西部经济可持续发展中的政府行为，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,西部论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施西部大开发战略，是缩小地区间发展差距，促进各地共同繁荣发展的必然选择，也是改善西部地区生态环境状况，保障全国环境安全的紧迫要求。西部地区因为历史和自然的原因，生态环境承载力弱。几十年来，随着西部人口的增长，加上不合理的开发，使西部生态环境遭到破坏，生态环境恶化造成大面积草原退化，土地沙化，水土流失加剧，自然灾害增加，经济发展与环境保护之间矛盾日益尖锐，并影响到中部、东部的经济发展。因此，在西部大开发中不能走发达国家走的“先发展（先污染），后治理”的老路，而应实行可持续发展。但由于开发中各参与主体：个人、企业和地方政府自身利益目标与可持续发展目标的不一致，使西部可持续发展在实施中受到制约；而且市场作为配置资源的主要方式在解决这一问题时也出现了“失灵”，因此，中央政府有必要通过自身行为来纠正“市场失灵”，使西部大开发在人与环境的协调中得以实现。
一、西部地区的环境形势及其后果
西部大开发战略的提出为环境保护提供了十分难得的历史机遇，但同时我们也应看到西部环境破环和环境污染也相当严重，因此，西部大开发面临着环境风险。
（一）西部地区生态环境现状
由于地质、地貌、气候水文和植被土壤等特点，加上人类干预的不断增加，特别是人口增长过快，陡坡开垦，滥砍滥伐更加速了土壤侵蚀，草原退化和土壤沙化。在西部各省中，土壤侵蚀模数陕西达3589.49吨/平方公里·年，甘肃为2180.90吨/平方公里·年，云南为928.93吨/平方公里·年，分别居全国第一、三和八位。由于盲目开垦草原，陡坡种植，使表层土大量流失，土壤沙漠化日益严重。西部各省荒漠化比率新疆为86.07％，甘肃为50.62％，陕西为15.96％，分别居全国第一、四和八位。西部地区水土流失面积达282.59万平方公里，占全国水土流失总面积的77％。就水土流失率而言，宁夏为69.94％，陕西达66.87％，贵州达43.55％，分别居全国第一、二和五位。由于生态环境恶劣，局部地区出现了“生态贫困”。
（二）西部地区环境污染的现状
改革开放二十多年以来，随着乡镇企业如“雨后春笋”般迅速崛起，小型污染企业迅猛发展，加重了西部地区的污染。西部地区万元产值排污量远高于全国平均水平，城镇空气污染也相当严重，乌鲁木齐、兰州已成为全国乃至世界上知名的空气污染最为严重的城市。西北地区的甘肃省有26条河流有机污染严重超标，西南地区矿山开发造成的酸性废水污染十分严重，云南省滇东南的有色金属基地的尾矿洗涤废水就达80210万吨。
（三）带来的后果
西部地区严峻的生态状况和环境污染不但对于西部经济发展有很大影响，而且对下游生态环境造成严重影响。我国地势西高东低。西部地区是长江、黄河、澜沧江等多条大河的发源地，由于源头地区环境破坏，已使水源地区雪线持续上升，内流河流量减少，断流时间变长，断流面积扩大，许多内地湖泊水位也持续下降。
二、西部开发中环境保护的制约因素
（一）个人。为了分析方便，我们将个人划分为未解决温饱（贫困），解决温饱走向小康和小康以上这三类。对于温饱还未解决的地区的个人，解决吃饭问题是首要的，在生存与发展二者之间，生存是发展的前提和基础，发展是更高层次上追求与保证生存质量和水平，因此，只有在生存问题解决了，才能进一步实施可持续发展战略。在解决了温饱以后，由于个人欲望的驱使，有使自身利益最大化的愿望，而当个人在追求自身利益的实现是也很难（几乎不可能）考虑到自己的行为是否会带来“外部性”，对他人利益的实现或维持造成损害。
（二）企业。企业作为市场经济中独立核算、自主经营、自负盈亏的微观投资主体，在进行决策是也以“自身利益最大化”为目标，考虑投资率，努力进行成本控制，以增大利润，特别是在企业成本核算时，“成本”这一范畴只包含在进行生产经营活动中由于直接消耗资源而发生的货币性支出，而没有包括由于微观主体的生产经营活动而导致的环境污染或生态破坏的恢复和治理所耗费的资源支出。所以使成本范畴变小，使企业看不到其所造成的外部性；另外，在市场经济条件下，经济人的基本行为是“利己”，是自身利益的最大化，行为中“利他”行为往往只会出现在对“利己”有益时才会接受，但这种“双赢”的局面很难达到，一般情况下“利己”会导致外部不经济，这种外部不经济发展到一定程度就会危及人们的生存与发展。
（三）地方政府。在西部大开发的形势下，西部地区的地方政府势必希望通过招商引资，发展地区间合作，迅速带动本地经济发展。有时明知一些项目是高污染的，而收益（在不考虑外部性的情况下）却比较大，这使得处于资金约束的西部地区很难考虑到环境风险而放弃这些项目。其次，在衡量地区经济发展状况，考察地区发展差异时，往往只停留在对经济状况的描述上，如国内生产总值（GDP）。在目前的核算体系中往往包含在进行生产经营活动中由于直接消耗资源而发生的货币性支出，而没有包括由于微观主体的生产经营活动而导致的环境污染或生态破坏的恢复和治理所耗费的资源支出。如果在分析地区差异时只停留在GDP和由其延伸出的一些其他指标时，实际上是承认行为主体对自身利益的无限追求，或者说是承认行为主体可以无止境的追求各自最大的经济利益，而将他对环境、资源的破坏所造成的影响由更大范围的人群共同承受。统计指标的不足使地方政府在进行决策时难以考虑到环境因素。最后，在衡量地方政府官员业绩时，往往也是以一些经济指标的增长尺度，因此地方决策才受到利益约束，出于个人私利，难以作出合乎理性的决策。
（四）市场。以“看不见的手”为主要调节手段的市场，是否可以解决外部性？科斯提出了“科斯定理”：在财产权和交易成本可以忽略不计的地方，污染者和受害者（外部成本的承担者）之间可以通过订立契约减少污染并有助于恢复均衡，即生产者的私人边际收益正好等于所引起的边际外部成本，但现实中有以下几个原因造成以上定理失效；（1）外部成本可能涉及很多人，而且污染损害通过一些复杂的路径影响到个人，以致于个人试图寻求赔偿所必须支付的费用过大；（2）信息不完全，污染是由许多生产企业累积活动的产物，但个人却不能将损害归因于无数污染者中的任何一个。在这种情况下，市场自身无法克服这些缺陷，需要政府干预，而通过上面分析，我们看到，要实施有效的调节就需要政府，特别是中央政府采取一些措施，以减少外部性。
三、中央政府在西部地区可持续发展中的行为
（一）建立环境论证和环境审查机制
鉴于西部地区生态环境的特殊性，在进行西部大开发的决策时，特别是政府决策时，应加强和完善环境论证和审查。
1.国家制定严格的项目审批标准。由于政府不可能对企业所进行的微观决策一一进行环境评价，这样既是不可能的，也是不经济的，但可以通过制定严格的审批标准，在西部申报项目时，通过评审，得出是否批准，以避免西部“引进污染”。
2.国家在进行决策时，特别是对西部开发的重大经济、技术政策、发展规划、开发计划的制定时，进行环境影响评价，通过对区域开发、城市发展和行业发展规划以及调整产业结构和生产力布局时，也应加强对政府决策的环境审查。
（二）完善法规制度，规范生态环境保护的监管
我国早在1979年就颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，此后又制定了《水污染保护法》和《大气保护法》等法规，西部地区的陕西和甘肃两省也制定了《自然保护区管理条例》，针对日益恶化的环境状况，新的环境法规应不断出台和完善，督促企业减少污染排放。
（三）实行处罚与鼓励相结合的税收政策
1.污染处罚。对于污染超过一定标准进行处罚。但也带来一个问题，即污染处罚的标准如何确定？在工业经济社会，消除所有的污染是不可能的，也是没有效率的，同时也是没有必要的，这是因为在一定限度内，自然系统可以消化废物但不损失再生能力，只有超过一定限度才会发生外部成本（这一限度是生产企业的边际净收益=所引起的边际外部成本这一点）
2.防污奖励。对于购买治理污染而发生的支出抵扣税收，对于采取有利于环境的优良技术提供奖励。
（四）确定合理的污染“配额”
配额一词本来应用于国际贸易中，在这里也可以借用这一概念，通过设立权威的环境管理机构，并由其掌握最高环境污染“配额”，企业向其购买“配额”，拥有“配额”的企业可以在配额允许范围内释放一定量的污染而不需另外付费，企业也可以出售自己的“配额”。政府也可以通过调整配额来控制污染水平，如政府希望减少下一年度的污染水平，就可以减少配额。但在配额的制定和管理是也存在几个难点：一是配额大小，“配额”过大，起不到限制污染的作用；配额过小，有可能引起“黑市交易”。二是配额管理。配额管理机关不应与任何配额使用者存在任何经济关联，避免配额管理机关工作人员利用权利进行“寻租”。
（五）建立新的包含环境因素的成本核算体系
考虑到传统会计核算中成本范畴过小，引入“环境成本”的概念。环境成本是指为管理企业活动对环境造成的影响而采取的或被要求采取的防治措施的成本以及企业为达到环境目标和要求所付出的其他成本。环境成本分为以下几种：（1）将生产和设备运行前发生的，如选择厂址、有利于环境保护的设计（传统上归属于管理费用或研究开发费用）以及将在生产过程或设备运行中，由于遵守环境法规或企业资源进行防治污染而发生的成本和将在生产过程或设备运行寿命结束后发生的成本归于潜在隐含成本。（2）将具有不确定性，依赖于某一事件或几个事件发生概率而出现的成本归为或有成本。企业在财务报表附注中应将以上确认为环境成本的项目类别并加以披露。对于计入损益的金额，区分为经营成本和非经营成本，并按企业的经营性质和规模进行分析。对于因不遵守环境法规而支付的罚款和赔款，应将其单独披露。