法律实践与政治互动：应对南海海洋权益纠纷的双重思考
秦树东
（武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072）
摘要： 南海问题是制约中国与南海周边国家关系健康发展的不稳定因素。近年来，南海周边多国凭借国内法、国际法强行侵占我国南海合法权益，且引入仲裁机制，提升矛盾性质，不断加深南海问题的复杂与困难程度。南海海洋权益的争议一定程度上是由《联合国海洋法公约》中有关海洋划界的论述所引起的，单一的国际法视角已无法透彻剖析南海问题，只有引入权力、安全、利益等国际政治概念，寻找国家间政治协商、对话与合作机制建设、文化思想互信，才能更好地理解争端、认识争端，实现海洋权益争议的和平解决。
关键词： 法律实践；政治互动；南海；海洋权益
南海作为一个被多个沿岸国包围的封闭型海域，其地理特征决定了沿岸国之间存在大量的海洋重叠区域，存在众多主权之争。[1]争议方主要涉及中国、菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印度尼西亚等，除此之外，某些国家如美国、印度、日本、澳大利亚的介入，使得南海局势变得更加紧张。[2]（p315-33）近年来，在南海周边各国的积极努力之下，一些争端已通过海洋边界协定得到解决，主权冲突通过共同开发协定得到合理控制。[3](p137)尽管如此，南海区域仍然存在大量悬而未决的领土争端。作为国家权益的重要组成部分，南海海洋权益的合理维护与依法捍卫，一方面将影响国家领土主权完整以及国家总体安全保障；另一方面，它在一定程度上拓宽了中国未来经济的发展空间及发展韧性，为经济新常态下平缓增长的经济发展态势注入新的动力与活力。因此，南海海洋权益争议的有效解决，南海地区和平化发展，将会成为影响中国未来发展的重要议题。
一、概念界定及问题的提出
南海问题的争议核心在于各争议方对各自海洋权益范围的划定与追求。海洋权益是海洋权利和海洋利益的总称，是具备政治与法律两个属性的综合概念。[4]政治上强调国家在海洋上获得的属于主权性质范畴的权利或由此衍生的附属权利，法律上强调国家在海洋上所获得的权益严格受到法律保护。细分来看，海洋权益包括领土主权、司法管辖权、海洋资源开采权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权、海洋科学研究权以及国家安全权益、海上交通权益等等。[5]其中最核心的权益为岛礁的主权权益以及相关衍生权益，例如领海、海洋专属经济区、大陆架的界定与资源开发等。[6](p103-116)
3.1 拆卸：拆掉所有皮带并擦净，并检查其坏损情况，记清皮带位置标记，涂滑石粉挂机库内阴凉通风处保管，拆下发电机，大灯等主要电器，妥善保管。拆下蓄电池存放在室内对其进行充电。冬季注意保温防冻。
从整体上看，海洋权益具有排他性这一显现特质，除少部分、非核心利益，比如海洋资源的共同开采、海上通道的共同维护等以外，其绝大多数利益都具有唯一性、排他性，以领土主权为甚。于是，南海周边各国不惜利用一切手段侵占我国南海海洋权益，既包含对国际法律文件的错误引用，又包括采取非法军事行动强行占领南海岛礁，其中，以国内立法的形式来宣示岛礁主权成为各国惯用的伎俩。例如，1980年，印尼进一步扩大专属经济区范围，在其颁发的《关于印度尼西亚专属经济区宣言》中主张专属经济区从印尼领海宽度开始，向外延伸至200海里。1988年，文莱根据《联合国海洋公约法》（以下简称《公约》）有关大陆架的条款，公布其沿海管辖与主权的新版地图，该地图将大陆架延伸至南海断续线内。2009年3月10日，菲律宾时任总统阿罗约签署“领海基线法”，正式推行岛屿制度化，将中国黄岩岛和“卡拉延群岛”统统划归为菲律宾“主权”之下。2012年6月21日，为将侵占岛礁以及其他海洋权益合法化，越南政府颁布《越南海洋法》，确立西沙和南沙群岛归属越南，并据此大肆开采南海油气资源。
《公约》等国际法律文件的制定与颁发，旨在化解沿海各国的分歧与矛盾、维护争议海区的安全与稳定，为何在南海问题上却反而加剧了各国的矛盾纠纷？各国纷纷援用12海里领海、200海里专属经济区的权利主张，划分权益范围，为何没有形成期盼中的“友好、合作、互助、开发”的局面？本文试图以国际法与国际政治的双重视角来剖析南海局势的复杂性，为实现南海地区的和平、稳定、发展提供有益思考。
二、法律实践：当前南海海洋权益争议中的法律困境
国际法律法规与国际行为规范等具有法律效力的条文，在解决南海海洋权益争议过程中所表现出的局限性在一定程度表明，在探究与解释海洋权益争议各方的国家行为时，不能仅仅偏向于国际法的视角，还应关注其背后的国际政治逻辑，这样才能做出更全面、精准的阐释。例如，菲律宾单方面提起南海仲裁，其背后更多的是“将南海问题国际化、多方化、复杂化”的政治陷阱。
（一）联合国宪章（U.N.Charter）赋权下的行政权力实施困境。
《联合国宪章》第7章第51条明文规定：“任何和平之威胁、和平之破坏或者侵略行为”，联合国安全理事会有权采取武力予以干涉。① Charter of the United Nations，http://www.un.org/en/documents/charter/. 《联合国宪章》赋予了联合国安理会广泛而强大的合法执行权，但就南海问题而言，联合国安理会显得力不从心。作为拥有一票否决权的安理会常任理事国，美国坚定地站在东南亚国家一边，并希望借此围堵中国、实现美国在南海地区的权力渗透、利益获取，经常以一票否决的方式否定中国为南海地区实现和平稳定发展所付出的努力。与此同时，被《联合国宪章》赋予法律与行政权力的联合国下设机构在南海海洋权益争议中也难以发挥应有的作用，其中涉及较多的机构有两个：
2002年，在柬埔寨金边举行的中国—东盟领导人会议期间，《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）由中国与东盟各国外长及外长代表共同签署完成，其主要有三个目标：冲突预防、合作以及冲突解决。[13](p91)在接下来的十年里，《宣言》在一定程度上缓解了南海地区的紧张与冲突局势，但是并没有切实解决岛礁主权与海区定界问题，也没有推进深层次合作。[14](p33-49)由于海洋划界等领土纠纷问题不在《公约》解释范围之内，所以各方更期望《宣言》乃至未来即将达成的《南海各方行为准则（Code of Conduct，缩写COC）》（以下简称《准则》）提供可行的解决办法。[15](p29-62)《宣言》起草之初，“有关各方将制定《准则》作为各方一致目标，来促进本地区和平与稳定”。[16]然而，南海周边各国就《准则》的内容争议不断，很难在短时间内达成一致，尤其是2013年至2016年间，菲律宾单方面提起所谓南海仲裁，严重干扰了中国与东盟落实《宣言》和磋商《准则》的进程。直到2017年6月，南海各方行为准则框架才得以初步达成，若要真正落实以及全面有效执行《宣言》，并推动《准则》的最终形成，南海周边各国仍需付出更多努力。
①采用实物模型辅助教学。尤其是机械部分，大部分学生立体想象能力较为薄弱，在课堂上用实物模型讲解，让学生实际动手操作，帮助学生更好地理解机器人各机械部分的工作原理。
（二）联合国海洋法公约（United Nations Convention on the Law of the Sea，简称UNCLOS）的法律效应及限度问题。
《公约》指1982年联合国召开的第三次海洋法会议所决议的海洋法公约，该公约对内水、领海、毗邻区、大陆架、海洋专属经济区、公海等概念都做了有效界定，成为当前维护海洋秩序、解决权益纠纷的重要法律依据。[9](p1-4)然而，自《公约》推出之日起，其规定的12海里领海、200海里专属经济区等条文引发了众多海洋权益重叠区。面对这些重叠诉求，《公约》并没有“强制性执法权力，也没有提供解决主权争端的路径”。[10](p214)此外，《公约》第298条规定，关于海洋划界、领土争端、军事活动等内容，国际仲裁法庭不具备裁决能力。[11]国际海洋法法庭（The International Tribunal for the Law of the Sea，简称ITLS）以及其他符合《公约》精神设立的司法机关，只有在争议双方都提出仲裁请求时，才有权利进行裁定。由此可见，2016年菲律宾单方面提出的南海仲裁违背了《公约》的精神和原则，仲裁的提起、仲裁庭的成立以及仲裁的结果都是非法的。[12]
建构主义重视文化、认同、规范等在国际关系及利益中的作用，认为国际政治的结构是观念的分配，决定着行为体的行为。[26](p96-108)它强调两条基本原则：其一，人类关系的结构主要由共有观念而不是由物质力量决定；其二，行为体的身份与利益由这些共有观念建构而成。[27](p77-80)共有观念塑造行为体身份与利益，进而影响国家对外行为。于是，凝结着知识、信念、认同等共有观念的国家文化，成为建构主义视角下解释国家对外行为的重要因素。当下南海海洋权益的争议现状也可以视作文化与文明的冲突现象，国家及地区的文化交流与文明交融势必带来相互抵触与不信任，例如，东南亚国家对中国传统“王道”“霸道”的误解与恐惧，[28]对新时期中国政治“权力”与“权威”的担忧。[29]2019年5月15日，习近平主席在出席亚洲文明对话大会开幕式时发表主旨演讲，强调国际形势的不稳定性、不确定性逐渐突出，需要促进亚洲及世界各国文明开展平等对话、交流互鉴，共同构建亚洲命运共同体、人类命运共同体。[30]减少文化冲突、促进文化融合、达成文化共识、建立共有文化，是建构主义视角下解决南海海洋权益争议的前进方向。
唐湘如教授在现场介绍了全国以及广东省农业生产中的化肥使用情况，强调平衡施肥、科学种植的重要意义，呼吁在科学指导下合理施用化肥。唐教授带领大家逐一参观各试验处理表现情况，实地向参会者讲解农户常规施肥及不同梯度钾肥施用量对水稻生长发育、产量等的具体差别，介绍钾肥对水稻生产指标的重要影响。
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（三）南海各方行为宣言（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，简称DOC）与东南亚国家政治权力的博弈问题。
其一，国际法院（International Court of Justice，又称国际审判法院，简称ICJ）。该法院是联合国六大主要机构之一，也是最主要的司法机关，根据《联合国宪章》于1945年6月在荷兰海牙成立。在南海周边国家领土纠纷问题上，国际法院解决过几次实质问题。例如，2002年裁决了印度尼西亚与马来西亚关于普劳—利吉坦和普劳—西帕丹群岛的领土纠纷、佩德拉布兰卡/巴图—普特岛的主权纠纷；2008年裁定了马来西亚与新加坡关于中岩礁和南礁案的主权纠纷。[8](p1021)然而，面对涉及主体国家较多、问题程度复杂的海洋权益纠纷案件，国际法院通常很难做出有效裁决。而且南海问题上，国家间对话协商一直是解决争议的主要形式，国际法院并没有太多发挥空间。
三、政治互动：海洋权益维护中理应包含的权力、制度与文化要素
国际法指适用主权国家之间以及其他具有国际人格的实体之间的法律规则的总体，是若干国家参与制定或者国际公认的、调整国家之间关系的法律。[7](p1-5)无政府状态下，国际法在维系国际社会稳定秩序、解决与调和国际纠纷等问题上扮演着重要角色，是国家行为体维护自身合法权益的重要工具，同时也是约束国家行为的法律保证。就南海问题而言，国际法在领海、海洋专属经济区、大陆架等领域的定界问题、岛礁的定性问题、海上执法管理与行为规范等方面提供重要的法律支撑，但由于南海问题本身的复杂性，国际法律规则在南海海洋权益争议实践中困难重重。
作为21世纪的女生，我深刻明白一个道理，人气都是被捧出来。自怨自艾地写几首诗，还玩匿名，放在水中漂流而下，就是李白也红不了。要让别人承认你才女的名声，得制造轰动效应，名人效应+坊间八卦+美女经济。
（一）权力要素：现实主义视角下的防御与进攻。
根据防御性现实主义理论，一个国家感受到来自外部大国的安全威胁，或者感受到大国对安全现状的挑战，那么该国将会采取积极的军事、经济、外交战略来维护自身安全。[19](p105-123)于是，防御性现实主义者总是积极寻求自身安全并为可能的冲突做准备，对他国报以最坏的打算。[20](p44-79)近年来，随着中国综合实力日益提升，南海管治能力逐步增强，在“冲击—回应”模式下南海周边各国纷纷开始增强在南海的“安全设施”。例如，越南政府在南海二十多个水上地物驻军，在新克罗岛装备火炮和高射炮。[21](p61)国际关系中，误解、误判一直存在于国家对外部安全的认知，以至于不断追求绝对权力的最大化，甚至超越维系自身安全的需求，一味增加权力，为了权力而追求权力，进而陷入更令人恐慌的进攻性现实主义困境之中。[22](p445-477)缺乏信任、信息不透明、拒绝合作、追求安全与权力成为这一理论下当前南海周边各国的行为逻辑。
现实主义强调，国际社会的无政府状态，使得国际体系中的理性行为体，在感知外来武力威胁时，被迫自私地寻求以及扩大自身权力，在无止境的竞争中确保自身生存乃至绝对权力最大化。① Mearsheimer，John J，The Tragedy of Great Power Politics，New York:W.W.Norton&Company，2001，p.19.Waltz，Kenneth N，Theory of International Politics，New York:McGrawHill，1979，pp.89-91.Waltz，Kenneth N，Man，the State，and War，New York:Columbia University Press，1959，p.201. 更具体而言，国家行为体将陷入一场“为生存、利益、统治权而进行的无休止的争斗中”，[17](p42-63)国家行为体在国际体系中的生存需要靠“威慑、遏制、结盟以及权力平衡”来实现。[18](p2-5)当下的南海海洋权益争议可以从防御性现实主义与进攻性现实主义两种视角来理解。
（二）制度要素：新自由主义视角下的对话与合作。
无论是采取进攻性现实主义的国家行为，还是旨在维系自身安全的防御性现实主义政策，都会给其他国家造成“易受攻击的错觉”。但是，这也为强调制度与机制的新自由主义提供了发展契机。新自由主义主张建立制度来推动透明对话和外交，[23](p1-20)其中，制度主要包含原则、规范、规则和程序，意在消除无政府状态的不利因素，最终达成理解、信任与合作。[24](p3-33)例如，2004年，中国与越南政府就北部湾（Gulf of Tonkin）资源共同开发达成协议；2018年11月，中国与菲律宾就南海油气资源共同开发签订协议。
新自由主义的脆弱性源自无法识别进攻性现实主义国家的欺骗行为，这些国家打着“合作与和平”的旗号进行自身权力的最大化追求，最终导致彼此安全“感知”的螺旋式下降，再次回归到现实主义的安全困境。[23](p1-20)比如，中越合作指导委员会（China-Vietnam Steering Committee on Cooperation）刚达成“为解决海洋纠纷制定指导方针”的协议，随后越南政府外交部门就对外宣称“对争议海域享有充分的历史主权”。[25](p20-39)欺骗行为是新自由主义下阻挠南海周边各国开展对话与合作的最大障碍。
（三）文化要素：建构主义视角下的文化冲突与融合。
根据《公约》设立的大陆架界限委员会(Commission on the Limits of the Continental Shelf，简称CLCS)的职能是审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料及相关材料。但在南海海洋权益纠纷中，尤其是大陆架的划界问题，大陆架界限委员会无法发挥作用。2009年，大陆架界限委员会通知南海周边各国在5月13日之前，提交各自大陆架定界的申请材料。五月初，越南与马来西亚联合提交的立场文件遭到中国与菲律宾的强烈抗议，尤其是越南的大陆架定界严重侵犯了我国南海海洋权益。对于存在冲突的立场声明，大陆架界限委员会没有解决的能力，使得南海地区大陆架定界问题直接陷入僵局。[8](p1022)
其二，联合国环境规划署(Environmental Program，简称UNEP)。1972年12月联合国大会上做出建立环境规划署的决议，次年一月正式成立，旨在推动与促进全球资源的合理利用，实现全球环境的可持续发展。② United States Environmental Program，website:https://www.unenvironment.org/. 由于该机构涉及业务多为环境保护、科学考察等低层级领域，冲突量级较低，合作更易开展。近年来，海洋科学家们一直就“扭转南海环境退化趋势”这一主题展开合作，其中包括修复脆弱的珊瑚礁、海草和红树林。[8](p1022)客观而言，这种合作并没有给南海海洋权益争议的解决提供实质性的帮助，当涉及领土主权等权益纠纷时，合作便难以维系。
四、推进方向与辅助手段：南海海洋权益争议解决的路径思考
争议解决（Dispute Settlement）是国际法中的专业术语，常见于《联合国宪章》和《公约》之中，指联合国全体成员需以和平的方式解决国际纠纷，不得破坏国际和平、安全与正义。① Charter of the United Nations，United Nations Website:http://www.un.org/en/documents/charter/charter1.shetml. 维护和平是争议解决的首要责任与义务。和平解决南海海洋权益争议，同样需要以国际法、国际政治的双重视角加以思考：其一，理解各国利益主张的法理冲突，规避国际法中不利于和平解决权益纠纷的因素；其二，剖析国家对外行为的利益动机，找出冲突发生、演进、变化的根源所在。只有以国际法为武器、以国际政治互动为契机，才能寻求解决权益纠纷的最佳路径。
（一）推进方向：《南海各方行为准则》的最终成型及实施。
南海海洋权益争议的有效解决离不开国际法的支撑与保障，南海周边各国需要在《联合国宪章》《公约》的框架之下，在先前达成共识的立场文件基础之上，进一步沟通协商。《公约》对海洋权益的概念定义与定界规定，使得南海海洋权益争议具有自身的特殊性，无法引入国际仲裁机制，只能付诸南海周边国家间的直接谈判。自1969年印度尼西亚与马来西亚就马六甲海峡中部和南部的大陆架划界问题达成协议以来，① Agreement between the government of Malaysia and Government of Indonesia on the Delimitation of the Continental Shelves between the Two Countries，27 October 1969，http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/TREATIES/MYS-IDN1969CS.PDF. 五十年间众多有关领土主权纠纷的双边协议、多边协议纷纷达成，谈判协议成为解决南海海洋权益争议的主流形式。[31](p83-85)其中根据主体数量，又可将其划分为：双方倡议、三方倡议、区域倡议。[32](p270-282)
区域倡议是解决南海海洋权益争议、维护南海地区和平稳定最重要的法律实践。最早的区域倡议是1992年提出的东盟南海宣言（ASEAN Declaration on the South China Sea），强调以和平手段解决南海领土主权及管辖权问题，不诉诸武力，呼吁各方保持克制、为最终和平解决所有问题创造良好氛围。此外，1995年中菲美济礁事件发生后，《东南亚友好合作条约（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，简称TAC）》为维护区域安全与稳定发挥了重要作用。目前来看，区域倡议中最成功的理论成果即为《南海各方行为宣言》，就各方行为达成基本共识，并致力于推动《南海各方行为准则》的最终实现。然而，《宣言》在执行过程中遭遇很多阻碍，《准则》的具体内容也是争执不下，仅仅是《准则》框架的制定就已经花费十五年之久。此外，对于《准则》能否彻底解决南海海洋权益争议、《准则》是否旨在为中国发展提供“缓冲时间”等问题，南海各国也是质疑不断。尽管如此，《宣言》以及未来即将成型的《准则》仍是约束南海各国行为的重要法律文件，寄托着各国为最终解决南海权益争议的殷切期望。由此可见，由于《公约》等国际法在南海实践中呈现的局限性，南海问题的解决只能寄托于《准则》的形成与实施，《准则》成为法律层面上解决南海争端的发展方向。
（二）辅助手段：权力、制度、文化的三重演绎。
国家安全缺失主要来自国家间的信息不透明，对外在安全威胁的感知出现偏差，陷入“安全困境”。建立南海各国的交流对话机制，积极促进各方往来，加强政治互动，有利于增进互信、坚定信心、消除彼此之间的隔阂。例如，中越自1991年关系全面正常化以来，为解决双方领土争端，展开了最全面广泛的双边对话合作，建立了高级别、多层次的交流对话机制，自下而上有：专家对话；政府级别对话（副部长级）；外交部长层级对话；高级别对话（总理、国家主席、总书记）。中越双方健全的对话机制为近年来及时、迅速处理双方在南海争议区域的冲突事件，避免矛盾性质升级，发挥了积极作用。此外，东盟国家的安全信心正随着东盟一体化发展而逐步高涨，东盟的“安全供给”极大提升了南海周边国家的安全感知。虽然东盟路径无法实现冲突的“长期解决”，但能实现“短期预防”，达到一定程度上的“冲突管控”。[33](p93-125)权力互动是推进《准则》最终成形的重要手段，信息透明、威胁削弱、互信增强是建立《准则》的重要基础。
机制与制度下的双边与多边合作是新自由主义者倡导解决冲突的有效路径。近年来南海周边国家在东盟的机制框架下积极与中国展开合作，倡导建设东盟—中国和平自由友好合作区（ASEANChina Zone of Peace，Freedom，Friendship and Cooperation，简称ZoPFFC）。自中国与东盟建立对话关系以来，中国与南海周边国家关系迎来深化发展期，政治上睦邻互信、经济上互利共赢、文化上深度融合。中国全面配合东盟各国的发展需求，东盟国家也积极响应中国发展战略，不断推动“一带一路”倡议的有效对接。例如，中越合作层面，不断深化经贸合作，落实中越经贸合作发展规划，推动高技术、高附加值的优质产能合作，[34]共谋“两廊一圈”建设，积极推进产能、能源、跨境经济合作区、电子商务、人力资源、经贸、金融、文化等领域合作，[35]经济融合逐渐深入到海洋资源开发与维护层面，包含争议区域。“共同开发”是南海周边国家维护海上权益、妥善处理海上问题的有效实践探索，坚持海上共同开发磋商，稳步推进各种形式的海上合作，成为当下各方维护南海和平稳定的现实选择。建立东南亚国家合作机制与制度是《准则》的重要内容，《准则》的核心要义即为构建南海各方的行为规范与秩序，其规范与秩序建立在制度之上。建立合作机制与制度，即为搭建《准则》框架，填充《准则》内容。因此，两者是交相辉映、并驾齐驱的关系，是《准则》最终实现所不可或缺的组成部分。
增进民间交往、扩大文化交流、实现南海周边各国的文明对话，是和平解决南海海洋权益争议的文化基础。近年来，随着中国与东盟经济不断融合发展，文化交流不断，中国赴东南亚国家旅游的人数逐年攀升，已成为东南亚旅游的主要客源国。[36]由于中国提供优质的留学政策，东南亚国家年轻学生赴中国学习人数比例也在不断提升，以此建立起的民间友谊为和平解决海洋权益争议奠定了基础。此外，学术交流也是文化交流的一部分，举办学术工作坊是南海周边国家就南海海洋权益问题进行学术探讨的主流形式。1990年，一位印尼国际海洋法专家牵头举办了“南海潜在冲突的防范与管控”工作坊，会后在生态系统监控、海洋生物多样性、海平面以及潮汐监测等领域达成多项共识，成立了众多环境保护项目。该工作坊至今已发展近三十年，在南海周边国家范围内形成深刻影响。学者Ian Townsend-Gault强调，这种会议的价值在于，能够让争议方就非正面冲突性、非正式性问题展开对话与合作，为学术对话与现实合作提供平台。[37](p189-206)文化要素理应成为《准则》所包含的精神内涵与文化底蕴，东亚文化的一致性与多样性、包容性与开放性，为《准则》奠定了坚实的文化基础，同时为利益冲突领域增添了更多互信与理解，为多方合作提供了更多的思考空间，提高了《准则》所涉及领域的深度与广度，为《准则》的最终成型产生重要助推力。
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中图分类号： D993.5
文献标识码： A
文章编号： 1003-8477（2019）10-0135-07
作者简介： 秦树东（1992—），男，武汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生。
责任编辑 王 京
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