我国城市住房供应体制选择的理论和政策研究，本文主要内容关键词为：住房论文,体制论文,理论论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.3 [文献标识码] A [文章编号]1005-278X(2008)01-0026-05
当前我国城市房地产市场的结构、价格等方面问题比较突出，虽然国家及地方政府制定出台了一系列宏观调控政策，但住房价格偏高、投机炒作严重、居民置业困难等问题并没有得到根本解决。本文将从城市住房的特殊属性分析出发，对国内外住房供应体制进行比较研究，进而分析我国住房体制选择的原则与方向，提出城市住房供应体制选择和政策框架。
一、城市住房的特殊属性及其效应分析
(一)准公共产品属性
城市住房作为一种特殊的商品，具有准公共产品性质，或者说一定的公共产品属性。住房的准公共产品属性，有时也被称作外部性、二重性、社会属性或政策性等。一般商品的消费可能只给私人带来收益，而住房却不一样，它的消费含有公益成分，或者称外部效应。住房是基本生活资料，享有适当的住房将为居民参与社会经济活动提供基本物质前提，能够促进各种社会经济活动顺利开展，所谓“安居乐业”就包含这样的意义。另外，住房消费，特别是居民购房置业，对增强其对国家及所在城市的归属意识有很大的促进作用。
由于市场机制在公共产品供应或者说公共价值的实现上是失灵的，住房的准公共产品属性所体现的外部效应不能通过市场机制来实现，进而将可能导致住房的市场供应相对不足，这种相对不足将主要体现为结构上的普通住房供应相对不足。然而就不同档次的住房来说，中低档的普通住房的准公共产品属性更为突出，居民受益面、受益程度相对都是最高的，其中公共利益成分所占比重更大，所以住房市场供应的结构性不足将带来较大的经济效益失衡或者社会福利缺失。
(二)非同质性
在住房市场上，受区位因素限制，不可能有两套品质完全一样的商品房；即使是十分相近的商品房，都会在位置(包括朝向、楼层等)方面有明显的不同，这就是住房的非同质性。这种非同质性使得任何一套商品房都有其唯一性或者说独占性特征，使得住房的供应者具备某种程度的垄断地位，体现为住房的垄断性特征。从根本上看，住房的这种垄断性特征源于土地的自然垄断性，为土地的天然稀缺性所决定，无法靠市场力量来消除。
住房的非同质性所带来的垄断性特征将导致住房市场的供求结构失衡。在住房市场上，表面上看是垄断导致了高价格，但价格不是问题的关键所在，供求结构失衡才是实质问题。由于中高档住房定价的弹性空间比普通住房大，可以更好地实现甚至扩张垄断收益，所以理性的房地产企业会倾向于开发中高档住房,以此来实现其垄断收益。住房供应者把有限的土地优先用于开发中高档住房，其结果必然是住房供应结构失衡，表现为市场上中高档住房的开发量偏高，而普通住房的开发量则偏低。
(三)投机性
城市住房具有较为突出的投机性特征。与一般商品不同，住房除了可以满足居住需要的使用价值外，还具有较高投资价值乃至投机炒作价值。
住房为什么可以用来投机炒作,其原因可以有多种解释。从交易成本经济学角度看，住房市场有较高的进入门槛，具有高交易成本特征,其中具有资金或信息上的交易成本优势的市场参与者可以借助投机炒作机制从其他参与者那里获取较大利益。首先，从经济上看，住房属于大型耐用消费品，居民参与住房交易的资金门槛较高，在很多情况下要花费居民多年资金积累，甚至可能一生只有一次置业机会；其次，从技术上看，住房是较为复杂和特殊的商品，住房市场的参与者，无论是生产者还是消费者,都需要掌握较多的知识和信息，才能做出最优决策，成为理性的市场参与者；再次，从市场结构上看，住房市场难以形成完全竞争市场，在供应上通常都是寡头垄断市场，因为与住房相关联的土地是稀缺与自然垄断的，并且住房开发资金需要量较大，以至于住房供应市场进入门槛比较高，难以在短期内形成完全竞争市场，进而无法保证市场信息是完全的、公开的。另外住房市场还具有易受经济发展形势特别是金融形势等环境因素影响的特征。由此，住房市场的高交易成本特征是其内在具有的，虽然可以随着市场的逐渐发育成熟而有所弱化，但仍然会在一定程度上存在，相应地,市场投机炒作问题将总是存在，不可能依靠市场自身的力量完全解决。
(四)土地资源相对占用性
住房是建设在土地之上的，任何住房一旦建成，就意味着该土地不能再用作其他生产、生活功能。然而，作为一种基本生产资料或资源，土地供应总是有限的,任意一个特定区位的土地都是稀缺且不可替代的。这就是住房具有相对的资源占用性特征。住房对土地等资源的相对占用将影响到其他社会生产活动对该资源的利用，从资源利用角度看这种占用应该是与其他社会生产活动的资源占用相均衡或协调的，如果出现偏差就必须对住房供应进行调节。
(五)高需求弹性
住房作为一种功能复杂的生活资料，其需求弹性比较高。居民家庭需要多大面积的住房，在不同社会发展阶段、不同国家和地区、不同文化背景下会有较大差别。特别是住房消费的攀比效应相当突出，并且容易受到社会环境、舆论引导等因素影响，以至于居民家庭的住房消费需求可能发生较大变化。比如，我国城市居民受传统文化影响，“买房置地”意识较为强烈，加上攀比思想严重，很容易形成超前、过度的住房消费需求，相应地，如果政策、舆论引导效果显著，又可能促使这种消费需求有较为明显的下降，进而使城市住房供应局面出现较大改变。
二、国内外城市住房供应体制研究与启示
(一)英国的城市住房供应体制
英国的城市住房供应体制是市场供应与政府供应两个板块、一主一辅体制。英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家，也是探索市场经济条件下城市住房供应政策最早、最具有典范意义的国家。在英国，住房供应体系由私人住房和公共住房组成，私人住房是在房地产市场上自由流通的商品房，公共住房又称社会住房,是由地方政府和非营利机构——住房协会建设和管理的住房。近期，英国的住房供应政策又将面临新的调整。2007年8月，英国首相布朗所领导的工党新内阁制定推出了一项“公屋冲击计划”，将通过建立更多的公屋来解决那些买不起房子的中等收入的白领、技术工人以及低收入人群的住房问题，来分流英国房地产市场上的所谓的非理性购买力。
(二)美国、日本的城市住房供应体制
在美国城市，房地产开发商是住房供应的主体，住房的分配和消费的主要渠道是市场交易，美国联邦和州两级政府虽然也曾经直接建设并向低收入居民提供住房，但其政策走向却是逐步减少这种公共住房，转而主要利用经济杠杆间接调控住房市场和进行住房保障。美国实行鼓励住宅商品化、市场化、自有化的住房政策，它以低息、低首期以及为银行提供担保等货币、金融政策为主要手段来推动住房问题的市场化解决。为此,美国发展了较为完备的住宅金融体系和灵活多样的住房金融工具。在政府支持下的信贷援助是美国住房政策的突出特色,以联邦全国抵押协会、政府全国抵押协会和联邦全国抵押公司为主体、大量私营抵押公司并存的二级抵押市场，为住房建设、流通提供了强有力的资金支持。
日本的住房供应体制主要是参考美国模式建立的，不同之处在于政府参与程度要更大一些。日本住宅的建设、消费大部分是由民间企业按市场规律运作，政府的职能则是通过金融、税收政策提供一定的支持。日本政府在二战后曾一度通过兴建公营住宅、改造居民区、住宅公团建房、住宅金融公库融资等方式来改变城市住房供应紧张状况，并借助大量国有住房的投入，有力地调节了住宅市场，保障了中低收入人群的住房需求。不过近年来随着日本人口规模和住房建设规模的相对稳定，政府及住宅公团、住宅金融公库在住房供应中的作用趋向弱化乃至消散。
(三)香港、新加坡的住房供应体制
香港拥有商品房与政府公屋并行的双轨制住房供应体系。香港土地资源稀缺，人口高度聚集，对住房需求巨大，为此香港通过实行“以地生财、两极分化”的住房策略,使政府在住房供应中发挥着主导作用，较为有效地解决了居民的住房供应问题。香港双轨制住房供应体系包括市场性住房供应体系和保障性住房供应体系。市场性住房供应主要是通过市场向经济富裕阶层出售或出租私人开发的楼宇；保障性住房供应则依靠政府的公共房屋政策,由政府有关机构开发建设居屋、公屋，以非常低廉的价格向中下阶层出售或出租。香港的双轨制住房供应体系,较为成功地解决了社会不同收入阶层的住房问题。
新加坡的住房供应政策与香港相似，但在政府提供公共房屋方面更进一步。新加坡在住房供应上采取了以政府分配为主，以市场出售为辅的形式。新加坡政府于20世纪60年代借鉴香港的廉价公寓政策，开始以廉租屋的形式向居民提供大量的政府组屋，以后又提出了“居者有其屋”计划，从出租廉租屋向出售廉租屋过渡。
(四)我国城市住房供应体制的改革和调整
我国在探索社会主义市场经济体制过程中，逐步形成了主要依靠房地产市场的城市住房供应模式。目前,我国城市新增住房基本上都是房地产商开发的商品住房，政府组织开发的经济适用房、廉租住房在大部分城市所占比重均在10％以下，很多城市甚至仅停留在政策制定层面,并没有落实开发建设。城市居民购买住房时可以寻求银行贷款、住房公积金等金融支持，但所享受利率优惠不明显。住房公积金由于运作管理上问题突出，其作用更是极为有限。
目前，我国正在展开房地产市场宏观调控，最新的政策要求城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70％以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70％，这将引发住房供应结构调整,并可能改变过去“重市场轻保障”的政策思路，不过这种房地产市场新调控政策体系仍然没有跳出以住房市场为基础的政策框框，并且还有待进一步明确并稳定下来。
(五)国内外住房供应体制研究的启示
从国内外住房供应体制比较研究中，至少可以得到以下几个方面的重要启示：一是政府参与住房供应十分必要。英国作为城市住房供应政策最早形成、最具有典范意义的国家,其公共住房政策有较高参考价值，而近来英国布朗政府推出的公屋冲击计划更说明，公共住房比重下降与过度依赖住房市场必然会引发城市住房的供应问题。在房地产市场化程度很高的美国，目前正在发生的次级贷款危机也说明依靠货币、金融等手段而非政府直接建造公共住房来解决低收入居民住房问题，从某个角度看并非成功的住房政策。至于日本20世纪发生的震惊世界的房地产泡沫问题，更说明政府建设公共住房的重要性。我国目前房地产市场所出现的问题同样与政府经济适用房政策、廉租房政策落实不当,没有建设足够的公共住宅相关联。二是各国住房政策差别非常大，但主要还在于住房供应体制差别。对比英国与美国、日本的住房政策不难看出，是否依靠市场来提供城市住房是相关政策差异巨大的根源。三是资源条件特别是土地资源条件对住房供应体制选择有重要作用，日本是学习借鉴美国住房政策的，但由于资源条件差别大,不得不采取更大规模的政府住房参与政策；我国同样具有人多地少问题,目前的房地产政策已经引发了较为突出的城市盲目扩张、耕地保护等问题，因此有必要立足于具体国情研究构建适当的住房供应体制。
三、我国城市住房供应体制选择的原则和目标
(一)基本原则
l.珍惜利用资源的原则。我国的城市住房供应体制选择首先必须符合珍惜利用土地、资金及相关资源的原则。必须立足于我国基本国情，从珍惜利用土地、资金及相关资源的目标出发，选择适当的城市住房供应体制及相关政策，有效控制房地产业发展，尽可能减少房地产业对土地、资金及相关资源的占用，为其他经济建设留出空间，以保障经济社会的健康发展。
2.适度消费原则。我国城市住房供应体制还要能够引导和适度抑制居民住房消费需求。当前我国正面临迅速膨胀的住房需求，如果不加抑制将对土地、资金及相关资源形成巨大压力,进而可能影响国民经济健康发展。鉴于当前住房需求急剧膨胀的现状，我国的住房供应政策应该充分发挥引导和适度抑制住房需求的作用，以促使城市居民保持适度住房消费水平。
3.民生福利原则。我国城市住房供应体制选择还应该通过适当增加民生福利，促使住房的公共产品属性得到体现，并借以推动和谐社会建设。为此要在住房供应方面加强政府参与，不断增加住房福利保障成分，逐渐减少对住房市场的依赖，有效减轻居民的住房负担，加快建设社会主义和谐社会。
(二)主要目标
总体上说，当前我国城市住房供应体制目标是形成与经济发展及相关资源富集水平相适应的住房供应和住房消费模式，初步实现“居者有其屋”，保障城市居民基本能够安居乐业。为此，城市住房供应政策及对住房市场进行宏观调控，必须有利于住房的有效供应，保障住房市场的均衡发展，促使住房事业与经济发展和居民生活水平提高相协调。具体来说，我国城市住房供应主要目标分为均衡供应、适当保障与抑制投机。
1.均衡供应。根据住房资源稀缺状况，特别是土地资源禀赋,结合经济发展水平，确定与居民其他方面消费水平相协调的住房供给水平，并通过政策引导予以保障，所实现的就是住房市场均衡供应目标。它包括两个层次的供求均衡：一是住房市场供应与其他商品的供应相对均衡，居民的居住消费与其他商品的消费水平相协调；二是住房内部结构供应相对均衡，各种档次的商品房供应都与需求基本相当，特别是中低档商品房的供应与广大居民的住房需求基本相当。
2.适当保障。政府为了实现住房所包含的公共利益或价值，通过制定有关公共政策，为居民提供一定程度的住房消费福利，由此提高部分居民的住房消费水平，所体现的就是政府住房供应的适当保障目标。理论上政府的住房福利保障极限是使房地产的公共价值得到充分实现，居民享受与经济发展水平协调一致的住房福利，住房资源得到最优配置，市场达到最优均衡。
3.抑制投机。把住房市场上的投机活动抑制在一定程度之内，或者完全遏止投机炒作行为，所实现的就是政府住房政策上的抑制投机目标。住房市场上投机行为包括商品房的炒作买卖和房地产开发投资过热，其共性是没有正常市场消费需求基础，严重时可能形成泡沫经济，影响国民经济健康运行。
(三)体制选择
基于我国的基本国情，借鉴香港、新加坡等地的做法，我国城市住房供应体制应当是以公共住房为主的分类供应体制，对于城市中的低收入居民，政府住房开发机构为其建设标准化公共住房；对于城市贫困人口，政府以廉租住房形式提供适度住房保障；对于中高收入居民，由市场提供商品房来满足其居住需求。这种住房供应体制将把处于城市中等收入水平之下居民的住房需求纳入政府供应与保障范围，促使半数以上的城市居民居住在公共住房之中，进而引导和保障居民的适度住房消费。在这种住房供应体制之下，只有中高收入者的住房依靠市场提供，而半数以上城市居民的住房需求被政府从房地产市场的大蛋糕中切出来，房地产业将被限制在一定范围内，从而将使商品房投机炒作问题得到有效抑制，房地产对土地的过度开发也将相应得到抑制。
四、我国城市住房供应的政策框架
(一)公共住房的基本政策
1.以政府住房开发机构为建设主体。公共住房应当由政府住房开发机构投资并直接建设，必要时可以通过公开招标，选择企业按照政府制定的规划设计标准来开发建设，并按政府有关机构制定的标准向居民出售。
2.居民按照一定资格条件取得购租公共住房的权利。公共住房的销售或出租对象为城市中低收入人群，覆盖城市半数以上居民。公共住房将按一定条件、程序向城市中低收入居民出售或出租，居民家庭或个人达到一定条件可以取得准购或准租公共住房的权利,并且居民的这种购买或租赁公共住房权利有一定的保障机制。必要时公共住房的供应对象可以扩展到全部城市居民家庭。
3.按全成本标准出售或出租。公共住房的建设用地将以行政划拨的方式取得，在面向城市中低收入居民出售或出租时,要按不包含地价的全成本来确定价格。这里的全成本主要是住房的直接建筑成本和小区配套费。这样既能保证住房资金能够满足自我再循环的需要，不增加政府财政负担，又能体现一定的福利性,不给居民造成过重的住房消费负担。
4.以标准、经济适用为原则。公共住房以标准化、经济适用为原则，以引导并适当抑制居民住房消费需求，降低攀比消费的影响。公共住房应该以家庭为单位，并结合人口结构来设计建设，力求实现标准化,相同人口结构的家庭应当取得户型和面积标准相同的住房。政府公共住房的套型建筑面积将科学确定在一个合理范围内，部分可以高于当前经济适用房和廉租房标准，以适当满足城市中低收入居民的合理住房需求。
5.一定条件下可继承和转让，但不得买卖谋利。居民购买的公共住房不能转让谋利，因故确需转让时房屋价值增值部分要上缴给政府有关机构。公共住房必须是居民家庭自住房，并且是唯一的自住房，居民取得其他住房时必须向政府有关机构按一定条件退回所购买或承租的公共住房。
6.有效保障房屋数量。城市政府要根据居民家庭收入等方面情况变化安排公共住房的建设规模和数量，要保证符合资格的家庭在一定年限内可以购租到政府公共住房。大体上说公共住房要占城市住房供应总量及年开发量的50％左右，要与居民家庭的住房需求相协调。
(二)商品住房基本政策
1.面向中高收入居民，市场化运作。商品住房将市场化运作，由政府统一规划，土地公开招标出让，房地产企业负责开发建设，面向城市高收入居民家庭销售或出租。
2.以市场需求为基础确定建设标准。商品住房的建设标准将以市场需求为基础来确定，但政府将通过必要的经济政策加以控制和调节。对于建设标准略高于公共住房的项目，政府将给予一定的地价与税费的优惠；对于过高标准的住房消费，政府将通过征收物业税、规划控制等手段加以控制和调节，严格限制豪宅消费。这样将使商品住房消费与公共住房消费相协调，避免出现两极分化。
3.抑制投机，规范市场发展。政府将担负对商品住房市场的宏观调控职责,制定相关政策措施,抑制住房市场投机行为，规范市场主体运作,以促进中高收入居民的住房供应市场健康发展，保障国民经济健康运行。
(三)廉租住房基本政策
1.政府负责投资建设。廉租住房将基本参照公共住房的建设模式，由政府负责开发建设，城市财政要提供必要的建设资金支持和补贴，保持适当供给数量。廉租住房可以看作是特殊的公共住房，其建设标准将低于公共住房。
2.面向低收入居民低价出租或分配。廉租住房将由政府面向城市低收入人群低价出租，对于贫困居民则直接分配。以提供适度住房保障为目标，廉租住房的保障范围和标准将随着城市经济社会发展不断调整。