财政体制改革与地方保护主义，本文主要内容关键词为：保护主义论文,体制改革论文,财政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年财政体制改革方案出台后，对新财政体制的改革效应，众多学者进行了卓有成效的研究和评价，其中不乏真知灼见，但也产生了一些不切实际的模糊认识。一些人认为旧财政体制采用按企事业单位隶属关系划分中央财政与地方财政之间收支范围的做法，把企业收入与地方财政利益紧密联系起来，这样地方为了增加财政收入，就不可避免地要按本地财政收入最大化目标配置归自己支配的资源、封锁市场、干预企业经营。为此，用分税制代替财政包干制，可以消除上述弊端。因为分税制是按税种来划分中央财政与地方财政的收入范围，地方面对企业，无论是否隶属于自己，都一样能从中取得收入，这样使地区封锁失去了实际意义（何振一，1994）。上述看法笔者不能认同。我认为财政包干制中按企业隶属关系划分中央财政与地方财政收入范围的做法不是产生地方保护主义的根本原因，分税制（至少1994年公布的分税制方案）无法消除地方保护主义。其原因主要有以下几点：
第一，纵观历史，按企业隶属关系划分中央财政与地方财政收入范围的做法始于建国初期，当时并没有产生十分严重的地方保护主义，其原因是当时的地方财政支出指标由财政部与中央各主管部门协商确定并戴帽下达，地方没有自主安排权，自然无兴趣关注地方财政收入的多少。1980年中央对地方实行“划分收支、分级包干、分灶吃饭”的财政体制，赋与地方自主安排地方财政支出的权力，中央对地方只下达参考性财政支出指标，实际的财政支出安排权由地方掌管，正是因为这一点，才大大激发起地方当家理财的积极性，在不合理的价格体系引导下，地方政府纷纷把财力投向那些价大利高的产业，一时间重复投资、盲目建设的现象非常严重。另外，在政企不分，企业经济效益普遍较差的情况下，为了求得本地财政收入最大化，行政干预、封锁市场往往比其他手段更方便、更有效。
第二，按企业隶属关系划分中央财政与地方财政收入范围的真实含义为：中央企事业单位的企业收入、事业收入上缴中央预算；地方企事业单位的企业收入、事业收入上缴地方预算。按这一含义确指的企业收入是指国有企业上缴利润、国有企业所得税（在1994年前包括国有企业调节税），并不包括工商税收，它在地方财政收入中的地位微乎其微。1990年的30个省市自治区的企业收入（指地方国有企业所得税、调节税、上交利润、能源交通重点建设基金、预算调节基金、农牧业税和耕地占用税）（见表1）〔1〕共计398.74亿元，而同期的企业亏损补贴就达381.26亿元，两者相抵后仅余17.48亿元， 再加上地方的其他固定收入（盐税和车船使用牌照税等地方税种）共计69.53亿元， 这点收入根本不足以应付同期发生的2133.05亿元的财政支出。 地方财政主要依靠与中央共享的工商税收来弥补支出。1990年30个省市自治区的工商税收收入为1795.6亿元占同期地方财政收入总额1972.35亿元的91%。 这说明以流转税为主体税种的我国税制决定了地方财政收入的主要来源是与中央共享的工商税收。为增加本地财政收入，地方政府不仅要保护本地企业，同样也要保护本地的中央企业。按企业隶属关系划分中央财政与地方财政的收入范围，拴死了地方政府与地方企业的财政联系一说（何振一，1994），其理由并不充分。
表1 1990年30个省市自治区财政收入结构 单位：亿元
财政支出总计 财政收入总计 企业收入 工商税收 企业亏损补贴 其他固定收入
2133.05 1972.35 398.74 1795.6－381.26
52.06
100%20.2%
91%19.3% 2.6%
第三，财政包干体制并没有激发地方政府组织财政收入的积极性。上述一点已经说明地方财政收入的大头来自与中央共享的工商税收。在经济持续高速增长、且国有企业经济效益普遍逐年下降的情况下，工商税收以其收入稳定增长的特征在地方财政收入中占据重要地位，地方政府都不甘心与中央分享，往往通过隐瞒收入、人为降低财政收入增长速度的做法来藏富于企业，减少上交中央财政收入，并通过集资、摊派等手段把这块收入再收上来。这样共享收入的增长部分实际上就变成了地方独享收入。有人将这种收入称之为“非规范公共收入”，并测定这部分收入约占地方预算收入的30%（樊纲，1995）。1988年中央对地方实行各种形式的财政包干制，期望通过财政收入递增包干、上交额递增包干等形式来提高地方政府组织财政增收的积极性，但收效不大。一些分成留用比例较低的富裕地区还创造了按财政收入计划数组织收入入库的做法，造成中央财政收入的大量流失。1993年底中央公布了1994年分税制方案，地方为了扩大1994年中央对地方的税收返还基数，在年底前突击组织财政收入，当年地方财政收入增幅惊人。据统计1993年1—10月，全国共完成财政收入计划80.7%，比上年同期增长15.6%〔2〕， 平均每月完成收入计划8.07%，按这个速度发展下去，93年的财政收入刚好完成任务。但实际上1993年全年完成财政收入计划113.1%， 比上年同期增长23.2%〔3〕，可见1993年11—12月完成全年财政收入计划的32 .4%，平均每月完成收入计划16.2%，是前10月平均数的一倍。这最初给人以弄虚作假的印象，财政部的官员也公开表述了这一看法，但是事实上1994年财政收入继续大幅增长，财政收入比1993增长19.2 %〔4〕，这充分说明地方财政确有增收潜力，尽管这是中央用抬高财政收入计划数、取消税收减免、加强财务大检查，强化税收征管等手段取得的，但地方财政的增收潜力是一个不容忽视的事实。
第四，1994年分税制财政体制改革，调整了财政资金在中央与地方之间的分配格局，一改过去财政包干制下中央靠地方财政上交平衡收支的局面，大大加强了中央财政的主导地位，中央财政收入占国家财政收入的比重由过去的40%上升为60%。大宗税源划归中央，零星分散的小税源归地方，地方财政缺乏主体税种，没有实行分级财政管理的财政实力，同时中央还能直接通过转移支付制度来调整财政资金在各地方的分配比例。但是这种财政分配格局的调整，是在政府职能转换和企业经营机制转换相对滞后的条件下进行的，中央集权偏重于集中财力，它必然引起已拥有分级财政管理权的地方政府的强烈反映。首先，对中央争上解留用比例、争补助、争投资项目，这种情况在1995年上半年已经出现，而且各地都有各地的理由（史炜，1995）；其次，对基层企业、农村继续集资、滩派，地方“非规范公共收入”占公共收入的比重逐年上升（樊纲，1995）。总之，地方保护主义又以新形式或老脸孔顽强地表现出来了。
第五，财政体制是确定中央与地方、以及地方各级政府之间有关财力财权划分问题的根本制度。实质上它是处理财政资金在各地区的划分问题。我国现有的财政资金分配的不公平格局（见表2、表3）决定了各地区在财政资金分配上的矛盾，地方保护主义是这种矛盾的外在表现。不消除这种矛盾，地方保护主义就难以消除。1994年财政体制确定的中央对地方财政转移支付制度，包括中央对地方税收返还和专项补助二项内容。中央对地方税收返还是根据1993年地方财政的既得利益来决定返还基数，并且与各地区消费税、增值税的增长挂钩，即各地区增值税、消费税每增长1%，中央对地方税收返还就在基数基础上增长0.3%，这意味着中央对地方税收返还并没有改变原有的财政资金在各地区的不公平分配格局。至于说到中央对地方的专项补助，这要根据中央的宏观经济政策为决定。但有一点是清楚的，即缩小地区差距，是中央的既定方针，最近中央领导又多次强调了这一政策。显而易见中央财政的专项补助将更多地投向中西部地区，财政资金在各地不公平分配格局将会继续存在下去，并有扩大之势，由此引起的地区矛盾和地方保护主义可能会更突出、更严重。
表2 1991年各地区财政收支及差额
单位：亿元
财政收入财政支出 收支差额
北京89.77
80.73
9.04
天津58.09
47.47 10.62
辽宁161.54 151.45 10.09
上海191.88 101.52 90.36
江苏143.29 128.18 15.11
浙江121.26 97.32 23.94
河北99.30
97.30 2
山西72.76
76.89
-4.13
安徽54.50
61.57- 7.07(90年)
江西50.55
64.68 - 14.13
河南104.73 108.32 -3.59
湖北95.09
99.53 -4.44
湖南96.13
101.84-5.71
四川148.35 162.86-14.51
西藏0.6415.46 -14.82
广西61.47
75.89 -14.42
宁夏8.3017.20 -8.9
新疆26.47
52.53 -26.06
内蒙古 39.40
66.62 -27.22
甘肃39.98
51.32 -11.34
青海8.7918.23 -9.44
云南99.78
110.82
-11.04
表3 1990年各地区人均财政收支及差额 单位：元/人
地区 人均财政收入人均财政支出人均财政收支差额
北京702 633 69
天津508 455 53
上海1180 566 614
江苏201 149 52
浙江244 192 52
辽宁326 308 18
河北132 142 -10
山西185 196 -11
安徽96
108 -12
江西107 133 26
河南99
106 -7
湖北 143
156 -13
湖南 118
134 -16
四川 111
132 -21
西蒇 8 582 -574
宁夏 143
318 -175
新疆 142
313 -171
广西 112
154 -42
内蒙古152
282 -130
甘肃 152
204 -52
青海 162
382 -220
云南 208
243 -35
综上所述，笔者认为地方保护主义是在以市场取向的改革过程中，在政府职能与企业经营机制未能及时转换条件下，政企不分在财政上的集中表现；是财政资金在各地方不公平分配所引起的地区矛盾的外在表现。不消除上述原因，就不可能消除地方保护主义。在建立社会主义市场体系的今天，实行现代企业制度、转移政府职能、缩小地区差距，是目前经济体制改革的重点内容。就财政体制而言，在实施了1994年分税制财政体制后，如何在上述方面进一步拓展改革空间，是值得认真思考的。
注释：
〔1〕本文所列表格，均根据1993 年《中国统计年鉴》（中国统计出版社1993年版）和《1950—1991 年中国财政统计》， （科学出版社1992年版）所列数据计算求得。表一列明地方财政负责组织的财政收支，未包括调入资金，故财政收入总计与分项收入之和不等。
〔2〕见《经济日报》1993年12月6日。
〔3〕见《中国财经报》1994年3月15日。
〔4〕见《中国证券报》1995年3月8日。
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