小型农田水利设施供给机制：基于政府层级差异，本文主要内容关键词为：农田水利论文,层级论文,差异论文,设施论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水利设施是农业的命脉，而小型农田水利设施因为直接分布在田间地头，其运行效率更是直接影响农业增产增收和农民生活水平的提高。近年来，党中央和国务院高度重视小型农田水利设施建设，并有针对性地作出了一系列重大决策。2005年，中央明确提出在继续搞好大中型农田水利设施的同时，不断加大对小型农田水利设施建设的投入；2009年起，我国在全国范围内选择了一批县市区进行重点政策扶持，通过集中资金投入全面加强小型农田水利设施建设；2011年中央“一号文件”则聚焦加快水利改革发展，提出了一系列有针对性的新举措和新政策；在2011年的中央农村工作会议的任务中，又再次强调农田水利建设的重要性，并要求因地制宜兴建中小型水利设施，支持小水窖、小水池、小塘坝、小泵站和小水渠的“五小水利”建设，以促进农业经济的快速健康发展。然而，从现实情况来看，尽管1998年以来我国对于水利建设的总体投入不断上升，但实际上大约有60%的财政支农资金仍然主要用于大江大河的治理和气象事业的发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，其中用于小型农田水利建设和水土保持工作的费用更微乎其微。第二次全国农业普查数据显示，全国有70%以上的村庄没有农田水利建设投资，而能够获得投资的村庄仅占9.56%。
国外关于农田水利设施管理的研究起步较早，积累了大量的理论和实践成果。在农田水利设施的管理中，国外许多国家也曾经或仍然存在着不同程度的供给困境，依靠政府投入的供给方式缺乏可持续性，最终导致灌溉工程老化失修和生产力下降[1][2]。在研究如何提高水利设施的供给效率方面，国外学者们普遍认为，把政府包揽的管理职责移交给用水者协会或农民参与决策是较为有效的途径[3][4]。在管理实践方面，美国从20世纪50年代起就尝试将供给权责从政府向用水组织和农民转移；法国也从20世纪60年代起开始实施这一管理体制的变迁。此后，一些发展中国家也于20世纪80年代后期开始了类似美国和法国的灌溉管理体制变革。可以说国外的这些做法在减轻政府水利财政负担、提高农田水利设施利用效率方面确实起到了积极的效果[5]。国内关于农田水利设施管理的研究，目前主要集中在农田水利设施的内涵特征描述[6][7]、产权制度[8][9]以及管理体制[10][11]、供给机制[12][13][14]四个方面，其中针对供给机制的研究主要采用了基于公共物品属性的博弈分析方法，虽然得出了许多有价值的结论[15][16][17][18][19],但其对我国小型农田水利设施的现实背景刻画仍显不足，如城市化进程加快导致的农业比较收益降低，以及小型农田水利设施只具有有限的外部性，其对国家粮食安全和农村农民生活水平提高具有举足轻重的社会效益，而这些都是影响我国小型农田水利设施有效供给的现实问题。
一、小型农田水利设施供给的基本要素
小型农田水利设施定义为：灌溉面积666.7万公顷、除涝面积2000万公顷、库容10万立方米、渠道流量每秒1立方米以下的水利工程和农村供水工程，包括小型水源(含抗旱水源)工程、渠道及其配套建筑物、小型泵站以及直接为农田灌溉排水服务的小型河道治理等工程，重点是大中型灌区的田间灌排工程、小型灌区、抗旱水源工程①。
(一)小型农田水利设施的供给主体
供给主体是指与小型农田水利设施规划、建设、维护和运行等直接联系的各级政府及相关的水管部门(灌溉水资源的管理部门，包括乡镇水利站、水库管理站等)。
《水法》第十三条规定：国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。据此，中央政府的主要职责是统一领导和组织全国小型农田水利设施的建设和管理工作，包括编制总体规划、拟定建设与管理标准、承担主要投入责任和督促地方政府认真开展农田水利工作。省级和市级政府的主要职责是负责本行政区域内的小型农田水利设施工作，包括审核年度建设项目、从地方财政中安排小农水建设和管理资金、组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目和对辖区内县级政府开展小农水建设情况进行考评。县级政府是小型农田水利设施建设和管理的主要组织者和管理者。县级政府作为小型农田水利建设责任主体，要以县级农田水利规划为依据，统筹县域小型农田水利建设，包括组织相关部门编制县级小型农田水利建设总体规划、组织小型农田水利工程的建设和管理工作。乡镇政府作为一级行政机构，拥有相应的财权，承担着乡镇内公共产品供给的责任。
(二)小型农田水利设施的供给对象
农民是小型农田水利设施的直接使用者和受益者，也是小型农田水利设施的主要供给对象。小型农田水利设施作为农业生产的基础生产资料，其供给机制的变迁是在我国改革开放和农村生产制度改革的大背景下产生的。
改革开放30多年来，我国农民在组织形式、意识形态和阶层分化方面都发生了较大转变，主要表现为：一是农民原子化。家庭联产承包责任制和分田到户的实施，改变了我国农村生产、经营和分配高度集中的局面，农村社会生产关系发生了较大的改变，在极大地提高了农业生产力水平的同时，也使得基层政府对于农民的组织趋于弱化，农村社区社会关联度降低，组织和监督成本不断提高。此外，农民作为个体抗御自然灾害和风险的能力下降。二是思维意识变化。在计划经济时期，农民参与小型农田水利设施建设的热情高涨，投入了大量的劳力参与到各种水利工程建设中，对这一时期的农业保收增产作出了重要贡献。改革开放后，农村经济得到不断发展的同时，农民的自我意识和经济意识增强，基层组织筹资筹劳共同建设小型农田水利设施的号召力有所下降，通过市场化筹资和有偿筹劳形式参与小型农田水利设施建设成为农民“理性自利”的重要表现。三是阶层分化。城乡二元结构一直以来都是造成城乡居民收入差距的根本原因，而自20世纪80年代以来，不断加快的城市化进程解构了农村社会与城市社会之间的藩篱，大量农民不断涌入城市寻找生存和发展机会，拓宽了农民获得非农业收入的途径，导致农业比较收益降低。而在农民群体中，以农业收入为主要经济来源的家庭在减少，传统的农村社会开始出现不同程度的阶层分化，出现了一批以非农收入为主要经济来源，甚至主动脱离农业生产的群体。不同阶层的农民其参与小型农田水利设施建设的积极性存在差异，这取决于投入带来的比较收益。
(三)小型农田水利设施的供给方式
小型农田水利设施的供给方式主要是指其筹集资金和投入劳力的方式，目前主要有以下四种方式：一是政府主导型投入。由于小型农田水利设施具备的工程特性、公共物品属性以及农民较弱的投资能力，政府主导投入长期以来都是我国小型农田水利设施建设的主要投入方式。但国家财力毕竟有限，在顾及大江大河等大型水利工程之余，小型农田水利设施数量众多，政府投入项目的资金只能属于补助性质，投入地区和投入金额有限。现行的国家投资体制(多级财政)属于“民办公助”性质，工程的建设由中央、地方和农民三方投入，工程的管理仍然以农民为主。二是农民投资投劳。农民投资投劳于小型农田水利设施建设是我国水利设施建设中最为明显的特征。由于政府的财力有限，靠政府投入远达不到水利建设的既定目标。因此，在政府有限投资的引导下，农民投资投劳仍然是现阶段重要的投入来源。农民投资投劳按照参与方式分为个人和联合投资。所谓个人投入就是在某种利益的驱动下，农民自己拿出资金和投入劳力建设、管理工程，而联合投资则表示参与治理的人数在两人以上。鉴于目前农民从农业生产中逐渐脱离以及农村实施“一事一议”的困难，因此，如何引导和用好农民的投入来治理小型农田水利设施是无税费时代带来的新挑战。三是社会经营性投入。由于一些小型农田水利设施(主要指水库)存在一定的经营性，吸引了一些有投资能力的社会团体和组织，通过承包、租赁、股份合作等形式获得工程产权后介入工程运营，期望获得经济利益。这种方式投入量大，还能发挥信息、技术和市场等资源优势，推动小型农田水利设施经营性产业发展。但由于水库占工程总数的比例不高，因此，社会性经营投入占总体投入的比例较小。四是社会公益性投入。为弥补资金的不足，我国逐渐尝试吸引社会性力量参与小型农田水利设施治理。这部分社会性团体中，世界银行最具影响力。另外，社会个人、民间组织对小型农田水利设施的公益性捐助也越来越多。
二、基于博弈分析的理论框架
小型农田水利设施的供给参与主体主要涉及中央政府、省级和县级地方政府以及最终的供给对象农民，不同的供给主体在小型农田水利设施的供给过程中都会基于自身的目标和利益选择最优决策。中央政府和省级地方政府都会在预算范围内选择小型农田水利设施的投入数量，县级政府则在小型农田水利设施的具体建设和管理维护中发挥主要作用，农民则在最大化自身收益的目标下选择参与小型农田水利设施建设和运营的投入程度。不同层级的政府和农民在小型农田水利设施的供给过程中都扮演了不同的角色，其相互之间的长期博弈形成了目前我国小型农田水利设施的基本供给机制。探讨其中存在的问题和完善的途径需要从博弈分析的角度建立符合我国国情的小型农田水利设施供给框架。
(一)中央政府与省级地方政府之间的博弈
20世纪90年代以来，随着我国农业水利事业的改革，我国小型农田水利设施建设的投入主体和投入形式逐渐演变为由中央和地方政府提供配套资金为主进行建设。在这一过程中，中央政府和省级地方政府在选择投入程度方面的博弈是小型农田水利资金投入的主要形成形式。
基于对小型农田水利设施自然特征的分析，小型农田水利设施规模相对较小，其对省外地区的外部性可以忽略，但考虑到小型农田水利设施具有明显的社会特征，其社会效益在中央政府层面的体现较地方政府更为明显，假定γ＜α。
以上均衡结果表明：在中央预算资金相对充裕，且没有外在激励约束的前提下，省级地方政府将失去投入小型农田水利设施建设的动力，而为了实现小型农田水利设施的社会效益，中央政府不得不承担尽可能高的投入比例，这在2000年以来的多次大旱中可以得到佐证。中央政府为了尽可能提高小型农田水利设施的建设水平，近年来不断提高用于农田水利建设的投入力度。但作为省级地方政府，其配套资金的到位情况始终不容乐观。2011年中央“一号文件”对省级地方政府用于农田水利设施的建设配套资金提出了明确要求，规定土地出让金的10%将用于农田水利建设。按照国土资源部公布的数据，仅2010年，全国土地出让金数额达2.7万亿元。按此推算，2011年农田水利设施投资的数额将达2700亿元。在2011年中央“一号文件”规定之前，水利建设的资金一向以中央财政的专项资金为主，以地方配套资金和社会资金、银行贷款为辅，中央财政资金的层层转拨导致资金落实不到位，而省级地方政府的配套资金却存在不同程度缺失。要解决这一问题，除对省级地方政府的资金数额和来源作出明确规定之外，还需要完善考核体系、优化小型农田水利设施供给的效率评价机制，以及完善投入保障的其他机制。
(二)县级政府与农民之间的博弈
县级政府作为小型农田水利设施建设的主要实施者，其对小型农田水利设施建设起到至关重要的作用。2009年以来，由国家财政部和水利部联合选定了三批共上千个小型农田水利重点县，县级政府在小型农田水利设施建设中的地位得到了进一步加强。
县级政府的收益主要体现为实现运营的小型农田水利设施对农民产生的效益总和。县级政府和农民的收益函数为：
从以上均衡结果可以看出，当投入小型农田水利设施的边际收益大于非农业投入时，农民有足够的动力参与小型农田水利设施建设，此时的均衡解体现为政府和农民均实现了最大效用；当投入小型农田水利设施的边际收益与非农业投入相当时，农民对投入小型农田水利设施建设的数量并不敏感，而其投入多少对县级政府的最优目标实现却有影响。政府可以通过引导激励的形式提高农民参与的积极性，从而改进小型农田水利设施的总体效益。当投入小型农田水利设施的边际收益低于非农业投入时，农民会选择将可支配收入全部投入非农业，而来自小型农田水利设施投入的收益则全部依赖政府投入，这时小型农田水利设施的总收益也达到最低值。从县级政府和农民的博弈模型可以看出，农民投入小型农田水利设施建设的比较收益情况对其参与程度起到了至关重要的作用。
以上结论可以从新中国成立以来农民参与小型农田水利设施建设的历程中得以验证。1949-1978年，农民农业收入的比较收益相对较为稳定，与非农业收入的差距并不明显，这一时期采用集体投资、农民积极投劳方式建设的大量小型农田水利设施为我国这一时期的农业增产增收发挥了举足轻重的作用；但改革开放后的30多年来，随着家庭联产承包责任制的推行和改革开放的深化，我国城市化逐步进入快速发展时期，大量农民涌向城市务工甚至放弃农业生产，间接导致了对作为农业生产资料的小型农田水利设施的投入锐减。此外，由于我国不同区域的农业发展水平还存在较大差距，农民投入小型农田水利设施建设的比较收益也存在东高西低的区域差异。因此，在构建和完善我国小型农田水利设施的供给机制时，需要积极探索符合农民意愿的合作激励机制和需求表达机制。
(三)农民之间的博弈
农民是小型农田水利设施的直接使用者和受益者，也是小型农田水利设施的主要供给对象。由于小型农田水利设施的产权归属不清，且运行维护的成本较高，这使得相对分散的农民无心也无力对水利设施展开维护，这种现象可以用博弈论的“公共地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑困境”等模型来解释。
在此，假设有农户A和B，在选择是否对小型农田水利设施治理进行投入时有两种选择：“投入”和“不投入”，每个农户在不知道对方如何选择的情况下作出自己的选择，其“囚徒困境”博弈模型见表1。
在这个博弈模型中，因为自己不投入却能享受到对方投入的成果，因此R＞T；双方合作投入形成的整体效益大于双方都不投入产生的效益，因此，T＞P；假如只有一人投入于小型农田水利设施建设，因为工程产生的效益却由大家分享，投入大于产出，因此，该人得到的效益S小于大家都不投入形成的收益P，即P＞S。综前所述，得出结论：R＞T＞P＞S，由于总体效益与作出治理投入的人数成正比，因此(T+T)＞(S+R)＞(P+P)。
农户A的博弈过程如下：如果农户B选择“不投入”，比较自己的选择，因为P＞S，农户A发现自己还是选择“不投入”收益较大；如果农户B选择“投入”，因为R＞T，农户A仍然选择“不投入”获得较大得益。因此，不管农户B如何选择，农户A始终选择“不投入”作为自己的最佳对策。同样农户B的博弈结果也是选择“不投入”作为自己的最佳对策。因此，该“囚徒困境”的纳什均衡的结局(P，P)，即“不投入，不投入”，从整体受益最大化来看，这是帕累托最差的均衡。
正是这种集体行动的逻辑困境，阻碍了农民在小型农田水利设施治理中投入足够的劳动和资金。农民在决定是否参与小型农田水利设施治理时是以个体理性决策为基础的，在实现其个体理性的时候却造成了集体的非理性，个体利益与集体利益的冲突导致了小型农田水利设施治理的失衡现象。为解决这一困境，需要设计更合理的治理制度、治理模式和组织结构，能够在满足个体理性的前提下同时达到集体理性。这就需要建立一种有效的激励机制(利益分配调节机制)，使得农民由目前的完全非合作状态逐渐转向合作，通过合理的组织载体使得他们即使在追求自身利益的情况下也能够达到可持续利用。农民知道如果解决不好灌溉问题，最终直接损失还是自己，因此，他们希望能够化解这种困境，关键在于变革的治理制度和治理模式能否消除农民的搭便车行为。
假设还是农户A和农户B，假如新的治理制度能够通过产权的保障功能和相应的奖惩机制减少和消除搭便车行为，那么农民参与小型农田水利设施治理有一份预期收入Y，增值收入Y满足Y＞P-S。由于工程由专人负责经营后，水费的交纳、集体荣誉感的增强和舆论的谴责迫使“搭便车”的得益降低X，降低得益满足X＞R-T’。通过制度的完善、合作意识的培养和政府的支持，小型农田水利设施治理变革后合作得益为T’，显然T’＞T，得益矩阵见表2。
通过分析新的得益矩阵，发现(T’，T’)成为稳定的Nash均衡。从单个农户来讲，增加了收益，从社会来讲，社会的得益U=2T’＞2P，社会的总收益增加。因此，从理想的制度层面来讲，通过产权等制度创新能够解决小型农田水利设施的“囚徒困境”问题。
三、完善供给机制的相关建议
针对我国小型农田水利设施供给中存在的问题，提出完善我国小型农田水利设施供给机制的建议。
(一)增加政府投入，完善小型农田水利设施供给的投入保障机制
考虑到小型农田水利设施的准公共物品属性，发展农村小型农田水利设施，需要坚持以政府投入为主导，从而激活农民投入小型农田水利设施的积极性，进而充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累；同时还需要积极引导社会资金的投入，各级政府可以通过规划指导、政策引导、资金扶持等手段，鼓励社会各界以多种形式参与农村小型农田水利设施建设和管理。鼓励企业尤其是乡镇企业向农业包括农村小型农田水利设施投资，在鼓励政策上应该包括税收、金融、就业等方面的优惠政策和法律规范的保障，形成全面的小型农田水利设施供给的投入保障机制。
(二)完善考核体系，优化小型农田水利设施供给的效率评价机制
小型农田水利设施的投资建设需要各级政府按照比例出资，共抓落实。完善目前的政绩考核体系，将小型农田水利设施的建设摆在更为重要的地位，逐步将配套资金到位情况，重点工程、重点项目完成情况纳入政府考核项目；此外，落实“一把手”总负责制和领导干部工程责任制，将小型农田水利设施建设与干部政绩考核相结合，建立健全一整套政府效率评价机制，充分调动各级政府搞好小型农田水利设施建设的积极性和主动性。
(三)明确权责分配，建立小型农田水利设施供给的责任分担机制
我国小型农田水利建设和管理应实行由国务院领导、省级政府统筹、县级政府为主规划实施的管理体制。小型农田水利设施的建设和管理传统上是以县为基础进行实施的。因此，需要进一步强化县级政府作为小型农田水利设施建设的组织实施主体地位。此外，在乡镇水利站建设方面，目前主要的政策依据是《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》，其中明确了基层水利服务体系的公益性职能，但是对其设立方式没有明确要求，同时缺少法律法规明确乡镇水利站的地位与职责，导致乡镇水利站性质不明、职责不清、服务能力差。为支持乡镇水利站建设，促进基层水利工作的开展，应当明确乡镇水利站作为县级政府水利行政主管部门的派出机构，在县级政府水利行政主管部门的管理下，履行管理范围内的农业灌溉、防汛防旱等公共服务和社会管理职能。进一步明确小型农田水利设施管理的权责分配，建立完善责任分担机制，强化基层管理组织职能，为小型农田水利设施的有效治理提供保障。
(四)加强水费征收，健全小型农田水利设施供给的水价协调机制
长期以来，我国小型农田水利设施的运营效率低，难以维持自身经营，间接导致了我国小型农田水利设施的比较收益低下，而这与我国水价形成机制以及农民“水商品”意识薄弱有着密切关系。这需要充分考虑受益农户的用水需求，在保障农民用水权益，兼顾节约水资源和减轻农民水费负担的前提下，探索建立合理的水价形成和水费计收机制，建立定额灌溉、计量收费、节约转让、超用加价的供水价格体系，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用，提高用水效率。
(五)重视农民意愿，探索小型农田水利设施供给的合作激励机制
近年来，我国部分地区按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，采用工程承包、租赁和拍卖等产权转移管理模式来鼓励农民参与农村小型农田水利工程的管理，但所取得的成效与水利事业可持续发展的要求相比，还存在差距。主要表现为多数的农村小型水利工程管理与维护仍然依靠国家或集体，大部分农民存在着“等、要、靠”的思想，参与管理流于形式。从重视农民意愿入手，探索建立“以农民为主”、“民办公助”的合作生产机制，激励农民真正参与小型农田水利设施的管理，从中受益。
(六)强调因地制宜，强化小型农田水利设施供给的需求表达机制
根据公共产品最优供给理论，要达到公共产品的最优供给，就必须考虑消费者对公共产品的需求状况。由于消费者和供给者之间存在着信息不对称，供给者无视消费者的需求，就无法达到公共产品的供求均衡，也就无法实现公共产品最优供给。现实中，衡量农村小型农田水利设施的供给效率的重要标志是这些设施是否符合广大农民的实际需要。我国不同地区的自然禀赋和水资源条件有着较大差异，在决定小型农田水利设施的供给种类、供给方式和数量规模时，根据不同地区农民对小型农田水利设施的不同需求进行决策就显得尤为重要。完善和创新小型农田水利设施供给的需求表达机制，对于提高我国小型农田水利设施的供给效率具有重要意义。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《小型农田水利设施供给：基于博弈模型的一个分析框架》。
注释：
①引自国务院农村税费改革工作小组制定的《关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》(国农改[2005]16号)。
②《水利发展统计公报·2010》显示，我国2009年小型农田水利设施基础建设投入占全国财政支出的比重为0.26%，2008年仅为0.15%。
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