）“青少年暑期工作项目”。包括为期一周的职前培训（学习撰写个人简历、求职技巧）、为期一周的在职工作和为期一周的职后跟进。（2）“青年支持警方服务”。此服务提供机会让12-17岁青少年在安大略省各地协助警方日常工作。目的是培育青少年对警务工作的兴趣，并让他们加深了解警方的工作范围。服务期间，青少年有机会接触并学习使用警方的通讯器材、学习科学鉴证、社区联络和道路安全等。（3）“青年外展计划”。此计划聘请39名外展工作员（35名在多伦多市，4名在多咸地区）作为导师，服务生活在市内贫困及高失业率地区的青少年。外展工作员会在青少年经常溜达的地方，向他们介绍社区现有资源及服务，并鼓励他们使用，希望借此加强社区与高危青少年的关系。（4）“学校预防计划”。此计划是学校、警方和社会服务组织一起合作，对无心向学、或已经违反法例的在学青少年进行教育及辅导。学校老师和社会工作者，亦会训练其他同学进行朋辈辅导，借此帮助他们改善学习和增加完成学业机会。（5）“青年在线”。青年在线是安大略省政府设立的一个一站式服务网站。青少年可透过互联网查询省内有关青少年的健康成长、求职转业、情绪辅导，以及社区建设参与的资料与服务。
同样，省政府委托前任安大略省大法官完成的《青少年的暴力基本成因研究报告》亦指出，若要消除诱惑青少年误入歧途的种种因素，应从建设社区能力及青年参与等方法入手（Government of Ontario,2008b）。报告建议省政府要集中力量致力于全民性及针对性预防服务，以协助生活在缺乏社区服务、康体设施及困苦家庭的青少年健康成长。报告指出，贫困生活、居住问题、种族歧视、缺乏工作机会和学校对非主流文化没有适度体谅等因素，会导致青少年缺乏自信、对前途没有希望和对社会缺乏信心。更有甚者，对社会的疏离感或会导致暴力行为的发生。报告认为安大略省正站在十字街头，正面对贫困地区过分集中、青少年暴力行为升级和严重罪行增加等问题，省政府应该采取果断措施正视这些问题。研究报告建议省政府应改善社区生活、减少贫困、消除种族歧视和控制青少年失业等问题。同时，要制定青年政策、协调省政府、市政府与民间力量，为青少年创造更好生活及发展条件。报告更认为要采用“因地制宜”策略和“相对贫穷指数”等方法，来厘定社区问题与需要。一经厘定后，省政府要与该区市政府、地方民众团体及社会服务机构建立伙伴关系，一起动员地方各界力量，商议如何解决地方上的各种挑战和问题。
报告提倡，要建立一套以地区力量为主的解决地区青少年问题的方法，这种方法建立在四大支柱上：（1）修复社会不利环境因素，包括贫困、失业、种族歧视、司法不公、居住环境恶劣及社区资源匮乏，等等，以消除青少年违法的根本原因。（2）制定青年政策，以宣示省市政府对青少年的期望，并给社会服务机构提供一个明确的方向。（3）加强地区邻里关系及解决问题的能力，并且省市政府要保证对为低收入社区服务的社会团体机构提供长期及定期的拨款支持。（4）协调各级政府管治、消除官僚习气，使省及地方市政府能更有效地与社区服务团体精诚合作，解决地方问题（Government of Ontario,2008b）。
报告还罗列出安大略省共有278项有关青少年的服务。其中60％是服务全省各区，而其余40％则服务于特定社区。大部分服务包含了多项目标，平均每项服务的目标多达7.8项。绝大多数的都是全民性预防服务，以针对青少年违法的根本原因。但是，超过半数服务项目（60％）并无评估其成效，亦无任何理论或研究结果支撑。而且，给予少数肤色族裔的服务项目，更加犹如凤毛麟角（Government of Ontario,2008b）。
2008年，英属哥伦比亚省的《应付青少年帮派问题可行方法研究报告》所提出的意见，与前文提及的安大略省报告的见解，在很多地方上不谋而合。此报告亦认为改善社区环境，建立相互关怀和守望相助的邻里关系，是解决地区青少年问题的釜底抽薪的方法（Totten,2008）。再者，预防胜于治疗，不少研究指出青少年惯匪，早于少年时期已露出不少可能违法的症状，例如无心向学、欺凌弱小等，故应及早找出这些青少年，对他们加强辅导工作，总比事后介入会更有效果。而且，有效可行的青少年服务项目一般会全面包含全民性、针对性及矫治性预防服务的性质；并要通过部门、专业的合作，及要与地方社区真诚磋商、从长计议。此报告与安大略省的报告相似，同样指出英属哥伦比亚省的大多数青少年服务项目并无进行成效评估。其实，此省份拥有多个少数族裔聚族而居，学术界亦大力呼吁要建立有体谅与容纳性的社会服务提供模式。可惜，专门为少数族裔提供的青少年服务，少之又少（Totten,2008）。
4.市政府层面
市政府的角色包括拨款支持社区服务、鉴别认定青少年在社区内要面临的各种挑战、执行省的青少年服务项目。但是总体而言，其主力仍集中在加强社区的应对和处理地区问题的能力上（Pepler,Knoll,Josephson,2008）。例如，前面提及的“青年外展计划”，该计划是由省政府提出，而具体执行则由市政府负责。在2005年，多伦多市和联合之路（加拿大一个主要的慈善基金），共同以失业率、青少年失学率、家庭收入中位数及社会服务匮乏情况等，厘定出多伦多市内13个“极需关怀社区”（Strong Neighbourhoods Task Force,2005），而“青年外展计划”正是配合这13个“极需关怀社区”而设立的。
在2008年《安大略省消除贫穷战略报告》发表后，省政府随即制定“青年机会计划”，而“青年外展计划”是“青年机会计划”下一系列方案中的一个项目。资金是由省政府儿童及青少年保护厅支持拨款。“青年外展计划”认为，在“极需关怀社区”内生活的青少年，往往会被社会忽略，这些青少年亦易对社会疏离，而较少接触并向社会服务机构组织寻求帮助。因此，此计划中的外展工作员，应主动接触区内青少年，听取意见、链接资源。此计划亦尝试开拓新的社区资源，或协调区内各机构的服务，包括地方警察、司法部门、社会保障、房屋建设和辅导治疗等，以期能更有效地运用资源，最终目的在于使青少年清楚区内的社会服务资源，并教导、鼓励、及协助他们运用这些资源，使他们最终对社区产生归属感。
“青年外展计划”是根据“青年积极成长理论”发展而成的。此理论认为青少年自己本身是有能力分辨是非黑白、远离毒品祸害、拒绝加入帮派，继而成功过渡致成人阶段的。而且在成长过程中，青少年能够培育出社交、识见及控制情绪的能力，并能日渐成熟（W.T.Grant Consortium,1992）。此外，据研究所知，青少年日后的变好或转坏，往往是由类似或相近的有利及不良因素影响所决定的。故青少年服务的目的，应该是尽量协助他们在成长过程中加强有利条件，摒弃不良因素（Catalano,Berglund,Ryan,Lonczak,& Hawkins,2004）。从“青年积极成长理论”来说，家庭、朋辈、学业、社区等各方面，都会交相影响青少年的成长。因此，我们应详细鉴定辨别出各方面的有利及不良因素。这些不良因素包括生活在罪案丛生的社区、面对家庭暴力、滥用药物、失学、酗酒、与帮派分子为伍，以及缺乏营生技能等。而有利因素则包括积极参与社区活动、与家人关系和睦、得到长辈和朋友的关心及肯定、投入学校生活，以及拥有乐观向上之心等（Arthur,Hawkins,Pollard,Catalano,& Baglioni,2002）。传统的青少年服务，只针对一至两项不良因素而设计，以减低对青少年成长的阻力及损害。但是，根据“青年积极成长理论”而设计的项目，则着眼于青少年在此情此境中的一切有利因素及其互动关系，同时亦要减低不良因素的影响，希望能增加青少年的抵抗逆境能力，以应付日后和未来可能遇见的困境（Catalano et al.,2004）。
“青年积极成长理论”尤其应适用于生活在“极需关怀社区”中的青少年。生活在多层压力、多方挑战的生存环境当中的青少年，倘若服务只针对其面临的一或两项不良因素，确实有不足之处。故此，服务应协调社区内各机构，具体而言应着实地反省区内青少年所遭遇的各类问题，研究如何协助青少年在个人及对社区均可扬长补短、加强有利因素的影响、消除不良因素的损害，以增强他们的抵抗逆境和反省能力。再者，服务项目要对他们更加包容和体谅，使其明白社会并非排斥他们（Health Canada,1999）。
近日亦强调青少年的成长要从身心的健康角度考虑（Health Canada,1999），各级政府的健康、卫生部门在制定政策及工作方案时，应将各项要素如收入、房屋、工作、教育及生活环境等，纳入考虑的范围，以求更全面地装备青少年在成长过程中所遇到的各种挑战。
另外，“青年参与”亦是协助青少年成长的一项重要服务手法。“青年参与”泛指青少年专心致志及定期参与有利他人的事务或活动（Centre of Excellence for Youth Engagement,2003）。研究结果认为青少年利用越多时间在参与社会公益事务上，便越少机会有吸毒、酗酒、滥交等问题（Mahoney,Schweder & Stattin,2002）。正因如此，“青年外展计划”的工作人员，都会尽量设计一些能让“极需关怀社区”内的青少年参加的社区公益活动，让他们能参与建设社区服务，加深社区归属感。
总体而言，加拿大的三级政府之间均希望能精诚合作，以求青少年能茁壮成长（参见表1）。
二、服务特色
根据前面所述，我们大致可以勾勒出加拿大的三级政府如何实施三大类预防青少年违法服务，分析研究之后我们还可发现它有以下三大特色：
（一）缺乏明显的主流理论架构和检讨青少年服务是否有效的机制
各级政府均投入大量人力及财力，试图为全国、省、市政府建立一套完整的青少年理论架构和探讨行之有效的青少年服务方法，但此时各级政府并未有协商如何统一或互相借鉴各自已初步建立的青少年服务理论及由其发展得出的青少年服务发展策略。因此，各级政府都难以达致对青少年服务的共同愿景，这样将对协调联邦、省、市政府的青少年服务造成一定困难。故难怪不少研究报告提出，加拿大的青少年服务有不少重叠之处，实有浪费之虞。再者，大部分青少年服务并没有成效检讨机制。尽管各级政府试图建立服务理论架构，但缺乏服务检讨机制，一则难以客观肯定或修正服务理论；二则无从比较各类服务的成效；三则投入大量资源，却无法知悉成效如何，实非一个负责任政府的所为，亦难以向市民及纳税人交代。
总括而言，尽然各级政府希望建立理论，使青少年服务有相应的理论基础，可惜现时大部分青少年服务，未有经过严格的成效评估，故其所依靠的理论，实难以作进一步验证。
（二）专门为少数族裔而建立的理论及服务相当缺乏
尽管加拿大政府奉行多元文化政策，而且学术界亦多次提倡应该建立专为服务少数族裔而设的理论、政策和服务模式，但各级政府并未有相应行动。即使在拥有大量有色少数族裔居住的英属哥伦比亚省温哥华市，专门为少数族裔而设的青少年服务，也寥寥可数。但是，有色少数族裔与主流白人青少年对寻求社会服务机构帮助及运用社区资源的态度其实是有分别的（Kwok & Tam,2010）。建设一个概括性的青少年服务理论，而没有顾及主流社会与有色少数族裔之间的文化差异，实在有违加拿大联邦政府奉行多元文化政策的形象，也有违省与市政府经常强调的要建立适合个别社区情况的理论和解决问题的方法之追求。
（三）以青年参与和社区建设为焦点作多方面介入
虽然没有主流理论，但是总体而言，各级政府都认为应该把力量集中在社区建设、鼓励青年参与、广听青年声音和提高他们对社区的归属感等，这些才是解决青少年违法问题的真正大道。同时，采用的手法是强化青少年的长处，减少打击他们的自信心。所以，对青少年的服务应该是多元化的，要从不同层面及多方面入手，包括与不同政府组织联系（加拿大国家及省政府健康卫生局，联邦、省和市警察，学校团体，社会服务组织，甚至营利的心理辅导机构等），与不同专业合作（医疗、司法、警方、心理辅导、公共管理及社会工作等），以正视和协商如何解决现今青少年面临的种种问题（身心健康压力、社区环境及生活条件欠佳、就业困难、被警方和学校歧视等）。故此，这实在需要社会各界的群策群力、长期坚持。
在分工上，联邦政府在矫治性预防服务上职责较重，这也许与联邦政府负责青少年立法与司法服务有关。省和市政府则着重于全民性和针对性预防服务，这亦切合省和市政府的工作，尤其是，市政府是最接近青少年及地方社区的政府架构。众多研究亦指出市政府会更合适制定及协调地区内的具体青少年服务和政策，原因是市政府会较其它高层政府更明白各个社区的独特性及需要，故高层政府应集中力量在财政支持与政策大方向方面，而不宜制定具体服务项目和管理。
三、小结
本文尝试综合论述加拿大对预防青少年违法行为服务及其特色，由此，我们发现加拿大青少年服务并没有形成主流或明显突出的理论架构，惟各级政府逐渐不约而同地强调社区能力建设、鼓励青年参与和在决策过程中聆听青年声音等。但是，即使加拿大政府实行多元文化政策，我们却没有发现任何对少数族裔青少年服务理论的出现。此外，现时大部分青少年服务并没有成效检讨机制，实在很难验证如今的理论及服务，更遑论修正。所以，凡此种种问题，仍需我们详加考虑及研究。