基于项目的土地储备计划编制重点及建议
——以锦州市为例
文/锦州市自然资源服务中心 刘慈 钟胜民
土地储备计划的编制是土地储备的基础性工作，但在工作实践中土地储备计划编制总能反映出一些问题，直接影响到了土地储备工作的科学性和整体性。通过对锦州市2015年至2018年土地储备计划运用数据统计的方法进行分析，发现在计划编制中存在着一些不足，结合工作实际，提出不同区域土地储备计划编制重点，“一图”“一表”“一书”编制成果，编制中长期土地储备计划，做好预留区多规融合土地储备规划，在土地储备项目选择上重点突出公益性兼顾经济性，土地储备量力而行等建议，为市县级土地储备机构编制土地储备计划提供思路和方向。
土地储备与土地储备计划
土地储备是土地储备机构依照法定程序，通过市场机制，运用收回、收购、优先购买等方式，将分散在土地使用者手中可供收储的国有建设用地纳入政府土地储备，进行必要的基础设施配套等前期开发，使之具备出让条件，再由市县人民政府根据土地市场的供求情况计划有序的投入市场，从而实现对土地市场的供应和调控。土地储备一方面需要进行市场化运作以提高城市土地资源配置效率，另一方面应避免沦为政府谋取经济利益的工具以及地方政府过度依赖土地收益。土地储备计划的编制是土地储备的基础性工作，本文将结合锦州市土地储备计划编制的实际情况，采用数据统计的方法，发现计划编制中的问题并提出建议。
土地储备计划分为两个层面，一是规划层面，一是项目层面。本文主要探讨项目层面土地储备计划的编制，所称土地储备计划均为基于项目的土地储备计划。
锦州市土地储备计划编制实际情况存在的问题
锦州市土地储备中心自2015年开始编制土地储备计划，纵观近四年的土地储备计划（表1、表2），项目数最多年份为2015年163个，最少年份为2018年33个，平均每年81个项目，列入计划的项目数量不少，但计划编制质量欠佳，如计划中有的项目无投资测算，有的项目无资金来源，有的项目无规划用途，更有甚者连项目的四至、地类还没搞清楚。
1.各级政府对土地储备计划编制重要性认识尚不足
市级土地储备计划的编制，是由市级土地储备机构根据区级政府上报的土地储备计划经审核汇总而形成，区级政府的土地储备计划是编制市级土地储备计划的基础。但在实际工作中，区级政府对土地储备计划编制的重要性认识尚不足。究其原因，一是虽然我国土地储备工作已有20多年的历史，但许多城市土地储备制度并未真正的建立起来，大多数的土地出让没有走土地储备的程序，有一级事权财权的区级政府直接挂牌出让土地很普遍；二是以往各市区级土地储备机构都是作为各级政府的融资平台而存在，融资功能为主并没有充分发挥土地储备作用；三是主观意识淡薄，存在应付思想，认为计划只是应对检查没有大用。
表1 锦州市2015-2018年土地储备计划项目情况统计 单位：个
表2 锦州市2015-2018年土地储备计划项目各区分布 单位：个
2.上报土地储备项目随意性大
（4）统筹兼顾、区域协调发展原则
3.土地储备机构在土地储备计划编制过程中沟通协调不充分
市级土地储备机构是土地储备计划编制的责任单位，在计划的编制过程起着总协调的作用。土地储备机构在计划编制过程中存在着与各区政府沟通不充分，要求不清晰，业务指导不到位等情况，影响到土地储备计划的编制效率。
综上所述，对于早期急性心肌梗死患者实施静脉溶栓治疗能够获得显著的临床疗效，从而降低其不良反应发生率和死亡率，且静脉溶栓治疗的时间会对患者的血管再通产生密切影响，静脉溶栓时间越早患者的血管再通成功率也越高，因此，笔者建议对急性心肌梗死患者需在其发病早期及时给予静脉溶栓治疗。
土地储备计划的编制重点
1.明确编制依据
土地储备的多目标性决定了土地储备计划编制依据的多规性。
土地储备数量应以土地出让年度计划为基础保持适当弹性。土地储备项目开发周期较长，不确定因素较多，土地储备项目很可能不能保证按计划收储和出让，在编制计划时应有一定弹性，同时编制依据的调整也要求土地储备计划应有一定的弹性。
土地储备的多目标性决定了土地储备计划编制依据的多规性。土地储备计划的编制依据：国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用计划、土地年度供应计划、主体功能区建设规划、保障性住房建设计划、城市基础设施建设规划、交通规划、生态环境保护规划等。其中国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划是基础性规划，其他专业规划、计划为补充。
2.掌握编制原则
（1）高效、节约、集约原则
速冻。保证冷冻食品食物感觉处于良好状态极为重要，为实现该目标，在冷冻食品时主要可以应用两种方法：一种为快速冻结，另一种为深度冻结。同时严格控制冻结温度，使其位于-35℃-45℃。设定一定时间限制，通常为30秒，使中心温度上升到-18℃。
我国虽然陆地面积广阔，但扣除不适宜居住地区、基本农田区及生态保护区面积后与我国的人口相比，土地资源非常稀缺，所以高效、节约、集约的利用好土地资源是编制土地储备计划的首要原则。
（2）逆周期收储原则
2.3 乳腺叶状肿瘤良恶性彩色多普勒血流图像表现 107个乳腺叶状肿瘤的彩色多普勒血流显示，29个(27.10%)为0～Ⅰ级血流信号，78个(72.90%)为Ⅱ～Ⅲ级血流信号，且良性、交界性、恶性肿瘤的彩色多普勒血流分级比较差异无统计学意义(χ2 =0.008，P=0.841)，见表2。
土地市场受经济发展、国家宏观政策、社会发展影响很大。当经济高速增长，国家政策宽松时土地市场需求旺盛，土地价格快速上涨土地市场供不应求，反之则需求冷清，使大量的土地闲置，影响土地利用效率，影响经济发展。土地市场过热过冷对经济发展都不利，所以编制土地储备计划时，应以逆周期储备为原则，削峰填谷保持土地市场动态平衡平稳发展。
（3）以控制土地出让总量为基础，保持项目适当弹性原则
经过20多年的实践，土地储备已经成为落实国民经济和社会发展规划、土地总体规划、城市总体规划，促进土地节约集约利用，调控规范土地市场，保障民生、重大工程建设用地，产城融合发展，保护生态环境等多重目标的有力工具。
土地储备计划在项目选择上要统筹兼顾各类项目，突出公益性，站在全区域战略发展的高度，注重产城融合，通过土地储备实现生产、生活、生态协调发展，打开城市发展空间，促进城市乡村区域协调发展。
区级政府上报的土地储备计划是编制市级土地储备计划的基础，区级政府在市级土地储备计划编制工作的重要性不言而喻。但区级政府在上报土储项目中随意性大，有的项目地块边界表述不清，权属不清，经济测算简单粗糙；有的项目违反规划要求，不具有可操作性，所报项目整体上与所在区的国民经济发展、土地利用和城区未来发展规划对应性不明显。
该工法工艺简单，与其他形式的基础相比没有增加复杂的操作工序，施工速度显著提高；且这种基础形式传力简单明确，施工材料来源稳定，费用较低，施工快捷方便。
以2016年陆上计，原油采出程度为78.1%，相应的含水率达87.7%，单井平均日产量由2000年的56吨降到2016年的23吨。中国已开发油田整体上看已进入“两高一低”的状态。剩余可采储量品质的持续降低使开发难度增大、成本趋升。
没想到他笑眯眯地从兜里掏出个口琴，来了段口琴独奏。嘿，看不出这呆子还真有两下子。嗯？啥时学的？我咋不知道？只听说站长会，莫非？
3.突出不同区域编制重点
一座城市根据不同区域的发展水平，可以划分成建成区、城市规划边缘区和城市发展预留区（城市规划线与城市开发边界之间的区域），不同区域土地储备项目的重点不同。
（1）建成区
建成区人口密集开发建设的难度较大，土地储备计划的重点项目为：城中村改造项目，危旧房改造项目；老旧企业搬迁改造收储项目；教育资源整合闲置校舍收储项目；闲置办公用房收储项目；低效用地收储项目等。编制中应重点考虑土地承载能力，保障性住房建设计划，城市重点地区改造计划等。
（2）城市规划线边缘区
金无足赤，人无完人。党员干部也是人，有时难免也会出现过失，或者是过错。有句民谚叫做“小病不治，大病难医”。言下之意，是劝告人们，不论什么病，都要坚持抓早抓小，及时看医生，做到早治疗，争取早康复。同样道理，对党员干部身上存在的某些或者某种问题，也要早发现、早提醒、早纠正、早查处。这样，既是对党的事业的高度负责，也是对党员干部的真正爱护。
城市规划线边缘区，开发程度低但开发建设潜力大，是产城融合建设的重点区域，土地储备计划的重点项目为：城边村改造项目，工业企业搬迁改造项目，高新技术（无烟工业）发展区项目，现代综合社区项目，养老产业项目等。在编制中应重点考虑国民经济和社会规划，产业发展规划，交通建设规划，城市重点基础设施建设规划、城市功能区划等。
（3）城市发展预留区
“一图”即土地储备计划项目位置图，图中应标明城市规划线，城市开发边界线，并以不同颜色标明城市功能分区，使全图与国民经济发展规划、土地利用规划和城市规划等规划相符合，并在图中标明土地储备项目的位置、编号和名称。通过该图能够清楚的了解土储项目的位置，产业布局和城市发展方向，叠加土地储备规划可掌握城市未来可利用土地面积。
4.土地储备计划编制的成果“一图”“一表”“一书”
城市发展预留区，是城市未来的发展空间，现状多为非建设用地，土地储备计划的重点项目为：农用地转用项目，特色小镇项目、旅游产业项目、医养结合项目等。在编制中应重点考虑国民经济和社会发展规划，产业发展规划，交通建设规划，城市重点基础设施建设规划，特色小镇发展规划，区域协同发展规划，生态规划等，在项目储备中应规避永久基本农田红线和生态红线。
“一表”即项目汇总表，以表格的形式列出储备项目的编号、名称、项目所属单位、宗地位置四至、宗地面积、地类现状、规划用途、成本概算、资金来源、项目进展等情况，表格的形式可清晰的表明各项目的基本情况和各项目汇总数值。
“一书”即分项目说明书，说明书除了要介绍项目概况外，要对项目进行可行性分析，以经济分析作为重点，附能够反映项目进展的各项审批文件扫描件。分项目说明书能够有效地防止上报项目的随意性，增加土地储备计划编制的严肃性。
一般来说，阐述句是顺着观点句顺理成章一路写下来的，这样，语意较为连贯；也有的阐述句则逆着观点句的意思“反弹琵琶”，这样，也不失为一种承接，只不过是转折的笔法，对观点句起到一种补充作用。
通过编制“一图”“一表”“一书”重点解决“底线是多少，总量是多少，重点在哪里，时序是什么”五大核心问题”为城市土地储备相关工作提供参考和依据。
建议
1.建议各级政府加强对土地储备工作的重视
土地储备相关文件从国家层面到市级层面先后出台，土地储备制度日臻完善，但一些城市执行力度较低。建议市区级政府重视土地储备工作，加强政府文件的执行力，真正实现“一个渠道供水，一个池子储水，一个龙头放水”的目标，各级政府只有真正重视土地储备工作，才会真正重视土地储备计划编制。
锦州市政府于2018年8月出台了《锦州市土地储备实施办法》和《关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》，明确土地储备出让操作流程，2019年3月召开市政府党委扩大会议指导有关部门对上述两个文件的落实，在制度层面和领导重视层面土地储备工作已经走上正轨。
2.建议土地储备工作相关部门加强协调沟通
土地储备计划编制是在市级政府的领导下由市级土地储备部门协调相关部门编制完成的，在编制过程中沟通协调是非常重要的工作，有效的沟通能够提高计划的编制效率，使土地储备计划有更高的操作性。计划编制的基础数据来自于各区级政府，区级政府应对土地储备计划编制工作高度重视，按时限按要求上报数据。土地储备机构应积极协调发改、国土、规划、建设、财政等相关部门，对预储备项目可行性进行审核。
3.建议做好土地储备计划编制的准备工作
在每年第三季度下一年度土地储备计划开始编制前，土地储备机构应该做好编制准备工作，从通知文件的起草到表格的设计要周全严密要求明确，同时要做好基层项目测算、报表人员的专业培训工作。
4.建议土地储备机构应做好储备项目审查
土地储备机构应加强对所报项目的审查，重点审查合规性和可行性，对暂时不符合规划要求不可行的项目不予列入土地储备计划，以加强计划编制的严肃性，同时明确未经土地储备机构收储的地块不得进入土地一级市场交易。区政府在上报项目时也应对项目的合规性、可行性做尽职调查。
5.建议在编制年度土地储备计划的同时编制三至五年中长期储备计划
土地储备项目周期长、投资大、受多种因素影响多，往往当年列入计划的项目当年不能完成，而很多当年未列入计划的项目，前期准备已开始，仅凭当年的土储计划不能掌握土地储备项目的全貌。建议在编制年度土储计划的同时，依据项目的轻重缓急编制三至五年土地储备计划，一方面可与项目的发展周期相对应，另一方面可以提前做好土储项目的储备。年度计划、中长期计划和基于公共利益的计划外用地均需经市政府审批后实施。
6.建议做好预留区多规融合土地储备规划
由于受政策所限城市发展预留区土地储备项目规划还处于空白，该区域多数土地地类为非建设用地，开发程度低，但开发潜力大。建议结合城市产业发展规划、土地利用规划、功能区规划、交通规划、生态规划，以多规融合为依据超前规划项目，为城市未来发展做好准备。
7.建议在土地储备项目选择上重点突出公益性兼顾经济性
土地储备的多元政策目标表明，土地储备制度建立的主要目的是为了促进城市的发展和公共福利的增长，土地储备制度在功能上具有公共利益属性。它的初级目标是掌控土地一级市场，高一层次目标是落实多规融合的各项规划，最终目标是实现生态建国战略，实现人与自然和谐共生。所以在收储项目的选择上应突出公益性同时兼顾经济性，只要收储的各类项目能够在三至五年内实现总体平衡项目就有实施的可行性。
从大学生创业目的和意图的调研选项来看，过半数的学生认为创业可以选择做自己喜欢做的事情；最大限度实现自我价值；崇尚弹性工作时间。29.7%的学生认为是为了赚更多的钱，17.75%表示是为了就业。由此可以看出，当前高职学生选择创业的动机不仅仅是为了赚钱和解决就业问题，更呈现多元化发展趋势。当前90后的大学生有了自主的努力方向，崇尚自我发展，同时也反应了大学生相比70后、80后的学生追求固定朝九晚五、比较稳定的工作有所不同，而更倾向于自由灵活，更能够体现自我价值的工作环境。
1987年，台湾地区解除“戒严”令，政治、社会、文化都逐渐开放，原有的歌曲审查制度被废除，所有“禁歌”全部解禁。[18]自此开始，台湾的流行音乐拥有了自由发展的空间。1998年底，全球五大唱片集团全部进驻台湾地区，[19]905为台湾流行音乐的发展提供了更多机会，个人演唱会亦蓬勃发展。
8.建议土地储备量力而行
土地储备项目投资大、周期长、影响广，就现阶段地方政府特别是三、四线城市政府财政能力来说，大规模收储土地已经是力不从心，同时一届政府大规模的进行土地开发会透支城市的发展潜力产生代际不公平。随着社会进步城市规划也会发生变化，太过超前的实施土储项目也许与未来发展趋势并不一致，所以在编制土地储备计划时应量力而行。
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