战略管理能力：大学扩大与履行办学自主权的基础——兼论大学战略管理能力的提升路径，本文主要内容关键词为：战略管理论文,能力论文,大学论文,自主权论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十多年来，扩大大学办学自主权一直是一个争论不休并被反复提及的话题，时至今日仍然是深化高等教育综合改革需要破解的重大课题之一。这里既有利益分割之痛，也有对扩权合理性和有效性的担忧。扩大与落实大学办学自主权从来都不是一个简单的政府放权问题，而是以大学战略管理能力不断提升为前提的政府放权与大学有效履权之间双向互动、互促共进的动态过程。大学战略管理能力是实现扩权与履权有效平衡的重要保障。 一、扩权幅度与履权能力之间的辩证关系 大学办学自主权是大学与生俱来的权力，不是外部对大学的“恩赐”，但与大学所处的社会环境有关。受各种因素的影响，在中国的传统上，大学“既没有自治权之说，也不存在学术自由的思想”。1979年12月6日苏步青、李国豪等在《人民日报》公开发文呼吁“给高等学校一点自主权”，一石激起千层浪，大学办学自主权问题逐步引起上至中央政府、下至学术界的高度重视和广泛关注。1998年8月29日颁布的《中华人民共和国高等教育法》首次以法律的形式规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，成为面向社会、依法自主办学的法人实体。至此，大学办学自主权获得了法律地位。但是在实践层面，尽管从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》到2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》一直在就此项工作作出部署，但实际进展却差强人意。这其中既有历史传统、文化观念、体制环境等因素的制约，也有现实形势发展变化形成的新挑战。 (一)加强对大学的控制是国际共同的发展态势，扩大与落实大学办学自主权必须以大学能够有效保障国计民生的核心利益为前提 当今时代，大学事关国计民生，肩负着重要的历史责任和时代使命。首先，大学是新知识、新技术和高素质人才产生的动力之源，是科技第一生产力和人力第一资源的战略结合点，是国家综合竞争力的最终决定力量。如果说城堡是中世纪城镇昌盛的力量之源，工厂是工业时代勃兴的力量之源，那么，大学则是21世纪知识经济繁荣的力量之源。其次，大学是新观念和新思想的重要策源地，是促进不同社会阶层相互交流、不同文化传统相互理解、不同群体达成共识与认同的重要力量，是国家软实力形成与提高的重要基础。第三，大学是提高个体文化资本和社会资本的重要途径，是促进阶层流动、实现社会公平、维护社会稳定的重要力量，是和谐社会的重要组成部分，又在和谐社会建设中发挥着不可替代的作用。正是由于大学肩负着如此重要的历史责任和时代使命，必然带来两个不可分割的命题：一方面政府加强对大学的控制是必然的发展趋势，“正如战争太重要，不能完全交给将军一样，大学也越来越重要，不能完全交给大学校长”；另一方面，扩权的速度、节奏与幅度，越来越受制于大学满足国家利益、有效履行职责的能力。 (二)办学自主权具有符合大学组织特性与历史逻辑的合理性，但大学拥有自主权的合理性与大学履行自主权的有效性之间的匹配度正面临着越来越严峻的考验和挑战 首先，大学生存与发展的国内外环境日益变动不居，高等教育国际化与市场化的深入发展，使大学既要面对国内高等教育市场日益严峻的竞争压力，又要应对来自国际高等教育市场的强烈冲击。其次，大学生存环境的复杂化与大学组织日益巨型化，以及利益主体的广泛参与导致价值选择多元化，使大学内外部利益矛盾与权力博弈更加错综复杂，使大学凝聚战略目标与共识以及调动、整合、利用资源实施战略管理的难度越来越大。第三，超越常规的扩招和发展所积累的深层次矛盾与问题已逐渐显现，一些大学面临财政危机问题，社会各界对高等教育质量诟病与质疑的声音逐渐高涨。在生存发展环境日益复杂化与自身矛盾不断激化相互交织、共同作用下，大学生存与发展“高枕无忧”的时代已宣告结束。在这种背景下，大学拥有办学自主权的大小与其能否有效履行权力之间就更加紧密相连、不可分割了。同时，更多的办学自主权也就意味着更大的责任与风险，作为独立法人实体的大学也要独自面对和承受更多的挑战与考验。可以说大学办学自主权是一把“双刃剑”，能有效履行办学自主权，会给大学带来更多更大的自由发挥空间；若不能有效履行办学自主权，则会使大学失去政府的信任，并有可能被市场所淘汰。某种意义上讲，大学正处于一个“怪圈”之中，一方面渴望有足够的权力与发展空间，另一方面又由于自身自主办学能力问题而希望得到政府的保护和支持。 因此，扩大与落实大学办学自主权必须以大学能够有效保障国计民生的核心利益为前提，必须以大学能够有效履行办学自主权为基础。政府向大学放权的速度、节奏与幅度，既离不开政府宏观治理能力和治理体系现代化建设的进步，也离不开大学自身自我发展、自我约束能力的提高。因此，没有政府放权与大学履权之间的有效协同、互促共进，政府简单放权，必然会造成新的“一放就乱、一收就死”的问题。 二、美国大学战略管理能力提升的经验阐释 学术界对扩大大学办学自主权的逻辑与依据的阐释，主要来自于对欧美高等教育发展经验的借鉴。的确，欧美国家是世界上市场经济体系最为成熟的国家，也是高等教育最为发达的国家，大学拥有办学自主权的传统较为悠久。全面客观地分析之后会发现，这一传统之所以能维系千余年，主要是因为政府与大学历经博弈形成了完善的大学内外部治理结构。完善的大学内外部治理结构不但保障了大学拥有充分的办学自主权与较强的战略管理能力，而且还促使大学办学自主权与战略管理能力之间形成了双向互动、互促共进的平衡关系。美国大学战略管理能力形成与提升的经验无疑具有典型代表性。 (一)美国政府建立了能够有效保障大学办学自主权的较为合理的外部治理结构，这既是美国大学战略管理能力提升的前提，也是美国大学有效履行办学自主权的外部支撑 美国政府对大学并非没有控制，而且控制正呈现日益加强之势。只是美国政府对大学的控制更多的是通过政策引导、市场调控的宏观管理方式，而不是直接干预、把控细节的微观管理方式。美国大学的外部治理方式主要体现在以下几个方面：一是高等教育管理的重心下移。美国宪法第10条修正案规定州政府享有管理大学的权力，州政府在美国大学宏观管理中具有关键作用。二是重视间接管理。美国州立大学和私立大学都享有法律保护的自治权，政府一般不直接干预大学的具体办学活动，即使是对公立大学，州政府也主要通过立法、资助、服务以及指导等进行必要的、有限的调控。各州基本都设立了某种形式的全州性中学后或高等教育协调或管理委员会，具体负责各州公立大学的协调、规划或管理。这些委员会充当了州政府与大学和学院之间的缓冲器，使大学和学院往往较少受到州政府所施加的直接控制。三是充分发挥中介组织的作用。在美国没有形成中央统一管理大学的体制，这就为社会或市场通过非政府组织参与大学办学和管理提供了可能与条件。这些非政府组织主要包括社会评估组织、社会协调与服务组织以及社会调查研究组织，有的通过咨询服务等为大学战略管理与规划提供支持，有的通过监督调查等来保障大学办学质量。它们彼此之间相互衔接、相互补充、相互促进、相互监督，共同构成了一个规范有序完善的中介组织体系。这既使政府、大学和市场三者之间紧密联系，又使三者之间保持必要的张力，形成了较为成熟、完善的大学外部治理结构。成熟、完善的大学外部治理结构既是美国大学战略管理能力提升的前提，又为美国大学有效履行办学自主权提供了可靠的外部支撑。 (二)美国大学形成了较为成熟、完善的内部治理结构，这既是美国大学战略管理能力提升的内在保障，也是美国大学有效履行办学自主权的坚实基础 美国大学比较典型的内部治理是由以校外人士为主的董事会、以校长为首的行政系统、以教授为主的评议会或教授会为核心而形成的共同治理结构。美国大学的内部治理方式主要体现在以下几个方面：一是普遍实行董事会领导下的校长负责体制。董事会是美国大学治理结构的基石。董事会是大学的法定拥有人，是大学的法人机关，拥有管理大学的最高权力，主要负责大学重大事务决策并监督其运行，授权大学校长负责管理大学的具体行政事务。董事会使大学既独立于外部政府的严密控制，又免于被内部某一主体所主宰，并在大学内外部各利益相关者之间保持适当的平衡。二是重视大学校长的选拔。美国大学的命运决定于校长的能力。大学校长是大学首席行政长官，对外代表大学，对内全权负责大学运作，是大学最具影响力的人物，是美国大学治理结构的核心。美国大学特别重视校长的遴选。一般由董事会根据大学特许状或大学章程组建大学校长遴选委员会，根据大学发展对校长能力与品质等方面的需求，在结合大学各利益相关者意见的基础上确定遴选标准，遴选委员会全程负责对候选人进行全面、深入的考察，并初步确定3-5名候选人之后提交董事会决定。三是充分保障学术权力在美国大学治理结构中的重要作用。以教授为代表的学术权力，主要通过大学评议会或教授会发挥影响和作用。大学评议会或教授会拥有广泛的学术事务立法权，对大学内部学术与行政的沟通和平衡具有重要的作用。据统计，美国绝大多数大学都建立了类似的组织。四是高度重视院校研究工作。美国是世界上最早将战略管理思想引入到大学的国家，美国大学的战略管理能力也是世所公认的。大学战略管理的规范化与组织化也推动了大学院校研究活动的专业化和规范化，专业化和规范化的院校研究活动为提升大学战略管理能力提供了重要的支撑。1965年美国高校规划协会(Society For College and University Planning，SCUP)成立，该协会主要是推动在高等教育领域内更好地进行发展规划，其使命是提升从事高等教育专业人员或组织制定发展规划的能力，促进高等教育发展与变革，其愿景(SCUP'S Vision)是成为高等教育领域进行发展规划组织的领导者。目前，SCUP已拥有超过1500名来自高等教育各个领域的高级领导者会员，每年定期召开年会并发布会刊，为研究和讨论大学发展规划提供了交流平台。与SCUP同年建立的美国院校研究协会(The Association for Institutional Research，AIR)是目前世界上最大的从事院校研究的专业化协会，成立50年来与美国几乎所有的大学和世界其他一些国家或地区建立了紧密联系。该协会主要是支持成员收集、分析数据，并将数据转化为信息，从而为高等教育决策提供支持。在这两个主要协会的推动和促进下，美国几乎所有的大学都有专门开展院校研究工作的组织和研究人员。通过开展院校研究不但使大学对自身有更深刻的认识，也对大学发展形势与环境有更准确地把握，对大学战略管理能力的提升与发展发挥了巨大的促进作用。 美国大学战略管理能力在成熟、完善的内外部治理结构共同促进、相互作用下得到了不断的提升与发展，这就保证了大学扩权与履权之间达到有效平衡，从而也就有了美国高等教育的繁荣盛况。美国的经验表明，与充分放权和有效履权相伴的，必然是政府治理体系现代化与大学内部治理能力提升的同步与协调。合理的大学外部治理结构，既保证了大学对社会和政府的需求能有所回应，又不至于损害大学办学的灵活性和自主权，同时能保证大学在责任与利益之间达到有效平衡，为美国大学战略管理能力的形成、提升与发展提供了不可或缺的外部支撑和保障。而合理的大学内部治理结构，最大程度地保证了决策的科学化与民主化，成为美国大学战略管理能力形成、提升与发展的重要基础。 三、提升大学战略管理能力的基本路径 扩大办学自主权对大学的自主办学能力是一个巨大的挑战与考验，而战略管理能力是大学自主办学能力的核心与关键，是大学自主办学能力高低的重要标志。“大学是一种独特的教育机构，它们有着共同的历史渊源，又深深地植根于各自所处的国家之中。”借鉴欧美的经验，结合我国国情，推动扩大大学办学自主权取得实质性进展，亦应将提升大学战略管理能力作为重要着力点，通过外部治理体系现代化和内部治理结构的优化，切实保证扩权与履权达到有效平衡，实现预期的效果。 第一，建立新型的大学与政府、市场关系，形成合理的大学外部治理结构，是提升大学战略管理能力的重要外部环境保障。新型的大学治理结构，应该做到既不失控，又使大学具有自主发展的空间。构建新型的大学治理结构，应主要从以下几个方面着手：一是要明确权力边界，实现三者的协同。正如黄达人教授所指出的，落实大学自主权，不在于要给大学多少权力，而是应该明晰政府和大学的权力边界。在讨论大学自主权方面，是否也可以转变一下思路，从规定“大学可以做什么”到明确“大学不能做什么”。政府不再给大学画圈，而是先把权力的边界划好，把办学的空间留给大学。政府部门应积极探索建立高等教育领域的“负面清单”，明确哪些事是大学不能做的，除此以外都由大学自主决定。二是推进管、办、评分离。在高等教育质量保障体系建设方面，政府负责做好前端控制，大学履行好中端职责，社会发挥好末端监督与反馈作用，实现政府不越位、大学不错位、社会不缺位。三是抓好责任与利益两个着力点。既要科学界定政府、大学、社会的责任，又要重视完善利益导向机制，妥善处理好中央与地方、政府与大学、大学与社会等方面的利益关系。政府应引导与支持社会中介组织建设与发展，使中介组织在大学与市场之间、大学与政府之间发挥“缓冲器”的作用，既保证大学、政府、市场三者之间能密切联系，又使三者之间保持必要的张力，给大学自主办学提供充分发挥的空间。 第二，完善大学内部治理结构，提高决策的民主化与科学化水平，是提升大学战略管理能力的核心基础。在新形势下，对战略性问题的认识水平与掌控能力，对大学组织的生存与发展越来越重要。但实施战略管理极具挑战性，仅凝聚共识这一点就非常困难。大学能否将内部各种力量与主体团结和组织起来，以提高内部凝聚力和战略管理能力，关键取决于大学是否具有科学合理的内部治理结构。按照构建“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理”的大学内部治理结构的基本要求，应重视抓好以下几个方面的工作：一是要进一步处理好党委领导与校长负责的关系。党委领导下的校长负责制是我国大学的基本领导制度，是我国大学内部治理结构的基本骨架，是在我国高等教育改革与发展的长期实践中逐渐形成并确立的，符合我国高等教育改革与发展的实际情况，必须始终坚持。应以大学章程建设为契机，清晰界定党委领导与校长负责的“责任、权力、利益”边界，以有效解决在实际运行中党委书记与校长之间的关系问题。二是处理好行政权力与学术权力的关系。完善和加强大学学术委员会制度建设，提高学术权力在大学重大事务决策中的地位和权威，切实解决行政权力凌驾于学术权力之上的行政化问题，有效保障大学教师在新的治理架构中的诉求与利益，保护学术人员的积极性和主动性。三是处理好执政特色与遵守章程的关系。强化大学章程的约束地位，既鼓励和支持学校领导班子创新思路，又要保证大学战略发展的相对稳定性，使大学领导的个人魅力与大学的整体利益实现有机协调和统一。四是必须始终恪守大学的责任与良心，坚持正确的执政价值和理性。大学要特别对历史和未来负责——而不完全或哪怕是主要对现在负责。大学是要对永恒做出承诺。“如果只强调适应，大学就会成为现存世界利益集团的工具，而不会成为知识创造的源泉和创新人才的成长基地。如果只强调适应，大学就不可能引领社会，就永远也成为不了世界一流大学。人才如果只能适应社会，而不能创新，就成为不了杰出人才。”所以，在提升大学战略管理能力过程中，必须始终将理解、履行和坚持大学的责任和良心作为根本出发点，作为各个环节和各项工作的准绳，使大学永远充当“社会的良心”，永远成为引领社会进步的先进文化力量。 第三，重视和做好大学校长的选拔与使用工作，是提升大学战略管理能力的关键。W.H.考利指出：“随便举一所伟大的美国学院或大学为例，你都会发现，在其历史上，曾有一位权威的领导或多位领导担任过校长。”大学校长战略管理能力是大学战略管理能力高低的主要标志，对大学的繁荣发展和大学管理水平与质量的提高具有不可替代的作用。做好大学校长选拔与使用工作，需要处理好以下关系：一是大学校长的道德领导力与战略管理能力的关系。一个好的大学校长，应是道德领导力与战略管理能力的统一体。大学校长应履行好四个使命：当社会出现失范的时候，大学校长和他的教授要出来发警示之言；大学校长是社会道德的楷模，自己不能失范、失德；大学校长是大学使命和传统理念的守卫者，包括新的传统的创造者，是一所大学精神的代表；大学校长是一所学校学科宏观布局的总设计师，具体如何办好一个学科则是该学科的教授与专家的事。而这四个使命是大学校长道德领导力与战略管理能力高低的集中体现。二是要处理好学术专长与管理能力的关系。大学校长首要身份是管理者，应将个人经历阅历与管理业绩作为校长选拔的重要条件。三是处理好个人领导与集体领导的关系。既要支持校长履行法人权力，又要强化集体领导，实现授权与监督的统一。四是处理好选拔与培养提高的关系。遴选机制对选拔具有战略管理能力或潜质的大学校长具有不可替代的重要作用，然而，当前遴选机制下产生的大学校长“更倾向于政府官员作为，更注重对上级负责，更敏感于上级有关部门的各种政策指令”。所以，应改革与完善大学校长遴选机制，扩大大学校长遴选范围，重视对候选者战略管理能力进行系统考察，并建立制度化的大学校长战略管理能力培训与提升机制。 第四，开展和加强院校研究，是提升大学战略管理能力的支撑条件。随着大学办学自主权越大，对院校研究的需求就可能越大，发展院校研究是提高我国大学管理水平的一个重要途径。但当前建立专门院校研究机构的大学并不多，院校研究在促进大学提升战略管理能力过程中的作用也没有受到应有的重视，院校研究还基本是作为大学管理决策的手杖。加强院校研究工作，一要尽快实现专业化，加强专门机构、专职队伍和研究规范化建设。二要实现长效化与制度化，要通过大学章程等明确院校研究的地位，保障院校研究的条件，使之持续化与制度化发展。三要实现院校研究现代化，特别是要重视大数据支撑的研究，重视与学校发展相关的行业(产业)、市场需求、院校比较等基础状态数据库建设，加强各种类型公共数据库、专项数据库的建设，加强公共平台建设，促进信息资源的开放与共享。