“三个需要”：城乡一体化的经济社会条件分析，本文主要内容关键词为：经济社会论文,城乡论文,条件论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D442.6[文献标识码]A[文章编号]1001-4527(2012)02-0068-05
一、问题的提出
城乡一体化是旨在解决“三农问题”、破解城乡二元结构性困境而做出的选择。自2007年6月国家批准重庆市、成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，各地纷纷设立试验区来探寻城乡一体化的可能性和可行性。城乡一体化作为中国现代化进程中的一种战略选择，需要人们对城乡一体化所需要的条件做深思熟虑。大多数学者偏重于从经济效率的角度，来思考城乡一体化的经济条件。最具有代表性的是“工业化导向论”、“城市化水平论”、“经济效率的多因素论”。美国学者阿瑟·刘易斯提出“工业化导向论”，主张通过以城市为基础的工业化导向战略，吸纳农村剩余劳动力，来实现城乡一体化。国内有些学者提出“城市化水平论”，认为城乡一体化只有在城市化水平达到50%甚至70%以上时，城乡一体化才有可能。国内还有些学者提出“经济效率的多因素论”，认为城乡一体化需要“工业化基本完成、市场化程度加深、农业现代化初具规模、城乡平等发展体制初步形成。”①
“三农问题”是城乡关系问题，既表现为城乡经济发展失衡的问题，也表现为城乡社会发展失衡的问题。经济效率是城乡一体化的前提条件但不是充分条件，如果一味地追求效率最大化，可能出现无视农民权利、牺牲社会公平的问题。有的地方在城乡一体化实践中，为追求GDP增长最快化、土地财政最大化，强制圈地，强制拆房，引发诸多社会问题。城乡一体化要走出“经济决定论”，需要重新思考城乡一体化的目标。我们认为“三个需要”是城乡一体化的目标。城乡一体化应该满足三个需要：一是应该满足农业增产和农民增收的需要，提高农村经济发展效率；二是应该满足农村公共产品的需要，促进城乡基本公共服务的均等化；三是应该满足农民参与的需要，增强农民的参与能力和农村可持续发展能力。我们之所以提出“三个需要”是城乡一体化的目标，主要基于两方面的考虑：一方面，它是解决“三农问题”的需要。许多学者将“三农问题”概括为农业问题、农村问题、农民问题。农业问题是如何促进传统农业向现代农业转变，以解决农业的弱势和低效，实现农业增产和农民增收，这涉及效率问题；农民问题是如何促进农民市民化，农民与市民享有同等的公共服务，这涉及公平问题；农村问题是如何改变农村贫穷落后的面貌问题，需要将市政建设向农村拓展，促进农村现代化，避免“城市欧洲化、农村非洲化”，这同样涉及公平问题。另一方面，它是解决社会结构失衡的问题。城乡一体化受制于两个不对称的社会结构：一个是政府强势、市场强势而社会弱势；一个是工业强势、城市强势而农业弱势、农村弱势。在这两个不对称的社会结构下，要想真正做到“工业反哺农业”而不是“工业再剥夺农业”、“城市反哺农村”而不是“城市再剥削农村”实在是一件不容易的事。要改变这种不对称的社会结构，必须保障农民的平等参与权利，增强农民的参与能力；农民参与能力的增强，农村才会有可持续发展能力。
从“三个需要”的目标设定看，城乡一体化不仅需要一定的经济条件，也需要一定的社会条件。据此，本文拟以“三个需要”为目标导向，来探讨城乡一体化何以可能？城乡一体化需要哪些经济社会条件？
二、实现经济效益最大化
没有经济效率就没有城乡一体化。中外实践经验表明农民职业的非农化，②农业的现代化，要素的市场化是实现经济效率最大化的必要条件。
农民职业的非农化是与经济效率成正相关关系的。职业的非农化主要是农民“离土离乡”或“离土不离乡”进入第二、第三产业工作，并且这部分收入已成为农村居民收入的主要来源。从国外经验来看，战后日本农民的兼业率从50%发展到了今天的85%左右，2004年日本农民非农收入在占总收入的79.67%。③从全国范围来看，2009年农民年人均纯收入5153.17元，非农业收入为2626.39元，非农收入占总收入的50.97%；2009年全国参与经济活动总人口7.9812亿，从事第一产业的人数为2.9708亿人，职业的非农化率为61.9%。④职业的非农化和收入的非农化已经成为趋势。从统筹城乡发展试验区的情况来看，2007年年末嘉兴市乡村劳动力158.35万人，农林牧渔从业人员38.72万人，农林牧渔从业人员占乡村从业人员比例为24.45%。2007年嘉兴地区总产值是1585.31亿元，第一产业总产值是97.07亿元，第一产业占地区总产值的5.68%。苏州市2007年乡村从业人员为205.49万人，农林牧渔32.95万人，仅占从业人员的16.0%。苏州市地区总产值5700.85亿元，第一产业总值为97.78亿元，第一产业所占份额是1.7%。⑤效率其实就是资源的有效配置。而非农化的职业在效率方面的表现明显优于农业，我们可以从以上数据得到证明：嘉兴市乡村劳动力的非农化率为75.55%，第一产业贡献率仅为5.68%。苏州市乡村劳动力的非农化率为84%，苏州的第一产业贡献率仅为1.7%。这充分说明职业非农化程度越高的地方经济效率越高。
农业现代化除了包括农业科学技术的现代化、农业管理方法的现代化、农民素质的现代化之外，更主要的是农村工业化、产业特色化。从日本的经验来看，日本大力发展家庭工业。1971年，日本全国家庭工业从业人员181万，加辅助人员共202万人，其中，农民约占23.9%，为50万人左右。⑥苏南模式最大的特点也是农村工业化。1958年，苏南就出现了一批以农具修造、粮油加工、土化肥、土水泥，以及棉织、针织、缝纫等为主的社办企业。到1978年，江苏农村工业(当时称社队工业)总产值已达到63亿元，占了全省工业总产值的近20%。江苏乡镇企业工业总产值(当年价)从1982年的132.6亿元迅速增加到1988年的980.79亿元，增加了6.4倍。至80年代末，江苏乡镇企业工业总产值达到1113.84亿元，首次突破千亿元大关。到1990年，苏南农村工业企业个数增至33813家，职工数达到279.57万人，总产值734.77亿元。⑦成都市锦江区三圣花乡是产业特色化的典范。锦江区因地制宜创造性地打造出了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊花、荷塘月色“五朵金花”为主体的“三圣花乡”。“五朵金花”占地1万3千亩，花卉种植面积8千多亩，农户2821户，农家乐328户，景区内各类旅游景点50多处，其中，“花乡农居”是西南地区重要的花卉集散批发地，年销售额达到4亿元以上，“幸福梅林”是西南地区重要的梅花生产基地，也是我国四大梅林之一。2005年，“五朵金花”共接待海内外游客747.34万人次，实现旅游收入1.92亿元，农民人均收入6321元。⑧农村工业化和产业特色化是农村经济发展、农民收入提高的动力之源。
市场经济决定了生产要素的流动性，要素流动性的大小与强弱，在很大程度上影响到工业的结构调整、农民向非农产业的转移，从而影响着城乡一体化的进程。城乡融合首先表现为城乡生产要素流动。城乡之间各种要素的交流和组合，正是城乡经济社会一体化的形成过程。土地是核心的生产要素。土地流转可以解决我国土地过于分散难以形成规模效益的问题。从中国现有的土地制度出发，土地市场化必须保证土地权属清晰，交易主体平等自愿。成都模式的一个亮点就是先“确权”、再交易，以村为组织的土地发展公司代理村民进行土地交易，而村民则根据承包土地的面积拥有土地发展公司的股份，从而享有股份分红收益。嘉兴模式中的“两分两换”⑨是对土地流转的探索，取得了良好的经济效益。当然，一些地方也出现政府强征、市场强占农村土地的现象，但这些行为并不是市场行为，不是建立在自愿、平等、公平的基础之上的市场交易，所以导致了农民利益的严重受损和经济效率的扭曲。
三、满足农村公共产品供给
在我国农村，由于国家财政投入不足和自身造血功能很弱，导致公共产品的供给严重短缺。所以，城乡基本公共服务均等化重在满足农村公共产品供给。一方面，政府应该加大对农村公共服务的财政投入，另一方面，通过大力发展集体经济来保障公共产品供给。
从国外政府公共服务实践经验来看，各国由于国情国力不同，在公共服务均等化的具体实践上也各有侧重。如加拿大政府均等化包括保障居民福祉机会平等，减少机会差别，保证居民享有质量适度的基本公共服务；美国政府则注意设计公共服务的均等化政策，保障公民平等享受社会进步带来的福泽的权利；德国政府强调保障公民享有相同生活条件的权利；韩国和日本两国政府注意缩小公共服务的地区差别；印度尼西亚力求实现全国最低标准为目标的均等化。⑩由此可知，发达国家公共服务均等化已经迈入保障公民发展机会、生活权利的均等的阶段，而发展中国家还处于保障各地区间居民的基本公共服务均等的阶段。
党的十七大报告指出要“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。(11)提供基本公共服务是政府的职责所在。2008年7月，浙江率先启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划(2008-2012)》，这份行动计划明确，通过5年努力，建立健全多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系。为实现这一总体目标，要求到2012年，实现社会保障、社会事业、公用设施等三大方面的14项基本目标，在扩大基本公共服务覆盖面的同时，提高基本公共服务均等化程度。(12)国家保障城乡基本公共服务均等化，可以满足农民一般性的基本公共产品的需求，但这还远远不够，还需要集体经济给予必要的补充。
集体之所以会成为群体利益的代表，不仅仅因为它能够代表成员的政治利益，维护成员权益，更重要的是它通过创建集体经济，用集体收入再分配和提供更好更直接的社区福利和社区保障，将成员的经济利益与集体联结在一起，形成一定区域内的利益共同体。(13)所以，集体经济的发展可以提高农民公共产品供给水平。蓝宇蕴在《都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究》中描述的“珠江村”是一个拥有10亿固定资产，25万平方米物业的集体，因为集体经济实力雄厚，所以村民都有数量不菲的集体分红，同时还享有集体提供的文化活动中心、小学、祠堂等公共活动场所和设施以及社区各种公共服务、社会治安、社会保障、文化教育等公共服务。(14)这一现象充分说明集体经济的发展会更好满足农村公共产品的供给。长三角地区和珠三角地区大量集体经济发展成功的村庄，无一不是大幅度提高公共产品和集体福利的供给。大量事例也雄辩地说明农村公共产品的供给靠国家只能得到一般性满足，靠集体经济才能得到更好的满足，才能缩小城乡差距，实现城乡一体化。
四、扩大农民社区参与
保障农民参与地位的平等，是农民社区参与的前提条件。城乡二元结构中，长期处于不平等地位的农民一直是经济社会发展的牺牲者和配角，城乡一体化就是要改变这种现状，让农民也成为经济社会发展的平等主体。党的十六大报告指出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新。”(15)为了在利益分配中更好地保护农民利益，必须确立农民的主体地位。首先就是要保证农民平等地位制度化、法律化；其次要允许并支持农民组织化；第三，要提高农民参与意识和参与能力。
为了保障农民参与地位的平等，西方诸国建立大量保护农民地位的法律法规。早在20世纪50年代初期，由于战后工业复兴和高速发展，欧洲各国农村和城市的差距日益扩大，引起了社会的不安，于是各国政府先后制定了新的农业法，着手解决城乡矛盾。最早的是瑞士的《农业法》(1951年)，接着有德国的《农业法》(1955年)、荷兰的《促进农渔业产品产销及适当价格的形成和维护农渔业产品消费者利益的新法案》(1957年)、法国的《关于农业发展方向的法律》(1960年)。(16)这些法律的一个核心就是：使农业经营者和农业工资劳动者获得与其他职业的就业者同等的经济收入，有力地保障了农民的平等地位。
农民的组织化是保障农民社区参与的最有效形式。城乡一体化进程中的三大行动主体分别是政府、市场、农民。每个行动主体都是理性的，都追求自身效用的最大化。在政府、市场、农民这三者中，农民是弱势的，现实中通常也是利益受损方。如何提高农民的博弈能力，保证农民利益呢？原子化的农民只有组织起来，通过组织参与市场经济活动，才能有效保障自身利益。
以日本为例，日本战后为了保护农民利益，广泛地组织了农业协同工会(简称农协)，借助法律，农民加入率达到了100%。农协不仅提高了农业生产的组织化，还提高了农村社会生活、农村金融服务的组织化，农民的剩余资金进入了农协的合作信用系统，农民的生产资料和消费资料全部通过农协系统统一采购。如果我们假设城市金融资本的利润率是50%、商业资本利润率是30%的话，那么等于农民的资本总剩余和总消费又为他们赚回了其50%和30%的金额。这还不算农协雇用农民从事金融和商业劳动的工资总额。(17)日本将农民组织起来，很好地保护了农民的利益。
苏州市城乡一体化发展改革试验中“三大合作”(18)也是农民组织化的良好范例，“三大合作”是将分散的资金、土地、技术、人力组织起来，提高农民的市场竞争力，保障了农民的权益。截至2009年上半年，苏州市累计入社农户达到104.8万户，其中拥有股权的农户为99.25万户，分别占全市农户总数的95.6%和90.6%。(19)截至2010年年初，苏州市每100户农民中，有73户成为社区股份合作社股东，股金达113亿元。2007年81万股东分红达4.4亿元，比上年增长30%。推进农民承包土地的股份合作改革。在“依法、自愿、有偿”的前提下，引导农民将承包的集体土地的经营权入股经营，组建土地股份合作社，年终按入股的土地承包经营权分红，以此获取长期稳定的土地收益。目前主要有两种形式：一种是农民纯粹以土地经营权入股组建的股份合作社。另一种是以农民土地经营权入股为主，结合资金、技术等参股组建的股份合作社。土地股份合作社促进了土地的规模经营，出现了“土地变股权、农民当股东、有地不种地、收益靠分红”的新景观，使入股的农民获得比“单干”多得多的经济效益。(20)这充分说明农民组织化的参与是保障农民利益的有效途径。
农民参与意识参与能力的提高应首先从参与社区志愿服务开始。农民参与社区志愿服务不但可以改善居住环境还可以培养志愿精神和共同体意识。中国正处于大转型阶段，城市因为空间结构、物欲至上等等原因产生了城市的冷漠，乡村的传统纽带也在市场经济的冲击下出现了断裂，人与人之间的信任、关爱越来越缺乏，因此，人们内心强烈渴望心理的认同和情感的归属。如何重建人们心灵的家园？唯有参与，才有认同；唯有认同，才有归属。生活在社区的人们可能会对社区的物理环境不满，也可能会对社区的人文环境感到失望，还可能会对社区日常政治生活感到愤怒，但是却没有行动没有参与，所以，问题依然得不得解决。其实，在社区这个生活系统中，参与志愿服务是打破人际交往坚冰的最好武器，因为每个人都不会拒绝热情的笑脸和善意的帮助。无数实践证明，居民参与社区志愿服务不但可以促进信任、增进感情、积累社会资本还可以培养公民精神、促进社区自治、推进基层民主发展。另外，居民参与志愿服务也是一把打开一扇社会良好风尚良性循环闸门的钥匙。因为志愿精神具有强大的感染力和穿透力，它能打破人们心里的隔膜，缩短心与心之间的距离，拉近人们之间的感情。在美国，人们参与志愿服务不但人数多、时间长而且志愿服务范围非常广泛，比如担任运动队教练、参加宗教活动、收集分配食物或衣服、筹集善款、从事个人心理辅导、社区教育、社会组织办公室服务和管理、组织音乐会或者画展、参加社区公益劳动等。这些志愿服务可以有效地填补了政府公共服务和市场商业服务的空白，也极大地满足了社区居民物质和精神生活的需求。因此，扩大农民社区参与能促进城乡社会生活融合，重建城乡社会生活共同体，实现城乡一体化。
五、结论与思考
效率、公平、参与是城乡一体化价值目标所在，价值目标的实现需要通过具体的经济社会条件来反映。实践证明，职业非农化、农业现代化、要素市场化是实现城乡经济效益最大化的必要条件。职业非农化要求农民不但要提高科学文化素质更要转变职业观念，从单一的传统种植转变为农、工、商多元经营；农业现代化除了包括农业科学技术的现代化、农业管理方法的现代化、农民素质的现代化之外，更主要的是农村工业化、产业特色化；在避免政府权力和市场权力造成垄断的前提下，要素市场化可以最有效地配置资源，最大程度上调动各方参与主体的积极性。政府、市场、农民其行为都是理性的，他们在生产经营活动中以追求自身利益最大化为导向，所以只有符合城乡经济效益最大化的条件，城乡一体化发展才有强有力的推动力。
但是，效率的最大化并不必然带来公平和有效的参与。长期的城乡分割导致的城乡二元经济使农村公共产品供给历史欠账太多，为保障城乡基本公共服务均等，政府必须从资金和政策两方面加以倾斜，另外要大力发展集体经济，为农村公共产品供给提供强大财力支撑。农村发展为了农民，农村发展也依靠农民，离开了农民参与的城乡一体化是不可能成功的。农民社区参与的前提是获得平等的地位，这要求国家必须通过法律法规来保障农民地位的平等。有效的参与一定是组织化的参与，因为通过组织农民可以放大个体的声音，更好实现利益诉求。农民参与社区志愿服务不但可以通过个性化服务来满足大家多元的需求，还可以促进社区融合及生活共同体的形成。只有同时兼顾公平、效率、参与价值理念的城乡一体化才不会偏离方向，只有满足“三个需要”的经济社会条件才不会脱离实际，只有政府、市场、农民三方平等合作才能实现“增量和”，城乡一体化才能实现。
注释：
①刘燕萍：《城乡经济社会一体化新格局的形成机制与条件分析》，载于《知识经济》2009年第15期。
②“‘非农化’是农民的主体运动，是农民主动的选择，是农民选择职业自由的增加；而‘城市化’是客观的浪潮，农民几乎没有什么选择的余地。‘非农化’是由于农民自己认为农业的比较收益过低，走向非农化是因为农业‘无利’；而‘城市化’是由于城里人认为土地值钱，从事农耕是浪费，村落城市化是因为村落‘征地’而变得‘无地’。
③⑥(16)(17)周维宏：《新农村建设的内涵和日本的经验》，载于《日本学刊》2007年第1期。
④数据来源，中国统计年鉴2010年。
⑤数据来源，嘉兴统计网、江苏统计网。
⑦史易、赵小剑、常征：《苏南模式》，载于《财经网》2008年3月5日。
⑧中共成都市锦江区委成都市锦江区人民政府：《打造“五朵金花”狠抓城乡统筹——成都市锦江区统筹城乡发展的实践，国家发改委网站》，http://www.sdpc.gov.cntzggzhptggsd/t20070619_142124.htm。
⑨“两分两换”即农民的宅基地与承包地分开，搬迁和土地流转分开，以农村住宅置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。其中农村住宅置换城镇房产有三种方式：一是置换城镇住房，二是置换产业用房，三是货币补偿。所谓“两分”，这是从农民处置权的角度而言的，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。所谓“两换”，是指允许农民根据自己意愿自行选择如何处理宅基地、承包地。如果有意进城转为城市居民、享受城镇社会保障的，可以选择放弃宅基地、承包地，用宅基地换取住房、用承包地换取社会保障；如果只想改善居住环境，那么可以放弃宅基地，继续保留承包地。
⑩丁元竹：《基本公共服务均等化的国际视角》，载于《浙江经济》2008年第8期。
(11)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，载于《人民日报》2007年10月15日。
(12)苏靖：《浙江启动全国首个基本公共服务均等化行动计划》，载于《浙江日报》2008年7月13日。
(13)王颖：《新集体主义：乡村社会的再组织》，经济管理出版社，1998年版，第7页。
(14)蓝宇蕴：《都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究》，读书·生活·新知三联书店，2005年版，第96页。
(15)江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，载于《人民日报》2001年11月14日。
(18)所谓“三大合作”改革：是指在农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营等方面，通过推进合作制或股份合作制，发展新型合作经济，促进富民强村等一系列政策措施的统称。一是社区股份合作制改革。主要通过对村组集体经济组织开展产权制度改革，将农村集体资产(主要是经营性净资产)折股量化给农民(社员)，实行民主管理，按股分红，从而把原村级经济合作社改革为村级股份合作社；二是土地股份合作制改革。主要是在稳定家庭经营制度和保障农民土地承包经营权基础上，由农民自愿将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，然后由合作社开展适度规模经营，实行民主管理和按股分红。三是农民专业合作经济组织建设。主要包括在农产品生产经营方面组建的专业合作社，在农业和农村服务方面组建的专业性合作社，以及投资于房屋出租、物流服务业等方面的富民合作社等多种形式。
(19)王卫星：《对城乡一体化发展模式的思考——苏州市城乡一体化发展调研报告》，载于《中国软科学》2009年第12期。
(20)宋田桂：《基本现代化视角下的苏南城乡一体化》，载于《特区经济》2009年1月。
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