强化地方财政支出预算管理，本文主要内容关键词为：支出论文,地方财政论文,预算管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前地方财政支出预算管理存在的主要问题
（一）预算分配方式不科学。
1.预算分配不统一，财政分配职能肢解严重，财政管理严重缺位。由于历史原因，财政预算被人为割裂，分成预算内和预算外两块。长期以来预算外资金归单位所有，脱离财政管理，乱支滥用、挥霍浪费、收支不入帐等现象严重。近年来已将部分预算外资金纳入财政专户管理，据安徽省上年夏季对省级28个单位检查统计，纳入专户管理的资金只占应纳入专户管理资金的46.5%，尚有53.5%的预算外资金仍游离于财政专户管理之外。纳入财政专户管理的预算外资金，其开支标准普遍高于预算内，管理制度较松，支出缺乏约束，挥霍浪费现象仍然严重。
2.财政内部分配职能交叉，多口对外。一方面，部门和单位所需不同性质的经费，如行政经费、教育经费、科研经费、外事经费等，由财政内部不同职能部门负责分配管理；另一方面，同一部门和单位的同一种资金，如预算外资金、教育经费等，也由财政内部不同职能部门多头负责分配管理。这种职能交叉、多口对外的预算分配方式，其弊端是明显的。一是财政内部各职能部门从自身工作出发争预算，不利于财政资金统一安排，不利于财政部门通盘考虑部门或单位各项经费安排使用，因而导致财政管理职能弱化，不利于控制总量、调整结构、提高财政资金整体使用效益。二是多口对外、多头分配管理，不能真实反映部门、单位财务收支全貌，肢解了单位预算。一个预算单位一般是以一个职能为主，兼有多项相关职能，因而往往有多项支出，每一项支出由财政内部某一职能部门分配管理，该预算单位就要面对多个职能部门编制多个预算和决算，才能取得所需全部经费，因而增加了预算单位的人力物力负担，影响了单位管理效率。三是多主体插手一个预算单位的经费分配管理，貌似加强了控管，实则都不掌握单位全部经费运作状况，都无权也没有条件监管全部经费使用，形成了监管空档。
3.经费供给形式单一货币化，不适应市场经济变化的要求。长期以来，在计划经济体制下形成了经费供给单一货币化的供给形式，随着市场经济的发展，这种经费供给形式已越来越不利于加强支出预算管理。一是造成经费使用不经济。各预算单位以分配到的货币资金购置所需各种物品和劳务，但各单位小而全、自给自足，既不能充分利用设备、能力，又不能产生规模效益，造成财政资源浪费。二是不能发挥规模购买优势，各预算单位分别零星购置物品和劳务，批量小，因而不能充分利用市场竞争机制和买方市场优势节省购置成本。三是给以公谋私者提供了可乘之机。在市场经济中，厂商往往采用回扣等手段促销，预算单位分散实施购置，便给一些素质差的经办人员带来了以公谋私的机会，不利于廉政建设。
（二）分税制财政体制不完善，财权与事权不统一，转移支付办法不规范。
1.财权与事权不统一，加大了地方财政支出的压力。分税制虽然初步划定了各级政府事权范围，但因行政管理体制改革滞后，而市场经济发展和工业化进程又使地方政府事权增多，原先对地方事权的划分方案与实际差距很大，而原先与事权就不甚对应的财权现在就更显得不对应，形成地方财权不胜应付地方事权的被动局面。
2.税收返还“基数法”，保护既得利益。由于分税制按“基数”返还税收，没有打破既得利益，转移支付又没有相应跟上，因而没能缩小东部与中西部分配差距。
3.转移支付办法不规范。一是转移支付内涵不完善。二是转移支付规模过小。三是规范化程度低。
4.省以下分税制的过渡色彩更重。总的情况是，保证各级既得利益的总体安排，再加上种种非分税制的局部体制，新老体制双轨运行情况普遍存在，市、县级政府与省级政府之间非制度化财政资金“转移支付”问题尤为突出。省以下地方财政支出预算管理不统一、不规范，给地方界定供给范围、调整支出结构增添了难度。
（三）预算编制不科学。
1.预算编制缺乏必要的论证过程。目前，支出预算编制一般是，按机构数人头进行预算分配，缺乏量化分析和科学论证。专项经费预算编制问题更严重，一般是依据单位报告、领导批示等确定，至于项目的必要性、轻重缓急、项目效益等，缺乏必要的论证。一些财力紧张的地方，在正常经费分配后，所剩部分干脆不做预算，哪里要得急就往哪儿安排，随意性更大。
2.经费定额过低，专项追加频繁。长期以来，由于受财力制约，许多地方的支出预算基本上是“保工资加低定额”，财力紧张时甚至对一些单位的公用经费也不予安排，支出预算打得过紧，供给水平过低。这种做法存在诸多弊端。一是追加预算审批不规范。追加报告，有的是由行政长官“一支笔”审批，也有不少地方是由多支笔审批，有的竟多达20余支笔审批，凡有权的党政领导甚至已退休的原领导都批条子要财政给钱，因而导致预算约束软化，财政分配透明度降低，财政资金使用效益必然下降。二是形成新的分配不公。会哭的孩子多吃奶，有的单位熟谙此道便经常递报告，要专项，而有的单位不知情况，该纳入计划的却往往未予安排，因而形成新的分配不公和结构不合理。三是不仅造成预算分配不规范，不利于调动单位理财积极性，而且增加了支出预算管理的负担和难度。
3.“基数加增长”的预算编制方法不科学。多年来，地方财政支出预算编制的基本方法是：“基数加增长”，即根据前几年支出实绩平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。这样存在很多弊端。一是以往年支出实绩略加调整为依据确定支出指标，以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有财政供给范围和支出结构，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。二是“基数加增长”缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的发展变化，往往使该支的无法支，影响经济和社会各项事业发展。同时，往往出现事后被迫调整支出预算的现象，使支出预算失去了应有的严肃性。三是“基数加增长”，不能客观、公正、公平地对待各预算单位，使原来厉行节约的单位少支，大手大脚花钱的单位多支，导致分配不公、苦乐不均，助长弄虚作假。
4.预算编制草率与拖拉并存。在一些地方，支出预算编制程序过于简化，草率从事，改变过去传统的行之有效的“两上两下”为“一上一下”，甚至只下不上，需要与可能之间缺乏必要的协商和磨合，支出预算质量很差，财政供给范围和支出结构方面存在问题很多，并导致预算执行中调整过多，追加频繁，预算约束软化。而在另一些地方，预算编制时间拖得过长，甚至半年过去了，预算还没有下去，待下到部门后，部门又要研究分配，下到单位有的已是接近年底，真所谓“年年预算，预算一年”，许多急办的事不能及时办，事业发展和资金使用效益严重受影响。
5.复式预算编制滞后。实施复式预算的办法至今尚未出台，各级财政仍是编制单式预算，因而不适应市场经济下政府职能转变的需要。
（四）预算支出管理粗放。
1.缺乏参与意识，重分配轻管理。财政内部有关职能机构，在预算分配时，总想为所管部门争到更多资金，但在如何加强对预算单位的财务管理方面下功夫不够。
2.缺乏成本效益意识，财政资金使用的激励与约束机制不健全。多数地方尚无健全的财政资金使用效益考核指标体系和奖惩制度。财政资金使用不计成本，财政资金使用效益好坏没有考核奖惩。一些地方虽然出台了部分财政资金使用效益考核指标和奖惩办法，但还不完善，尤其是不能善始善终地追踪问效，奖惩兑现，因而效果不理想。有的地方根本就没有成本效益意识，财政资金一拨了之，使用结果不了了之。
3.资金使用责任不明确。对于预算支出效益，预算单位、预算审批人、预算拨款人和用款部门、用款单位等有关单位和人员分别应承担什么责任，并无明确规定，一旦项目失败或亏损，谁都没有责任。
（五）财政法制不完善。
1.有法不依、执法不严现象严重。《预算法》自1995年1月1日起正式施行，1995年11月22日《预算法实施条例》也颁布实施。但《预算法》执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围没有形成。在不少方面，人们还把《预算法》束之高阁，并没有认真执行。如预算执行中未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，收入不纳入预算管理等。
2.无法可依问题比较突出。《预算法》虽对支出预算管理各方面都有规定，但比较原则，比较笼统，尚缺少一些与之配套的子法，具体执行还有不少困难。尤其是对于支出中检查出来的大量违反财经纪律的案件，财政如何进行处理，尚无可依的具体法规。
3.法规之间不够协调。
二、改革和强化地方财政支出预算管理的对策建议
（一）更新理财观念，强化财政分配职能，不断增大地方财政预算支出总量。
1.更新理财观念，确立和执行“以支定收”与“以收定支”相结合的原则。长期以来，我国财政工作的基本原则是“以收定支”、“量入为出”。这对于控制财政支出、实现财政收支平衡、支持经济社会发展，起到了积极的作用。但是，随着经济社会的发展，这一原则的不足也日益显露出来。一是忽视了对收入潜力的挖掘，影响支出规模的增大。二是制约了经济社会的更快发展。按原有征管力度所组织的收入来安排支出，必然制约经济社会的更快发展。其实，“以收定支”与“以支定收”是可以兼容、有机结合的，即：在财政收入占GDP比重允许范围内“以支定收”，发挥主观能动性，尽可能做大蛋糕，增大支出总量，支持政府以财行政；同时，按照当年实际可能的收入规模“以收定支”，坚持收支平衡，建立稳固、平衡的财政。
2.强化财政分配职能，提高财政支出占GDP比重。支出管理必须以收入管理为前提，并将二者有机结合起来。通过完善地方税收体系，加强预算收入征收力度，将预算外并入预算内，增加中央对地方转移支付额度，将地方财政支出占GDP比重提高到15.49%，比1995年8.29%提高7.2个百分点，是完全有可能的。当然，预算外资金一般有专门用途，并入预算内一般不可安排他用，但即使剔除预算外资金并入所提高比重3.4个百分点，支出占GDP比重也可提高3.8个百分点。
（二）完善分税制改革，规范转移支付办法。
1.统一财权与事权。一是要科学划分各级政府的事权，尽量避免事权划分中“你中有我、我中有你”，在此基础上合理分配财力，让各级政府承担必要的事权，同时也掌握相应的财权。二是各项开支标准的制定，中央财政要与地方财政充分协商，对于必须统一的开支标准，可规定上、下限，给地方一定的自主决策和弹性空间。
2.规范转移支付办法。为保证分税制体制的顺利实施，必须规范转移支付办法。一是要统一转移支付的统计口径。二是要扩大转移支付的规模。三是要调整转移支付结构。四是要探索运用均等化转移支付公式法。
3.完善省以下分税制体制改革，规范省以下转移支付办法。自上而下，从较高政府级次间规范性的强化，逐步向较低级次传导，最终形成直到乡镇间的较清晰的分税制和规范的转移支付体系，实现各级政府的财政转移支付均等化。
（三）改革预算分配方式，加强预算支出管理，不断提高地方财政资金使用效益。
1.完善预算内外资金统一计划、统一管理，逐步取消预算外资金概念，统一财政预算。
2.落实对基金使用的管理。要改变基金只是列收列支而财政不能实际调控、管理和监督的状况，真正把财政管理落实到基金使用过程中，建立并完善基金使用责任制和追踪问效制度。
3.改预算支出单一货币供给形式为货币、实物、劳务相结合的多种供给形式。在财政部门内成立政府采购招标办事机构，专门协助项目单位办理政府采购招标组织事宜。对共享资源，要积极探索资源共享的实施办法和管理机制。财政内部有关财务管理机构要加强财务管理和监督。
4.改革专项经费带正常经费的预算分配办法。现在安排一笔专项经费支出，还要同时解决使用专项经费的事业单位的正常经费。随着市场经济的发展，事业单位已逐渐走向市场，政府办事完全可以采取招标办法请有关事业单位承办，而不必每办一件事都要成立一个机构。这样，将只需支付专项经费而不再支付办事机构的正常经费，可节省财政支出，降低事业成本。各地可视具体情况，积极进行这项改革。
5.搞好预算分配中财政内部职能机构的工作协调。就某项资金的预算分配和管理而言，可形成一个预算协调例会制度，以分管厅（局）长负责，某一主办处（科、股）牵头，有关处（科、股）负责人参加。定期或不定期召开预算协调例会，以协调解决有关职能交叉问题。
6.建立健全预算支出使用管理的激励与约束机制。一是要研究制定预算支出使用效益考核指标体系和考核奖惩制度，由各级财政部门对预算单位执行。二是要研究制定支出预算管理业绩考核指标体系和考核奖惩制度，由上一级财政对下一级财政执行。三是要定期开展财政内部审计和委托社会中介机构对预算单位的社会审计，保证地方财政支出预算管理的规范性与效益性。
（四）改革预算编制，增强预算约束，大力促进地方财政预算支出范围界定和结构调整。
1.明确支出预算编制依据，充分体现政府职能。支出预算编制必须坚持以法律、法规以及国民经济和社会发展计划为依据，以保证支出预算的严肃性和科学性。
2.编制零基预算，加强预算论证，增强预算的约束力。要论证预算单位或预算项目能否成立，要对每个预算单位或预算项目的目标、活动进行准确的描述，对其成本效益、工作量、可供选择的不同工作途径、不同程度资金支持的不同结果等有关内容，作科学的量化分析，形成每个预算单位或预算项目的决策分析报告。然后，根据支出总量限度，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，并确定截止线，在预算资金限度内和截止线上，确定下一个财政年度的支出预算安排。
3.打足年初预算，规范预算追加。随着财力状况的逐步好转，各地安排支出预算时，要逐步提高经费定额，除必要的后备资金外，一次将预算安排完毕，改变过去那种“低定额、频追加”的做法。为此，需将上级转移支付（包括专项追加、拼盘资金等）、上年本级净结余资金等全部纳入预算，安排支出。至于当年超预算收入安排支出，也应严格按预算论证时对预算单位或预算项目的排序先后来安排追加支出。
4.支出预算编制时间要提前，编制周期要适当。必须将下年度支出预算编制时间提前到当年的年中或上半年，编制周期由目前的个把月延长至半年或1年，并保证年初及时下达预算，以免影响事业发展。同时，参照国外成立预算局或预算委员会的做法，可考虑成立政府预算委员会，下设办公室，挂靠财政部门，目前仍由原班人马具体办事，目的是为了提高预算的科学性和权威性，以利于顺利执行。
5.编制复式预算。尽早编制政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。
（五）加强财政法制建设，依法管理支出，努力实现地方财政支出预算管理法治化。
1.大力宣传《预算法》，创造依法管理支出的良好氛围。通过新闻媒体、知识竞赛、检查评比等多种形式，生动活泼地开展《预算法》宣传，让《预算法》家喻户晓、深入人心。
2.加快立法步伐，尽快完善支出法规体系。随着财政工作由重点抓收入到抓收入与抓支出并重的转变，支出管理的立法工作应提到议事日程。要动员一切可以动员的力量，抓紧研究制定以《预算法》为基本法、适应市场经济需要的各项支出管理法规，逐步形成和完善支出管理法规体系，使支出预算管理也能像收入管理那样做到有法可依、依法管理。
3.搞好法规之间的协调，维护《预算法》的权威性。各级人大和有关立法机关应按法律程序要求，认真清理、纠正与《预算法》相冲突的法规条款。今后，凡出台与财政预算支出有关的法规，均应与财政法规充分协调，不得草率从事。
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