现代高等教育改革的基本特征，本文主要内容关键词为：教育改革论文,基本特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2003)02-0015-05
在20世纪下半叶世界高等教育的发展过程中，改革成为许多国家经常面对的主题（对于现代高等教育一词中“现代”的时间界定，学术界有多种认识，本文权且将讨论的范围限定在20世纪下半叶）。50余年中，世界范围内发生过三次较大规模的高等教育改革浪潮。第一次是二战结束之后的40年代末、50年代初，一些国家社会政治、经济制度的变化促使高等教育体制、内容等方面的全面改革；第二次是60年代高等教育人口激增与现有高等教育制度的矛盾以及60年代末波及范围广泛的学生运动的兴起，引起人们对高等教育制度的反思，从而推动了高等教育的改革；第三次是20世纪末为迎接知识经济时代的挑战，适应经济、教育全球化的发展趋势，许多国家开始了新一轮的高等教育改革。本文试从改革的起因、过程、内容等方面对现代高等教育改革的基本特征作一些初步的分析、探讨。
改革的起因：社会（制度）变革是主导因素
从欧洲中世纪大学出现之后的世界高等教育历史发展来看，影响高等教育改革的因素依据性质与来源可以大致归纳为社会的、科学的、文化的、教育的四大类。所谓社会的，主要指社会政治、经济制度（体制）变革以及经济发展等；科学的，主要指科学技术进步及由此引起的学术革命、学科发展等；文化的，主要指社会文化变迁、外来文化影响，以及大学思想、大学观念的变革等；教育的，主要指作为高等教育基础的初、中等教育的改革与发展和教育系统内部的结构变化等。虽然这四类因素通常是交织、混合在一起对高等教育产生影响的，但就某一时期、某一国家的一次具体的高等教育改革而言，往往是一种因素起着主导作用。从20世纪下半叶现代高等教育的改革来看，在许多国家的高等教育改革中起主导影响作用的是社会因素。
例如，二战结束之后，一些国家的社会制度变革成为高等教育改革的直接、主要原因。其中，中国与日本的高等教育改革较为典型。众所周知，50年代初中国的高等教育改革是在中华人民共和国成立这一社会制度的巨大变革的背景下发生的。1949年后，我国的社会性质发生了根本的转变，教育的性质也随之发生了变化，要建设新中国的教育，就必须彻底否定旧教育的性质与基本精神，彻底改变旧教育的制度、内容与方法。此外，随社会政治制度改变而来的经济体制的变化也是高等教育改革的原因之一。例如，当时的教育部副部长曾昭伦在谈到专业设置的改革时指出：“中国的经济，即将走上计划化。计划化的经济，必须有计划性的教育与之相配合，使建设所需干部，在质与量上得到及时供应，方能及时完成。教育要有计划性，唯一的办法，是吸取苏联经验，彻底改革不合理的旧制度，建立新的制度；而在此种改革当中，确定‘专业’的设置，是非常重要的一个环节。”[1]
同样，40年代末日本大学改革的主要背景也是社会制度的变革，尽管日本社会制度的变革与中国相比，在性质上、内容上、程度上都有很大的差异。二战结束之后，作为战败国的日本如何清除军国主义影响，变战前的军国主义国家体制为战后的民主主义国家体制，这是战后日本政府面临的重要课题。因此，这种社会制度的转变就构成了当时日本教育改革（包括高等教育改革）的主要影响因素。1945年9月15日，文部省发表的战后第一份关于教育改革的政策文件——《建设新日本的教育方针》，在谈到战后日本教育改革与发展的基本方向时指出，必须“为废除基于服务战争需要的教育政策，实施以培养建设文化国家、道义国家之基础为目标的文教政策而努力”[2]。
为什么在现代社会引起大规模高等教育改革的直接、主导起因主要是社会因素（在现代以前高等教育发展的历史上，科学因素、文化因素曾经是一些国家高等教育改革的主要原因）？这与现代社会中高等教育地位、作用的变化有着密切的关系。在近代以前，大学曾经是远离社会、专于古典的“象牙之塔”，社会既没有对大学的改革提出什么迫切的需求，大学也没有对社会发展作出什么重要的贡献，因此，即使像英国工业革命、法国资产阶级革命、美国独立等这样重大的社会历史事件，也没有引发什么具有重要影响意义的高等教育改革。在现代，情况则发生了根本性的变化。由于现代大学“已成为经济发展和国家生存绝对不可缺少的事物”[3]，成为社会的“轴心机构”，因此任何重大的社会变化（变革）都必然要求高等教育作出相应的改变，以回应社会的需求。
我们在分析以社会因素作为主要起因的现代高等教育改革时，还可以看到这样一种现象，即改革往往以“突变”的方式进行。所谓改革的“突变”方式主要指改革的产生具有一定的突然性，或者说改革的产生不是高等教育内部逻辑发展的结果，而是由于某种外部的力量；同时这种“突变”方式的改革进程是比较迅速的。上面提到的20世纪50年代初期的中国高等教育改革，40年代末、50年代初日本的高等教育改革，以及二战后70年代初法国的高等教育改革等，都是在较短的时间内完成了高等教育制度、大学内部组织等的重大调整与转变。以“突变”方式所进行的改革虽然具有迅速、时效等特点，但是由于改革的突然性、外部力量作用等原因，容易产生一些遗留问题乃至失误。例如，日本有学者在分析40年代末、50年代初的日本高等教育改革时，就指出了那场改革所留下的若干“负遗产”，并认为消除这些“负遗产”是90年代以来新一轮高等教育改革的重要课题。[4]
改革的过程：自上而下、由政府到大学
我们在分析高等教育改革过程时，若将政府与大学视作改革过程的两端，那么改革的流程就可能有两种情况：一是由大学至政府（自下而上），改革首先在若干大学兴起，逐渐推开，最终导致政府政策的改变；二是由政府至大学（自上而下），政府首先制定有关改革的政策、法令，然后组织实施，引导大学改革的进行。从20世纪下半叶发生在许多国家的几次高等教育改革的实际情况来看，可以说由政府至大学是现代高等教育改革过程的主要特征。
这里，我们首先依然以中国50年代初期实施的高等教育改革为例。50年代初期我国的高等教育改革是以自上而下、计划性为主要特点的。“建国后政府首先着手接管、改造旧大学的工作，与此同时在中国人民大学、哈尔滨工业大学进行大学内部体制改革与教学改革的试点。接着在全国范围内展开院系调整和以专业设置为中心的教学制度改革，建立了以前苏联模式为蓝本的社会主义大学制度。最后以《中华人民共和国高等学校章程草案》总结了大学改革的成果，将在改革基础上建立的新的大学制度以法规的形式规定了下来。”[5]这场影响20世纪下半叶中国高等教育发展的大规模改革中的每一项具体改革，都是在中央政府的直接指导下进行的。例如，1952年的院系调整以1951年11月教育部制定全国工学院院系调整方案为起点，接着，教育部又于1952年5月制定了全国性的院系调整计划，在此基础上，各大行政区制定了具体、详细的本区内院校的调整计划以及人员、设备、图书、校舍的调配等各项政策规定，8月各有关院校按照计划开始实施调整。无论是某一具体的改革过程，还是作为整体的改革过程，50年代初期中国的高等教育改革都突出地体现了由政府至大学这一过程特征。
由政府至大学这一现代高等教育改革过程的特征，我们还可以在80年代末、90年代初澳大利亚的高等教育改革中看到。澳大利亚高等教育的历史以1850年悉尼大学的创立为起点，在悉尼大学创立之后的约100年间（至二战结束），澳大利亚高等教育的发展速度非常缓慢，到二战结束时只有6所大学，实施的是英国式的精英教育。在被称作世界高等教育发展的黄金时期的20世纪60年代，澳大利亚也迎来了高等教育的扩张时期，政府为满足日益增长的高等教育需求和扩大高等教育机会，决定成立一批高等教育学院(Colleges of Advanced Education)，从而形成由大学与高等教育学院这样两类性质有所不同的机构所构成的二元高等教育体制。在高等教育学院成立之初，其与大学的不同主要在于：大学以知识探求为目标，注重理论探讨、学术研究，实施的是学位教育；高等教育学院以知识应用为目标，注重联系实际、职业志向，实施的是非学位的证书教育。这种二元体制在澳大利亚高等教育的扩张过程中发挥了积极的作用。但是到了80年代中期，二元体制的一些弊端逐步暴露出来，特别是高等教育学院在教育层次上的拓展，使其与大学之间的区分变得日益模糊起来，因此在政府的主导下，80年代末又开始了一次变二元制为一元制的高等教育改革。
1987年大选之后，澳大利亚政府机构改组，原教育部和雇用产业部、科学部合并成立就业、教育与培训部(Department of Employment,Education and Training)，约翰·道金斯(John Dawkins)出任部长。道金斯上任之后，立刻着手推行高等教育体制一元化的改革。1987年12月和1988年7月，就业、教育与培训部先后发表了有关高等教育问题的绿皮书与白皮书，在这两个文件中提出了废除二元制、导入一元制，在一元的体制下实施高等教育机构合并与改组的政策方针。在政府政策的指导下，1989年高等教育体制一元化的改革正式启动，至1991年，澳大利亚原有的24所大学和47所高等教育学院合并、改组为38所大学。[6]这次改革被认为是澳大利亚历史上最为迅速的，人们称之为“道金斯改革”。从中我们不仅可以想象出政府在改革中所发挥的主导作用，而且也能体会到由政府至大学这一改革过程的基本特征。
现代高等教育改革过程中由政府至大学的基本特征，反映了现代社会中大学与政府关系的变化。虽然“从大约八百年前的波隆那大学和巴黎大学起，欧洲的高等教育就面临着受国家和教会控制的问题”，但是“在今天世界上的大部分地区，高等教育已成为国家政府中的一个重要组成部分，受到了立法、行政和司法三个部门性质的制约，并且受到了各国政府实施其政治权力的影响”。[7]在这样一种高等教育与政府关系的背景下，政府愈来愈关心高等教育的发展在国家与社会发展中的作用，愈来愈要求高等教育与社会经济发展相适应，愈来愈倾向于通过立法、行政、经费资助等手段来影响高等教育改革与发展的方向。政府之于高等教育的作用（指导、控制等）在集权式的高等教育管理体制中自不当说，即使在“放任”的高等教育管理体制下也愈来愈明显。例如，在有着浓厚的“大学自治”传统的英国，自20世纪60年代起，政府导引、干预高等教育改革与发展的努力始终没有间断过，这其中包括著名的《罗宾斯报告》（1963年），“撒切尔时代”的高等教育紧缩政策，1988年制定的《教育改革法》，80年代末期大学拨款委员会的改制，1991年发表的教育白皮书《高等教育：一个新的框架》，1992年制定的《继续教育与高等教育法》，1997年国家高等教育调查委员会提出的长达1700页的关于高等教育改革及21世纪蓝图的《迪林报告》等。
现代高等教育改革过程中由政府至大学的基本特征告诉我们，在现代社会，政府作为高等教育改革的发起者似乎已成为一种带有普遍意义的现象。这里不禁产生出这样一个问题：政府制定的改革政策、政府所发起的高等教育改革，能否引导高等教育发展保持正确的方向，能否避免改革仅顾及政府的近期利益，从而损害高等教育的长远目标的现象出现呢？思考与解决这一问题的关键在于政府制定政策的程序、方式的公开、民主与科学。从许多国家的实际状况来看，以下两种方式有助于政策制定程序、方式的公开、民主与科学。
第一，重大改革以立法为前提，法律作为政策之根本。法制是现代社会的本质特点之一，法制社会的一个显著标志是重大的社会改革必以法律的制定或修改为前提。在现代社会中法律制定程序的公开性、民主性，可以使以法律为基础而展开的政府政策避免人为的主观失误，或是将失误减少到最低程度。因此，许多国家通过制定法律来保证高等教育改革与发展的正常进行。例如，日本在40年代末、50年代初的高等教育改革时期制定了《教育基本法》、《学校教育法》等重要法律；法国70年代初的高等教育改革是在《高等教育方向指导法》的指导下实施的；德国1975年制定的《联邦大学大纲法》，成为德国高等教育改革与发展的基本依据；英国1988年的《教育改革法》和1992年的《继续教育与高等教育法》，指导英国高等教育体系完成了由二元制到一元制的转变。
第二，成立以专业人士为主的咨询委员会，并赋予咨询委员会在政府制定政策过程中的法律地位。充分发挥专业人士在政府制定政策过程中的作用，这已成为许多国家政府制定政策时的重要一环，一些国家还在有关法律中将听取咨询委员会的意见作为政府的义务规定下来。例如，德国的科学审议会和日本的大学审议会，都在各自国家的政府制定高等教育改革与发展政策的过程中发挥了重要的作用。日本自80年代后期开始了二战后的第三次高等教育改革，而这次改革的所有政策在出台之前都经过了大学审议会的调查、审议，政府正是根据大学审议会的咨询建议制定指导高等教育改革的政策的。由专业人士组成的咨询委员会参与政府政策的制定过程，并赋予这种参与以一定的法律地位，毫无疑问是使政策制定的程序、方式实现公开、民主与科学的一项重要措施。
改革的内容：体制改革尤为引人注目
高等教育改革的内容，如按照宏观与微观两个层面加以区分，大致可分为高等教育体制（结构）改革与大学教育（教学）改革两大部分。这两部分的改革之间虽然有着一定的联系（有联系是必然的，因为它们都是高等教育改革整体的组成部分），但是在许多情况下，某一部分的改革会处在更突出的位置，或者说受到更多的关注。20世纪下半叶的现代高等教育改革，就内容而言，体制改革比教育改革更加引人注目，或者说在许多国家的高等教育改革中体制改革更受重视。
在20世纪下半叶的第一次高等教育改革浪潮中，中国与日本的高等教育改革都是从体制改革入手的。50年代初期，按照前苏联的高等教育模式，中国的高等教育首先在体制上实行了大规模的改革。即减少综合大学的数量，并使改革后的综合大学只保留文理科，同时与国民经济生产部门对口成立了许多单科院校，形成了以单科院校为主的高等教育体制；大学内部的组织结构也由改革前的“大学——学院——系”三级改为“大学——系”两级；从所有制的角度来讲，通过调整、停办、改制等方式，私立高等学校走向消亡，形成了单一的公有高等教育体制。在新体制基本确立之后，50年代初期中国的高等教育改革才进一步拓展到大学教育（教学）领域。40年代末、50年代初日本的高等教育改革则主要是按照美国的模式，建立起新制大学体系。二战之前日本高等教育机构的类型较为复杂，有大学、高等学校、专门学校、师范学校等，它们之间在学制、与中等教育的衔接、教育内容以及社会地位等方面都存在着较大的差异。在战后的高等教育改革过程中，战前多种类型的高等教育机构合并、调整为四年制的大学与二年制的短期大学，形成了带有美国式民主理念的高等教育体制，这一体制成为战后日本高等教育发展的基础。
在20世纪下半叶的第二次高等教育改革浪潮中，体制改革仍然处于较为突出的位置。例如，在1968年的法国高等教育改革中，为了贯彻《高等教育方向指导法》中提出的“多学科”原则，法国大学的体制进行了一次较为彻底的变动。“首先，解散了当时存在的23所大学及其学部。然后，建立了大约600个教学和科研单位。”“最大的改革是在巴黎进行的，象中心索邦分成了100多个教学和科研单位，这些教学和科研单位最后组成了7所大学。有些大学只是原来较大学部的一部分”。[8]“这次改革十分重要，可以作为法国高等教育发展史上的一个里程碑，与巴黎大学的建立、‘帝国大学’的设立、1896年把各学区的学院重新组成大学等重大事件相提并论。它促使法国大学很快由20多所增加到60多所，大学技术学院也发展到60多所”[9]。又如，德国70年代的高等教育改革产生了一种新的高等教育机构——高等专门学校。高等专门学校是在一些技师学校，经济、造型艺术、农业等专门学校的基础上成立起来的。高等专门学校与大学相比，“以面向实践、学制短（三年或四年）、课程编排更加细致等为其主要特点。高等专门学校的重点在于明确的实践型教育，因此根据各州的法律，高等专门学校所进行的研究被限定在与教学相关的实用型研究领域”[10]。高等专门学校出现之后，得到迅速的发展，学校数达到德国高等学校总数的一半，学生数达到总数的1/5，由此形成了德国高等教育体制的二元结构。
在20世纪后半叶的第三次高等教育改革浪潮中，我们也可以看到体制改革的引人注目之处。前面提到，80年代末、90年代初澳大利亚的高等教育在改革过程中，通过合并、改组二元体制下的高等教育学院、大学，实现了高等教育体制的一元化。与澳大利亚的这一改革同时进行的还有英国的高等教育体制改革，两国改革的方向基本相同，只是方式上有所区别。英国的高等教育体制在80年代末、90年代初的改革之前，也具有二元的性质，即大学与多科性技术学院是两种有着诸多区别的高等教育机构。依据1988年的《教育改革法》，1989年4月多科性技术学院及其他50所学院开始脱离地方教育部门的管理，成为具有法人资格的机构，与此同时，英国政府成立了“多科性技术学院及其他学院基金会”，这是多科性技术学院迈向大学的第一步。1992年政府制定《继续教育与高等教育法》，规定多科性技术学院可以升格为大学并拥有授予学位的权力，据此38所多科性技术学院改名升格，从而在高等教育体制上完成了由二元制到一元制的转变。这场转变被称作是“英国高等教育史上从未有过的结构改革”，是一场“静悄悄的革命”。[11]
为什么在20世纪下半叶的高等教育改革与发展过程中，体制改革常常成为许多国家改革的重点，或者说体制改革总是那么引人注目？原因是多方面的，其中既有个性的，也有共性的。在个性方面，如40年代末、50年代初一些国家社会制度方面的变化，要求高等教育体制作出相应的改变；又如60年代高等教育人口数量的迅速增长，使一些国家的高等教育出现了“制度疲劳”、“结构失衡”，从而促使高等教育体制的改革。在共性方面，由于现代高等教育与社会发展的联系愈来愈紧密，大学在社会进步中的作用愈来愈突出，因此许多国家的政府加大了对高等教育特别是从宏观方面的控制力度。政府从宏观上控制或者影响高等教育系统，主要是在数量与结构两个方面，换句话说，高等教育体制与高等教育数量同样易于受到政府政策的影响。
以上对现代高等教育改革内容的特征的分析，并不意味着忽视了大学教育改革作为现代高等教育改革内容的重要性。实际上，在20世纪下半叶的高等教育发展过程中，教育（教学）改革从未间断过。而教育改革在多数情况下没有像体制改革那样引人注目，主要是因为教育改革往往是分散地由各个大学具体实施的，没有体制改革那样的“集中轰动效应”。此外，在西方许多国家，教育（教学）是由各个大学负责进行的，属于大学自治的范围（这种大学自治受到法律的保护），因此政府不能像发起体制改革那样对大学的具体教育活动实施行政干预。
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