中国与非洲的伙伴关系，本文主要内容关键词为：非洲论文,中国论文,伙伴关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在迄今最大的一次中非峰会召开之际，③我们有必要来审视一下胡锦涛主席提出的“新型战略伙伴关系”(Hu,2006,in King,2006b)。本文将集中讨论中非之间的发展合作，特别是中国对非洲的发展援助，而不是考察中非伙伴关系的所有方面。这主要是因为到目前为止，我们对中非间的贸易和投资关注非常多，而关于中国对非援助的著述却极少。
本文主要是回顾具体的政策，而不是分析政策的实际效果。这些实际效果是通过在非洲各个国家的具体工程、项目或者其他的行动体现出来的。但是，即使不从国家层面上来分析政策的具体执行情况，中非关系发展中也仍然有一些重大进展值得我们去关注。
我们首先将集中讨论中国是如何看待与非洲的合作的。我们也会讨论“非洲发展新伙伴计划”(New Partnership for Africa's Development,NEPAD)与中国进行合作的方式和思路。此外，我们还会适当地对比中国和西方国家援非的不同方式。在分析中非合作关系特点的过程中，我们先分析中国对待“发展”的政策特点，即极为重视双边途径。在此基础上我们再进一步分析双边途径在中国对外“援助”中起的作用。我们认为，其实很难在中国与非洲国家之间的整体双边战略中定出哪些属于援助的成分。如果我们只是单纯地去探讨中国对非洲的援助，可能无法全面把握中国对外关系中的双边主义。而且这种双边主义在2006年11月3-5日中非峰会的《北京行动计划》中得到了充分体现。(FOCAC,2006)
中国与非洲的发展合作
我们在其他地方(King,2006b)也曾指出中国更加喜欢一种互惠的经济合作，而不是单纯的发展援助。然而，在中国商务部下面却有一个“对外援助司”，而且每年的《中国商务年鉴》④上，该司司长都会写一篇简短的“中国对外援助”报告(China Commerce Yearbook,2005)。与此相对应的是另外一个司，即对外经济合作司，该司的事务涉及外国在华投资，同时也涉及中国在海外的直接投资（特别是工程合同）和“劳务合作”。⑤总之，在商务部长达近千页的年鉴中几乎没有明确关于援助或者那种在“经济合作与发展组织”(OECD)国家中称之为“政府开发援助”（ODA，亦译“官方发展援助”）的内容。⑥
因此，只有两个很短的段落是明确关于“对非洲国家援助”的，但是值得注意的是这两段文字被写入“中国与非洲国家经贸关系”报告之中。而且，这个报告只是14份中国与世界不同地区经贸关系报告中的一份，包括加拿大、欧洲、美国、日本、欧盟等。换句话说，“援助”在更为广泛的经贸合作和交流中只占极少的一部分。
然而，当中国谈论“发展合作”时，尽量避免使用“援助者”和“受援国”这样的字眼，而是——在中非合作过程中——强调“团结”。这主要是由于中国和非洲都处于“发展中国家”的地位，而且中非间的这种关系也经受了数十年共同合作的考验。下面这段话摘自2000年第一次中非合作论坛部长级会议上通过的《北京宣言》，极具代表性地说明了中国更喜欢南南合作的表述方式，更倾向于认为中非是一种对等的关系：
我们也强调中国和非洲国家同属发展中国家，根本利益一致；中非在国际事务中保持密切磋商，对巩固发展中国家间的团结，进一步推动建立国际新秩序具有十分重要的意义。(China,People's Republic of,2000:2)
事实上，《2004年中国对外援助年度报告》有若干部分是关于ODA的。这个报告提到了人道主义援助。但是，中国作为一个“发展中国家”，而且也是频繁遭受自然灾害的侵袭，当其他友好国家受难的时候中国更多的是表示一种深切的同情。中国确实也在讨论要履行“国际义务”，但是由于同样的原因，中国作为一个仍然“为实现自己国民经济的全面和可持续发展而奋斗”的国家，只能基于“平等和互利的精神”，“提供最大限度的援助”。这个报告还提到要提高援助的质量，加强对援助的管理。实际上，在最近一次对外援助报告中，有好几个段落都是关于“中国政府如何加强对外援助的规范化管理以及在制度建设上所取得的成就”。(Wang,2005:112)
中国的年度报告中也有老生常谈的“人力资源发展”的内容，但是这些内容一直都是关于为非洲开办的一些重要的人员培训。这种培训不同于一个“援助者”直接给予“受援国”物质上的援助，而是实实在在地“加强了人员和技术的交流并促进了互信和友谊”(Wang,2005:111)。换句话说，中国即使采用“援助”的方式，那也试图将这种援助作为全面交流与合作框架中的一部分。
这种强调相互性、强调共同经济利益、强调伙伴交流的方式，在中国长期的发展历程中起到了很好的作用。这个特点还体现在外交部的网站上。从几年前开始，中国外交部就在其网站上将中国的伙伴国家一个个地列出来。而且，在中国外交部网站上有大量关于中国与非洲国家间的经济、文化、社会、教育或者军事交流的情况，非常详细。
相比于西方看待非洲的方式，非洲国家认为这种方式更具吸引力。许多西方发展机构都只是代表单个非洲国家的利益，通过机构的网站表达非洲国家的贫困或者讲述这个国家如何实现千年发展目标（大多没有实现）。⑦相比而言，中国则代表所有48个参加2006年11月北京峰会的非洲国家，而且也不提它们的贫困。另外一点需要指出的是，与西方的机构不同，中国积极地与所有非洲国家发展伙伴关系，除了那些与“台湾”保持“外交”关系的国家以外。而西方国家大都是有选择地与非洲国家发展关系，比如非洲法语国家、非洲英语国家或者是参与某个具体“计划的国家”(programme countries)。
首先，2006年11月的北京峰会网站公布了中国与所有这些国家的外交关系发展历程，包括最初的建交日期，比如1956年5月30日中国与埃及建交，1964年11月26日中国与坦桑尼亚建交，1998年1月1日中国与南非建交。然后有一些对两国战略伙伴关系性质的描述，以及分析双方最高层的互访如何加强了两国双边关系。该网站在对各国情况的介绍中指出，有接近20个非洲国家成为了中国游客的目的地，这也说明非洲不仅只是获得利益，同时中国也从非洲获得好处。网站上还列出了北京峰会的各个与会国与中国的双边贸易总额。也就是说，既有非洲大国或石油大国与中国的贸易额，如2005年南非与中国的双边贸易额达72．7亿美元，同年，安哥拉与中国的双边贸易额达69．5亿美元，也有像布隆迪这样的小国，2005年中布贸易额为1222万美元。也许对布隆迪而言，更重要的可能是中国在其网站上写道：“两国在政治上相互尊重，彼此平等相待，在国际事务上紧密合作，两国在经贸合作和社会发展上硕果累累”。(Beijing Summit,profiles,2006)⑧
不管这个国家与中国的贸易额是大是小，所有这48个被邀请的国家在会议的官方网站上都被视为单独的国家平等对待。这对那些国际社会中极小的行为体——非洲小国而言，印象是极为深刻的。与此相关的是，我们应该看到中国与非洲的双边贸易自2001年以来翻了两番，到2005年达到了400亿美元。但是，这个数额与中韩两国双边贸易额还是相差甚远，预计2006年中韩双边贸易额将达到1150亿美元。(Jiang,2006)
北京峰会以一种积极的方式，进一步表明了中国在2006年1月出台的《中国对非政策文件》所阐述的立场和姿态。⑨对于西方机构而言，使用“削减贫困”这样的用语或者出台削减贫困文件这样的政策，为我们在处理与非洲国家关系方面提供了重要的教训。与许多西方机构不同，《中国对非政策文件》没有使用“削减贫困”或者“贫穷”这样的表述，而是多次出现了“共同繁荣”的字样，突出强调目前中非之间的整体合作，特别是政治、经济、教育和医疗卫生合作。该政策文件几乎没有明确提到援助，除了下面这一句话：“中国政府将根据自身财力和经济发展状况，继续向非洲国家提供并逐步增加力所能及和不附加政治条件的援助”。(China,2006:4)
但是，中国政府在伙伴关系中从来不提削减贫困，也不提带有时间表的千年发展计划目标，其根本原因是中国进行发展合作的方式带有很强的双边色彩。中国的对外援助是由一个个国与国的协议构成的：
2004年，中国政府与104个国家和国际组织缔结了266项协议，在多个领域与这些国家和组织开展了富有成效的经济技术合作……并在38个国家开展了54项工程……此外，中国还为来自135个国家的4355名人员举办了172个培训班来培养相关的行政官员和技术人员。(Wang,2005:110)
2006年，中国国家主席和政府总理在访问非洲时缔结了一系列双边协定。正如中国外交部网站上所写的那样，这两次访问涉及的主要内容有四个支柱，即高层政治交流，各种形式的经贸合作，医疗卫生、文化、教育和旅游业的交流与合作，以及国家安全领域的合作。⑩胡锦涛主席2006年4月27日在尼日利亚国民议会发表了题为《为发展中非新型战略伙伴关系而共同努力》的讲话。应该说，这次讲话从以上四个方面对双边合作进行了最全面准确的阐述。除了呼吁发展一种新型的伙伴关系之外，胡主席的建议几乎包括了中国传统双边主义各个方面的内容。而这种双边主义在中国外交部网站上我们是可以看得出来的。同样值得指出的是，胡主席在这个重要讲话中丝毫没有提到“非洲发展新伙伴关系”(NEPAD)，而NEPAD对非盟而言是一个多边的发展计划。恰恰相反，中非之间的战略伙伴关系则是双边的。
我们应该在中非多边外交的框架之下简单地看一下中国对待NEPAD的态度，但是需要指出的是，我们同时也要从双边的视角来看待国际发展。比如，中国商务部在写报告时，总是以国与国之间的合作来描述那些已经完成的或开始兴建的工程。在2004年完成的44个工程中，有近一半都是在非洲；在2004年启动的72个新工程中，有37个也是在非洲；在60个技术合作项目中，有一半也是在非洲开展的(China Commerce Yearbook,2005:964-967)。从《中国商务年鉴》中，我们很容易发现这些工程和项目都是中国与单个国家签订的。
这些具体情况都是按照国家列出来的，而不是一个全球性的总体数据。因此我们可以看到，尼日尔从中国得到了一条完整的“拖拉机装配线”，中国在加纳援建了一些“军人和警察住的营舍”，或者中国在乌干达援建了“外交部办公大楼”。年鉴中的“中国对外援助”报告很简略，大部分内容都是这些援建工程的记录(China Commerce Yearbook,2005:110)。但是我们却看不到任何关于这些工程或项目价值的数据，比如我们目前不知道尼日尔的装配线和马达加斯加的“投资方案计划”两者的成本谁高谁低，我们也不清楚吉布提的“艺术中心”和卢旺达的“会议礼堂”哪个耗资更高。这些工程覆盖的行业非常广，而且各式各样，我们也看不出来规模和数量到底有多大。
《中国商务年鉴》有很多非常详细的信息，唯独没有列出这些援建工程的价值，没有列出人员培训费用和提供的奖学金金额，也没有列出优惠贷款的数额，这一点让我们很吃惊。这些“对外工程以及劳务合作”项目的数量以及确切的价值只给对象国或地区提供。2004年，整个非洲与中国有3116个合同，当然这些项目和工程都是分别落实到单个非洲国家的。冈比亚这个小国，虽然与中国没有外交关系，但却占了其中的590个合同，几内亚占了886个。当然我们也就可以弄清这些工程的具体价值了：南非的29个项目的价值是冈比亚590个项目总价值的两倍，苏丹的128个项目的价值则高达几内亚886个项目总价值的30倍。
毫无疑问，在商务部年鉴中公布这些发展援助项目的具体价值是迟早的事。(11)事实上，温家宝总理在2006年6月就提到了中国援非的具体规模，这在以前是没有过的。(12)当然，公布那些大规模的援助项目以及“软贷款”(13)的金额仍然具有政治上的敏感性，因为按照世行的估算，在中国大约有1亿人每天生活费不足1美元，有接近5亿人每天生活费不足2美元(DFID,2006)。《中国商务年鉴》没有列出这些项目的具体价值的另一个原因在于，这些工程与中国的整体发展战略并不完全吻合，似乎并未体现出中国对外合作的双边互惠的特点。我们应该从一个更大的视角来看待这些援助项目，也就是说要考虑到中国与这些国家交往的其他重要因素。因此，我们要认识到那些重大的援助项目与中国在许多非洲国家进行基础设施建设、从事建筑工程是紧密联系的。如果不对农业以及交通基础设施进行投资建设，那么医疗卫生和教育方面的项目是难以得到长久发展的。
因此，整个这一系列与单个国家达成的协定构成了中国整体的双边主义的对非合作政策。严格地讲，其中有一些属于ODA，比如奖学金、人道主义援助、医疗援助、优惠贷款、减免债务或者某些商品进入中国市场的特惠政策；但是另外一些则不然，比如宣布某个非洲国家是中国游客的旅游目的地，将某国视为劳务合作对象国，或者对农业、水利以及建筑进行合资建设，这些可能并不完全属于ODA，而是被视作中国与该国整体合作关系的重要组成部分。
如果我们仔细看一下中国对非洲建筑以及基础设施行业的投资情况，就会找到很多这样的例子(Centre for Chinese Studies,2006)。虽然这些投资主要集中于安哥拉、塞拉利昂、坦桑尼亚和赞比亚这四个国家，但我们却可以从中看出中国投资所涵盖的范围之大，有一些属于“援助”，有一些则属于“贸易与投资”。可是，中国在这四个国家，甚至在许多其他国家如埃塞俄比亚、埃及、尼日利亚或者南非等国的所作所为，与《中国商务年鉴》中所谓的“援助”其实是大不相同的。(14)因为中国开展的这些大型基础设施的建设，其实都是投资风险极高的项目。也就是说，在西方投资者还没来得及的时候，中国已经在非洲开始了风险投资。(15)
值得进一步分析的是，中国在处理与非洲国家关系时在多大程度上实施了明确的“国家战略”。虽然中国没有像“英国国际发展署”(DFID)的“国家援助战略”这样的战略，但是DFID的非洲委员会认为，中国与非洲在基础设施、贸易、投资、农业等方面的合作对非洲国家的发展是极其必要的，这些合作刺激、鼓励并维持了非洲的发展，更不用提在医疗卫生、教育、文化和旅游业方面与非洲的合作了。
在考虑如何在非洲削减贫困实现增长时，中国肯定借鉴了国内开发西部的经验。比如，中国的“扶贫开发计划”就是典型的国内发展战略，有意思的是他们使用了“全面”和“综合”这两个词：
首先，坚持综合开发和全面发展。由于贫困有着复杂的原因，因此全面消减贫困的措施也很复杂。我们必须把扶贫开发纳入国家经济社会发展计划，这样我们才能有一个良好的外部环境。我们必须加强水利、交通、电力和通讯基础设施的建设，帮助发展贫困地区，消减贫困，改善人们的生活。在贫困地区不仅需要发展生产，提高农民收入，也要重视科技、教育、医疗卫生和文化的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进和谐发展和全面进步。只有这样做，我们才能根除贫困。(LGOP,2003:98-99)
现在讲中国在处理与非洲的发展合作时是否——或者说在多大程度上——受到其自身发展的历史经验的影响还为时尚早。目前，有一种观点认为，中国的援助项目只是中国给非洲国家的“甜头”，目的是获取非洲国家的能源和自然资源，(16)但是从中国自身发展的历史经验出发，将会给我们提供一种全新的看待中非合作的视角。不过，在考虑日本对外援助的哲学时，我们很容易就会想到日本的对外援助自然是希望获取外部的资源，比如明治维新时期和二战后的日本。(King and McGrath,2004)
中国、多边主义和“非洲发展新伙伴关系”
中国与非洲国家大都存在着紧密的双边关系。但是相比而言，中国对多边组织的主动捐款才刚刚开始，比如非洲发展银行、亚洲发展基金和亚洲发展银行。据报道，中国也已经加入了在肯尼亚和坦桑尼亚的援助国协调组(donor coordination groups)(Davis,2006)。此外，对经济合作与发展组织(OECD)而言，如果使中国成为更加积极的多边行为体，将极大地促进该组织的对外援助。
中国也开始了与NEPAD的合作。比如，在第二届中非合作论坛（埃塞俄比亚，2003年11月）通过的《行动计划》中，就强调了国际社会对非援助的重要性，称这些援助“与NEPAD所规定的优先发展目标是一致的”(FOCAC,2003:4)。但是这个公报的内容主要还是关于中国与非洲国家间的双边行动，包括经济和社会发展的各个方面。
同样，《中国对非政策文件》中也对NEPAD作了积极的评价，认为NEPAD“勾画了非洲振兴和发展的宏伟蓝图”；该文件也提出要为中非论坛与NEPAD的进一步合作寻找最好的方式。尽管这个文件重点是在阐述中国传统的双边合作的四大支柱，即政治、经济、社会和安全，但是需要指出的是，“多边合作”已被列为经济领域合作的十个具体内容之一。
在2006年11月北京峰会的官方网站所公布的主要背景文件中，只有三个段落的内容是关于NEPAD的。同样，虽然在文件上清楚地称“中国重视并支持NEPAD”(Beijing Summit,section 6,2006)，但是中国在进一步的阐述中认为中国对非洲国家各个行业的双边支持是与NEPAD的议程相互联系的，因此这种双边合作本身就是对NEPAD的支持：
中方重视并支持NEPAD，在论坛框架下通过双边途径，在基础设施建设、传染病防治、人力资源开发、教育和农业等NEPAD确定的优先领域与非洲国家开展合作，取得了丰硕成果。(Beijing Summit,section 6,2006)
如果确实像上面这段话所讲的那样，也就意味着中国仍然会通过双边的形式而不是通过支持NEPAD本身来开展对非合作。另一方面，温家宝总理于2006年6月确实承诺中国政府将资助NEPAD在坦桑尼亚和肯尼亚实施的护士和助产士培训项目。除此之外，2006年7月NEPAD秘书处代表团访华期间，中方与NEPAD签署了《中非合作论坛(17)中方后续行动委员会秘书处与非洲发展新伙伴计划秘书处关于加强磋商与合作的谅解备忘录》。有意思的是，这个简短的声明在最后总结时认为，该备忘录“为促进双边合作奠定了坚实的基础”。（Beijing Summit,setion 6,2006。以黑体字加以强调）
最后，2006年11月中非合作论坛的《北京行动计划(2007-2009)》之最后草案也具有同样的特点。这个计划有一个简短的部分是关于“中国与非盟及非洲其他次地区组织合作”的，在该部分中只有一句涉及NEPAD，称要“加强与NEPAD的合作并进一步探索合作的具体方式和领域”(FOCAC,2006,para.2．5．4)。与此形成对照的是，该计划绝大部分内容还是在阐述传统的双边政治、经济和社会合作。有必要指出同时也是很重要的一点是，虽然文件中反复使用“双方注意到”（或者“同意”、“欢迎”、“重申”、“承认”、“决定”等）这样的表述，但该计划还是体现出了明显的双边主义的特点。比如，在投资和商业合作领域：
自从2003年中非论坛第二届部长级会议以来，中非合作领域不断扩展，相互投资稳定增长，双方对此感到满意。这将会进一步促进双边的经济关系，并有助于当地的经济发展……
双方决定致力于推进《双边投资促进保护协定》和《避免双重课税协定》的谈判、缔结和执行，为投资合作创造一个有利的环境，保护双方投资者的合法权利和利益。(FOCAC,2006,para．3．2)
前面我们已经讨论过这次北京峰会的性质了，我们还想知道在北京的非洲代表和在非洲的非洲代表们是如何商议《北京行动计划》草案的，他们如何商讨直接能反映中非合作模式的一个重要方面。我们对这个问题粗浅的理解是，主要非洲国家的代表们通常是以一个声音说话，而且他们的影响力显然要大于非盟和NEPAD的影响力。
与2005年在苏格兰召开的八国集团峰会相比，《北京行动计划》的最后草案给我们的感觉完全不一样。这次八国集团峰会许诺将对非援助规模扩大一倍，但是却受到了很大的压力。虽然八国集团最终成功地通过了这个决议，但是很明显这个决议的执行将非常困难，八国集团中任何一个国家都很难兑现这一许诺。
相比而言，《北京行动计划》看起来就非常具体，而且具有可操作性。八国集团强调的是扩大对非援助，而在《北京行动计划》中最常见的短语则是“双方”。这也就意味着中非在合作中希望建立一种对等的互动关系。北京峰会的背景文件的最后一段很好地体现了这个特点，而且毫无疑问最终的《北京宣言》也将采用类似的表述：
中非合作论坛北京峰会将是中非关系史上的一件盛事，中非领导人将有机会共同回顾中非友好合作历史，探讨如何在新形势下建立和发展政治上平等互利、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的中非新型战略合作伙伴关系，共同描绘中非关系未来发展的蓝图，并对今后3年中非在经贸领域的合作进行具体规划。(Beijing Summit,Section 7,2006)
注释：
①对历史比较了解的读者看到“航船”一词可能会想到600年前的郑和。他当时带领舰队从中国出发进行了一系列伟大的航海，并到达了非洲的东部和东南部海岸。参见Sailing West:Admiral Zheng He's Voyages,March-May 2006,Hong Kong Museum of History。
②“中非关系乘上新世纪的航船”的网页是由多个独立有序的网页链接组成的。下文在引用该网页上的内容时将注明其网页上所显示的顺序，如“第几”部分。
③截至9月中旬，已经有超过30个国家的元首确定将参加此次峰会，而且这个数字还在增加。
④自1984年每年出版一卷，原名《中国对外经济贸易年鉴》，从2004年起改名为《中国商务年鉴》。——译者
⑤中国海外工程的合同劳工所起的作用非常大。2004年总计有535000名中国劳工服务于各种各样的海外工程中。(China Commerce Yearbook,2005:108)
⑥在中国商务部长达千页的年鉴中，《中国对外援助年度报告》只占3页。
⑦比如，在“英国国际发展署”(DFID)的网站上这么写道：“埃塞俄比亚是世界上最穷的国家之一。在7700万人口中，有80%的人每天生活费不足两美元”。或者以肯尼亚为例，“肯尼亚是非洲最穷的国家之一，有55%的人口生活在贫困线以下”。（黑体部分是网站原文中就标出的）www．dfid．gov．uk/countries。
⑧中国对卢旺达也表达了同样的姿态，卢旺达对中国而言并不是一个非常重要的贸易伙伴。《中国日报》作为中国主要的英文报纸，以“第3届中非合作论坛”的名义刊登了总共4版的“中卢友好关系附录”，给了卢旺达总统及其所率部长们一次宣扬自己国家以及称赞发展中的卢中关系的机会。China Daily,October 13,2006。
⑨北京峰会也表明，中国将继续坚持早在40多年前周恩来总理在访问加纳和马里期间所提出的“对外援助八项原则”（参见King,2006a），同样中国也将继续坚持江泽民主席1996年5月访问非洲后概括的“五点建议”(Le Pere and Shelton,2006:37)
⑩关于温家宝2006年6月访问加纳的情况，参见fmprc．gov．cn/eng/wjdt/wshd/t259101。htm。
(11)温家宝总理在2006年访问南非时第一次提到中国50年来对非援助总计440亿元人民币，这表明了中国在政策上的一个变化。http://english．people．com．cn/200606/23/eng20060623_276714．html。
(12)值得注意的是，公布的实际数字应该是444亿（英文使用的是44．4billion——译者），这个数字在中国被认为是不吉利的数字。
(13)中国政府从1995年下半年开始对非洲国家实行的中国政府贴息优惠贷款。参见李安山：《论中国对非洲政策的调适与转变》，《西亚非洲》2006年第8期，第18页。——译者
(14)这些情况参考中国外交部及其使馆人员在“21世纪中国在非洲”会议上的发言。(RAS/SAIIA/NEPAD,2006)
(15)比如，关于塞拉利昂的报告这么写道：“塞拉利昂急需投资，而中国是唯一在塞拉利昂拥有重大利益的国家”。(China Studies Centre,2006:34-35)
(16)比如Mbaye(2006)就认为，中国内地发展与非洲的关系主要有三个目标：“巩固安全的能源和矿产供给；减小台湾在非洲的影响；扩大中国日益增长的威信”。
(17)原文正文中是简称FOCAC，注释中是Forum on China-Africa Cooperation——译者