世界水库移民历史及三峡百万移民特点考察，本文主要内容关键词为：移民论文,水库论文,历史论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C922 文献标识码：A 文章编号：1009-1769(2001)03-0061-06
水是构成人的生命和社会存在的基本要素，水资源是经济社会所必需资源的重要组成部分。我国水力资源十分丰富，目前已开发利用的不足20%，今后必然会加大开发力度。而大规模地开发水利水电资源，势必产生水库移民问题，或者说只要继续大规模地开发水利水电资源，水库移民就必须配套进行。国内外水电专家一致认为，水库移民的安置与扶持问题，是关系一个水利水电工程成败的关键。
一、水库移民的历史考察及实例分析
由于工程建设、战争、灾害以及政治、经济等因素的影响，人群居住地需进行短暂或永久的迁徙移动，后者就是所谓的移民。世界各地历代都有因种族、宗教、政治等原因造成的移民。马克思在《强迫移民》一文中指出：“在古代国家，在希腊和罗马，采取周期性地建立殖民地形式的强迫移民是社会制度的一个固定的环节这两个国家的整个制度都是在人口的一定限度上的，超过这个限度，古代文明就有毁灭的危险。”[1](P3)《圣经》上就载有古犹太民族因宗教等原因而被迫长途迁移的故事。1492年15万犹太人因种族等政治原因受到西班牙驱逐，被迫迁移别国。二次世界大战后，德国与东部邻国的国界重新划定，引起约1000万人在国与国之间迁移。[1](4)移民是人类社会一种普遍的社会经济现象，它与人类发展与进步的历程相伴。我国历史上的“江西填湖广”、“湖广填四川”、“闯关东”、“下南洋”，即是几次大的移民活动。
移民，按其意愿的性质而言，大体上分为两类：一类是自愿移民，一般是迫于生存的环境与条件，由政府或集体将较大数量的人口有组织地迁移到新的地区永久居住；另一类是非自愿移民，主要是因为较大规模的工程建设或为了某种特殊需要，居民的房屋、土地等主要的生产生活资料及生存条件被征用或将被水淹没，必须动员迁移的人口，所以称为非自愿性质的移民。[2](P458)按移民的动因和移民现象而言，移民可以分为工程性移民、灾害性移民、战争性移民、政治性移民、经济性移民等类型。
在社会主义现代化建设中，因水利、交通、城镇等工程建设而搬迁安置移民的现象难以避免，其中尤以大中型水利水电工程施工占地和水库淹没涉及面广、移民人数多、搬迁安置任务重。有资料表明：自1949年至1999年，全国共修建大、中、小型水利工程86000多座，包括在建的长江三峡工程、黄河小浪底工程在内，水利水电工程移民（含竣工蓄水前自然增长人口）总计约1750万人，是当今世界上水库移民人数最多的国家。[3]可见，水库移民是水利水电资源开发的必然产物，移民问题将伴随着人类征服和改造自然的历史进程长期存在。从一定意义上来说，移民既是经济社会发展的结果，又是经济社会发展的动力。移民在开发资源发展经济，促进地区之间科技交流和文化交流，提高人口素质，推动文明进步等方面建立了不可磨灭的功绩。我们所要做的，不是以强力阻止移民发生，而是认真搞好移民安置工作，并从中吸取教训，摸索经验，寻求合理的方法和科学的道路，让移民安居乐业，推动经济社会协调发展，促进生态与环境的良性循环。
我们先看水库移民的几个实例：
1958年动工兴建的三门峡水库和东平湖水库，对黄河兴利除弊发挥了很大作用。三门峡水库淹地84万亩，移民31.89万人；东平湖水库淹地51万亩，移民27.8万人。这两座水库移民，大部分就地后靠，少部分外迁安置：三门峡水库移民外迁4万人，约占13%；东平湖水库移民外迁12万人，约占43%。当时，由于经济上的困难，加上对移民工作的复杂性认识不足，只作了短期的生活安置，且补偿标准偏低，生产扶持没有跟上，尤其是安置区耕地很少，土壤贫瘠，虽经二十多年努力，移民的生产生活仍低于搬迁前的水平。直到八十年代中期，国家把库区纳入老、少、边、穷地区的治理范围，认真处理移民安置遗留问题，并在生产生活上给予大力扶持，才使移民基本达到了劳力有事干、生产有门路，移民的生活水平和收入水平才逐步达到或接近当地居民的平均水平。
丹江口水库于1958年动工兴建，淹没涉及湖北河南三县二市，共淹没土地43万亩，水库移民达38.2万人。移民分6批迁出和安置，淹没处理经贵分5次核定，7次追加，共计3.2亿元。移民中90%以上为农业人口，少部远迁，大部后靠。远迁到青海的早已返迁重新安置。迁移到邻省邻县的，虽能勉强安顿下来，但困难很多，如从库区河南淅川迁入湖北钟祥大柴湖的4万移民，住在低洼地，生活生产条件差，人平收入比非居民区低一倍。就地后靠安置的人口过挤，库周原有25万人，迁入20万人以后，新老居民共耕28万亩耕地，人均只有几分地。加上补偿标准低，扣除专项设施处理费用，移民经费人平只有594元，建房、搬迁、生活救济已非常艰难，更无力发展生产。到八十年代初尚有80%的移民未解决温饱，年人均纯收入不到100元，远远低于非移民户。农村实行“大包干”以后，由于土地紧缺，新老居民关系更趋紧张，库区森林遭到破坏，植被减少，生态恶化，移民上访不断。1984年，国务院批准从丹江口超发电收入中筹措3亿元，分10年安排解决水库移民遗留问题。并从这时起，改变了移民经费的分配办法，坚持面向千家万户，实行有偿扶持，变单纯生活救济为生产扶助，促进其种植柑桔、红果、龙须草，发展网箱养鱼、库汉养鱼等，开辟新的生产门路，使移民的收入状况迅速改观，短短五、六年时间，就基本解决了温饱问题。
作为长江干流第一座水利水电枢纽工程和三峡工程前期实战试验工程的葛洲坝工程，1970年动工兴建，1989年全面竣工，电站装机271.5万千瓦。水库面积79.3平方公里，淹没涉及宜昌、秭归、巴东三县及宜昌市城区，受淹耕地11322亩，动迁移民28535人。葛洲坝水库移民曾在八十年代被全国公认为移民安置较好的一个典型。1985年第一期工程验收时，有关方面对移民安置作了肯定的评价。[4](P25)葛洲坝水库移民工作的经验主要有四条：一是进行思想教育，深入开展政治动员；二是地方党政机关带头搬迁，把困难留给自己，把方便让给工程。当时的宜昌县委、县革委会、县人武部及县直几十个部门和单位，在只有38万元搬迁补偿费（后来追补到180万元）的情况下，仅用46天的时间，就全部迁至9公里外的小溪塔镇；三是采取了以生产建设促进移民安置即“以建促安”的方针。为安置水库移民，共改田5430亩，约占淹没耕地的60%，定植成活柑桔11万株，改造果树8.9万株，使移民年人均总收入达到631元，不仅高于搬迁前的收入，也高于当地居民的收入，同时，移民住房普遍改成砖瓦房，住房面积扩大了20%，移民比较满意；四是本着对水库移民负责到底的精神，跟踪协调解决移民在生产生活中遇到的新情况新问题。
上述三处水库，都是国家直属工程，即当时的水利电力部部属水库。而位于宜昌境内的清江隔河岩水库，则是一座以省为主建设和管理的地方工程，其水库移民又有新的特点。这一工程于1986年开始兴建，1993年竣工，装机容量120万千瓦，水库面积72平方公里，淹没及影响土地65081亩，需动迁移民30018人（除巴东县185人外，都在长阳土家族自治县）。水库移民工作开展之初，湖北省根据国家有关水库移民政策和丹江口、葛洲坝等水库移民的经验教训，明确提出了开发性移民的指导思想和“三为主”、“三同步”的移民工作原则。所谓“三为主”，即移民安置形式以就地就近为主；安置门路以大农业为主；移民兴办企业以小、集、轻、矿为主。所谓“三同步”，即移民分批安置与工程同步；移民的生活安置与生产安置同步，移民的生活生产安置与公益设施建设同步。然而，在实施过程中，县里侧重从局部和近期利益理解这一方针，认为“抓住隔河岩工程兴建的机遇，振兴长阳经济，通过安置移民来促进地区经济发展”，就是利用移民补偿经费赶快上一些工业项目，并以此作为安置移民的重要门路。同时，寄希望予以大量的“农转非”来安置移民。因此，尽管下了很大功夫，但实际运行中遇到了不少新的问题和困难。如按工程总体设计，库区搬迁建设规划中要求在一年之内，即1988年5月1日前恢复清江北干线52公里公路，以缓解库区10个乡镇客货运输之急需。而县里陆续将这段公路工程向49个施工单位发包，使这条公路干线费时23个月才基本通车，造成在隔河岩工程截流蓄水后库区南北干线长期中断，县域经济受到严重影响，加之广播、邮电等设施尚未恢复，库区内完全陷入与世隔绝状态，移民群众称之为“天聋地哑”。[5](P61)在水库一期移民的搬迁安置上，也出现了一些不容忽视的问题。对此，移民部门的领导和专家在实地调查研究后，指出了“四个盲目”的问题：(1)盲目进城务工经商；(2)盲目投亲靠友；(3)盲目集中安置，有的移民住房建在不稳定的滑坡体上；(4)盲目后靠，移民后靠新开垦的坡地，坡度超过三十度的占三分之一以上，造成水土流失和移民用水、烧柴困难。[6](P199)虽然这些问题引起了有关领导和职能部门的重视，相继得到了程度不同的纠正和解决，但其教训应当记取。
二、水库移民的现实意义及途径选择
几十年来丰富的实践表明，水库移民牵涉面广、政策性强，问题复杂，难度很大。移民安置和扶持客观上关系到库区和安置区的经济、文化、科技、社会的发展和移民物质生活、精神生活的方方面面，移民工作是一项具有社会科学和自然科学双重属性的系统工程。[7](P302)
水库移民是水电资源开发的必然产物，所以研究水库移民问题具有十分重要的现实意义。我国水力资源蕴藏量6.76亿千瓦，虽已建坝86000座，但只开发利用了10%多一点，还剩下80%以上的开发量。[4](P24)全面推进社会主义现代化建设，特别是国家实施西部大开发战略，加快西部地区脱贫致富步伐，今后将要修筑多少大坝、迁移安置多少水库移民？其移民任务的长期性和艰巨性可想而知。
从世界范围看，水力资源的开发也是任重道远。有资料表明，到1990年，水力资源已基本开发完毕的国家只有瑞士。美国开发了45%，俄罗斯开发了 20%，加拿大开发了53%，日本开发了70%。[4](P24)已建筑的一些大中型水库，移民都在万人以上，甚至几十万人。埃及的阿斯旺大坝，库容1689亿立方米，装机210万千瓦，移民12万人；前苏联的中叶尼塞大坝，库容670亿立方米，移民27万人；前苏联的古比雪夫大坝，库容580亿立方米，装机230万千瓦，移民15万人；巴基斯坦的培贝拉大坝，库容137亿立方米，移民8.6万人；巴西的伊泰普大坝，库容290亿立方米，装机1260万千瓦，移民2万人。1979年至1985年，世界银行在27个国家援建了40个水利发电和农业开发项目，移民总人口超过70万人。[8](P43)
世界各国在长期的、丰富的水库移民实践中，尽管存在着很多问题，譬如有的忽视或缺少移民规划、忽视安置区居民的意愿、忽视移民的谋生途径，有的低估移民人数等等，[1](P35)但摸索了一套带规律性的移民安置办法，积累了一些很有借鉴意义的经验。世界银行社会学和社会政策的高级顾问、移民领域的专家迈克尔·M·塞尼教授在他的《移民与发展》一书中指出：中国与世界银行的经验都证明，要进行成功的移民，至少必须满足五个主要条件：第一，要有一个保证移民的合法权益并使他们生活水平等同或超过以前的水平的好的政策。第二，要执行正确合理的政策，必须有强有力的机构能力和买施正确的政策的政治意愿。第三，安排足够的资金。移民生活所需投资非常重要。资金计划不能仅局限于失去财产的赔偿费，而且也必须提供除资产损失赔偿费以外的资金，创造开发良机使移民们重新开始走上富裕之路。第四，要预测社会风险并使之减少到最小程度。拥有详细而灵活的计划很重要：为了确保所调配的资源由有关社区和受影响的个人很好地利用，移民计划必须因地制宜。第五，要求移民和所在社区的代表直接参与移民工作的整个过程是必要的——从移民选择开始到满足移民需要的最优方案和具体位置的选择。使政府政策、组织机构、资金、计划者的专门知识以及公众的参与形成一体化、形成强有力的联合，是明智的选择，它可以克服像非自愿移民这样一个复杂过程中的困难。[9]
宜昌是中国乃至全世界水力资源最丰富的地区之一，在2.1万平方公里内水能资源理论蕴藏量达2600万千瓦，可开发利用的程度很高。境内每平方公里可开发水能资源为1174千瓦，分别是全国和全省平均水平的28.8倍和5.5倍，是长江流域平均水平的9.7倍。近30年来，市域内已建成长江葛洲坝、清江隔河岩等大型水利水电枢纽工程，建成西北口、古洞口、锁金山、熊渡等地方小水电站320多座；地方还正在兴建清江高坝洲电站等一批中小电站；特别是举世瞩目的长江三峡工程在宜昌兴建，把宜昌推向了“世界水电之都”的宝座。与此相应，水库移民工作在地方经济社会发展中，也就有着举足轻重的影响。因此，我们要深入考察国内外水库移民的经验教训，把移民作为一项系统工程来研究，把三峡移民工程摆在世界水电旅游城建设的关键地位，并当作一种特殊的品牌、一种宝贵的资源、一种难得的发展机遇来利用和开发。
三、三峡移民的战略任务及突出特点
正在兴建的长江三峡工程，是当今世界上规模最大、综合效益最广泛的水利水电枢纽工程，是治理和开发长江的关键工程。三峡工程的首要目标是防洪，即修建高程185米、总长2309米的拦河大坝，形成总库容393亿立方米的巨大水库滞蓄洪水，使长江中游的防洪能力由十年一遇提高到百年一遇；第二大目标是发电，将建成目前世界上最大的水力发电站，总装机容量1820万千瓦，年发电量可达847亿千瓦时；第三大目标是改善峡江航道，万吨级船队可通过五级船闸直达重庆，通航能力将从目前的 1000万吨提高到 5000万吨，使万里长江成为名符其实的黄金水道。此外，巨大的河道型水库，还具有水产养殖、水上旅游等方面的综合效益。按照总体设计方案，三峡工程建设将历时17年，到2009年全部竣工。三峡工程概算总投资，按1993年不变价格计算，静态总投资900.5亿元，其中库区移民淹没补偿400亿元，预计到工程完工时动态总投资将达2039亿元。
多年来的实践启示人们，任何一个水利水电建设工程系统，主要包括枢纽工程、库区移民工程以及配套的输变电或输电工程三个子系统，它们是紧密相连的有机统一体。基于对三峡工程的科学认识，党和国家在关于三峡工程的决策和部署上，十分重视水库移民问题，将移民工程与枢纽工程同步论证、同步规划、同步建设。江泽民同志1997年11月8日在三峡工程大江截流仪式上的讲话中明确指出：“做好移民工作，是关系三峡工程进展和成功的关键。它涉及百万移民，是一项艰巨细致的工作，库区各级党委和政府要总结、发扬已经取得的好经验，自始至终地把这一工作做好。”[10]为什么说三峡工程的成败关键在移民呢？这是由三峡移民工程的战略任务和三峡水库的淹没特点所决定的。
1.三峡移民的艰巨性和复杂性
按国家批准并正在施工建设的三峡大坝正常蓄水位175米高程方案，三峡水库水面面积1084平方公里，其中淹没陆地面积632平方公里。根据长江水利委员会1991年底全面调查统计，[8](P7)水库淹没涉及湖北省的宜昌、秭归、兴山、巴东4个县和重庆市的从巫山至江津的沿江16个县（市、区），共淹没耕地、园地和林地28000公顷（47万亩），淹没各类房屋3460万平方米，需迁建工矿企业1599家，1991年底实有人口84.4万人，考虑到人口自然增长等因素，到2009年工程建成时，移民动迁总量将达到113万人（以上指标均不含坝区15.28平方公里的征地移民）。一座水库的移民人数超过百万，举世罕见。而且在水库淹没中，涉及两座城市、11座县城及116个集镇需要搬迁；还有大量的交通通讯设施、小水电站、抽水站以及1000余处文物古迹需要迁移或复建。如此浩大和繁杂的移民工程，其艰巨性、复杂性是其他任何工程不可比拟的。三峡百万移民也因此而被称为“世界级难题”。
2.三峡移民的指令性和突变性
三峡工程各个阶段的移民让地和移民请库任务十分坚巨，容不得半点迟疑。1992年4月全国人大正式通过三峡工程决议后，坝区开始进行征地移民现场勘测调查。当年11月中旬，中央宣布三峡工程进入前期施工准备阶段，几千名施工人员和几百台大型机械开进坝区，在坝区移民安置规划未制定、搬迁补偿标准未明确、移民没有一点心理准备的情况下，地方各级党委、政府以支援服务三峡工程为己任，顾全大局，紧急动员，广大移民群众象战争年代支前一样，迅速行动，舍小家，为国家，先搬迁，后建房，先腾地，后补偿，经过一年多的突击，提前完成了涉及宜昌、秭归两县四镇的三峡工程坝区4409户13445人的征地移民任务，确保了1994年12月三峡工程正式开工。此后，又按工程建设需要，如期完成了三峡工程专用公路和砂石料场的征地移民任务。根据工程进度安排，1997年冬季三峡工程大江截流，截流之前必须完成库区90米水位以下的一期移民。一期移民涉及湖北宜昌县至重庆市云阳县的7个县，共搬迁移民29000多人，拆除房屋135万平方米。经过艰苦努力，提前两个月完成一期移民搬迁，并全面进行了清库和验收，确保了三峡大江截流顺利实现。为确保2003年三峡水库蓄水至135米，首批机组发电，二期移民的指令性计划已在库区层层下达，正紧锣密鼓地展开。宜昌市二期移民搬迁人口为43484人，迁建房屋160.3万平方米。截至2000年10月，已搬迁安置移民32444人，占75%；迁建房屋114.2万平方米，包括秭归县城及7座集镇的迁建。三峡移民搬迁是在社会主义市场经济条件下进行的一项特殊的计划性任务，它所带来的变化，不是渐变，而是超常规的剧变。
3.三峡移民的开发性和开放性
1993年8月，国务院发布施行《长江三峡工程建设移民条例》，明确指出：“国家在三峡工程建设中，实行开发性移民方针，由有关人民政府组织领导移民安置工作，统筹使用移民经费，合理开发资源，以农业为基础、农工商结合，通过多渠道、多产业、多形式、多方法妥善安置移民，移民的生活水平达到或者超过原有水平，并为三峡库区长远的经济发展和移民生活水平的提高创造条件。”开发性移民方针，是我国水库移民的一项重大改革。这一方针，是在总结新中国建立以来水库移民工作的经验教训和三峡库区八年移民试点的基础上提出来的。三峡水库移民一开始，就贯彻了开发性移民的方针政策，坚持国家扶持、政策优惠、各方支援、自力更生的原则，由政府出面，有计划地开发本地资源，拓展安置容量，并帮助提供配套服务，广辟生产主活门路，使之达到“搬得出，稳得住，逐步能致富”的目标。同时，国家批准三峡库区为“三峡经济开放区”，享受沿海地区对外开放的某些优惠政策，并号召发达省、市对口支援三峡移民，把移民企业和相关生产要素推向了更为广阔的大市场。三峡库区各级政府也出台了一些开展对口支援、招商引资的优惠措施。库区移民呈现出了以开放促开发、以开发促安置的良性局面。
4.三峡移民的重组性和扩张性
三峡移民是一项涉及库区社会重构、资源重组的事业，重组性是三峡移民的显著特征之一，这与传统的单纯补偿性移民、原样搬迁复制有着根本区别。实行开发性移民方针，必然要求结合移民搬迁，对生产要素进行重新组合，从而提高资源的配置效率，形成新的生产力。所谓扩张，既是规模的拓展，更是结构的改善，功能的强化和质量的提高。用发展经济学的观点看，实施开发性移民的过程，就是库区经济扩张的过程。开发性移民从实施扩张开始，到实现扩张为止，整个移民搬迁和重建家园的过程贯穿着经济的扩张，充满着对未来扩张的向往。当然，在实际运作中，要注重一切从移民实际出发，坚持理性扩张。
5.三峡移民的关键性和全局性
这重点体现在三个方面：一是对于三峡工程建设成败的关键性和全局性。三峡百万移民任务能否如期完成，移民能否实现长治久安，是衡量三峡工程建设是否成功的关键；移民问题，关系到整个三峡工程决策和建设的全局，也牵动着全国各族人民的心，并被世人所关注。二是对于库区经济社会发展的关键性和全局性。三峡水库淹没涉及20个县（市、区）的300多个乡镇，虽然没有一个县全淹，但凡是有移民任务的地方，移民工作都牵扯到经济建设和社会发展的全局。而且被淹的大多数县属于国家级或省级贫困县，山大坡陡，自然环境恶劣，生产生活条件较差，调配资源、发展经济的空间相当有限。再者，三峡移民时间跨度达17年，其间要经历多次地方各级党政领导班子换届。而移民又是一项连续性、动态性非常强的任务，因此，三峡移民对三峡库区经济社会发展具有广泛深刻的影响。三是对于库区广大人民群众物质文化生活的关键性和全局性。库区周边的群众收入水平普遍较低，脱贫致富的任务十分艰巨。关心群众生活，帮助解决移民生活生产中的实际问题，满足文化生活的需要，无疑是关系三峡库区经济社会全局和形象的一个重点内容。
探索社会主义市场经济条件下移民的内在规律，做好百万移民工作，就要坚定不移地贯彻开发性移民方针政策，自始至终地把这一工作做好，服务三峡工程建设，是历史赋予我们的崇高使命。
收稿日期：2001-02-08