养老保险可携性研究：现状、问题与趋势，本文主要内容关键词为：养老保险论文,现状论文,趋势论文,可携性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保险可携性事关劳动者社会保障权益的维护，影响着劳动力的合理流动，是目前社会保险制度发展过程中最需要解决的问题。随着地域间经济、人员往来的日趋频繁，劳动力跨域流动规模也越来越大。日趋庞大的劳动力流动却由于地域间社会保障制度的壁垒使劳动者的权益未能得到充分的保障和实现，进而阻碍着劳动力的合理流动以及经济社会的互通发展。作为一种社会政策的养老保险制度若能实现一定程度上的衔接，既有利于提升劳动者的养老保险可携性，保障劳动者的社会保障权益，也有利于通过社会政策促进地域间经济社会持续发展。本文基于养老保险可携性问题的产生及其影响机理，分析目前跨域流动劳动者养老保险可携性的现状、问题与阻碍，提出养老保险可携性的解决思路和方案选择，并指出养老保险可携性的改革趋势。
一、问题的提出：劳动力流动与养老保险可携性
改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及人口迁移、户籍政策的逐步松动，城镇化进程的推进和管理体制的深化改革，大陆流动人口规模增长迅速，劳动力流动规模也越来越大。1982年和1990年第三、四次人口普查时，大陆流动人口分别为657万和3261万，占总人口的0.65％和2.80％。进入21世纪，大陆不同地区间劳动力流动规模更为庞大，流动趋势更为频繁。在2000年第五次人口普查和2005年1％人口抽样调查时，大陆流动人口已分别高达1.44亿人和1.56亿人，占总人口的11.60％和11.90％；到2010年第六次人口普查时，大陆流动人口已达2.61亿人，占总人口的19.5％；《中国流动人口发展报告2010》曾经预测，到2050年大陆流动人口规模可达3.5亿人左右。
同时，随着香港、澳门回归以及海峡两岸间经济、人员往来的日趋频繁，两岸四地间的劳动力流动规模也越来越大。根据台海基金会统计，长期于大陆发展台商目前已超过75万。若以非官方估算，长年在大陆经商、工作或定居的台湾人实际早已超过100万，甚至有学者估计近200万①；再依据台湾大学国家发展研究所辛炳隆副教授《海外工作者劳动权益保障——以赴中国大陆工作为例》演讲，分析台湾在大陆工作人数应介于60万至110万人。②另外，外国人在华工作及中国人出国就业的人数也在不断上升。根据第六次全国人口普查数据显示，居住在大陆境内并接受普查登记的香港特别行政区居民234829人，澳门特别行政区居民21201人，台湾地区居民170283人，外籍人员593832人，合计1020145人。上述人员中，来大陆或来华目的以就业为目的201955人，占19.80％。
日趋庞大的劳动力相互流动加剧，却由于境内外社会保障制度的壁垒带来劳动者社会保险可携性问题，使劳动者的社会保障权益未能得到充分的保障和实现，进而阻碍着境内外劳动力的合理流动以及经济社会的互通发展。作为一种社会政策的养老保险制度若能在大陆各地区之间以及大陆境内外之间实现一定程度上的衔接，既有利于提升劳动者的养老保险可携性，保障境内外劳动者的社会保障权益，也有利于通过社会政策促进经济发展，更有利于通过区域间互通共荣，实现区域间和谐发展。
二、养老保险可携性问题及影响机理
养老保险可携性(Pension Portability)是指转换工作地时可以随工作地转换而保留养老保险关系及所积累的养老保险受益值，以避免便携性损失(即参保人在不同的养老保险项目之间或统筹区域之间由于流动性进出所损失的养老保险权益)。养老保险可携性问题是由于劳动者的异地就业或跨地域就业而形成。异地就业者一般有原地公司委派到异地(如跨国公司等)和直接到异地申请就业两种。据此，养老保险可携性问题表现为：境内可携性问题(跨地域可携与跨制度可携)、跨境可携性问题与跨国可携性问题。
养老保险可携性由劳动力流动所形成，而经济的考量是人口流动的主要动力。资源的流动和合理配置带来经济的繁荣，无论是个人或是企业，都企图在生产力的布局与分工中获得比较收益，因此劳动力流动成为经济活动中的必然趋势，并为经济带来活力。社会文化环境作为人口流动的诱因，既加速着人口流动的进程，同时对人们未来养老地的选择产生较大影响。但是，劳动力在不同经济体间的流动，却受着不同经济体之间政治、法律与管理制度的巨大影响。因此，如何寻求跨域劳动力流动的实现路径，只有在政策层面上寻求突破。具体见图1。
图1 可携性影响机理
养老保险可携性受到制度分割的政策壁垒、雇主约束的企业壁垒、地域限制的区域壁垒等阻碍因素的影响。首先，不同政策下形成各地有差异的养老保险制度，构成养老保险可携性的政策壁垒；如何进行政策衔接，破除政策壁垒则成为提升养老保险可携性的首要内容。其次，不同行业、企业设置的劳动力流动障碍和用工约束行为，使得劳动者在流动时很难维护自己的社会保险权益，也成为影响养老保险可携性的微观壁垒。最后，现行的养老保险体系是多个统筹区域的“块块分割”，参保者的养老保险关系在跨区域转移接续方面存在着严重区域壁垒。只有破除这些政策、企业、地区壁垒，才能提升养老保险的可携性，维护劳动者的社会保险权益，促进劳动者的合理流动，促进经济社会的互通发展。
总之，养老保险可携性及关系转续事关劳动者权益的维护，影响着劳动力的合理流动。养老保险可携性会削弱劳动力流动性，从而影响地区的劳工市场效率，进而影响经济转型、工作配对的合适性，以及区域经济融合，而工作不稳定的劳工所享有的养老保险更会大幅减少，所以不少地区都着手提升养老保险的可携性，以此维持经济活力和社会融合。实际运作方面，在国外已经出台了相关的具体规定，如欧盟(欧盟1408/71号指令)③和北美(美加、美墨的双边协定)地区已经实现了本地区流动人口社会保险权益携带性的法制化。在有些国家之间也实现了双边合作。④合作的另一个例子是加勒比共同体(CARICOM)⑤，早在1996年，加勒比共同体成员国就针对养老保险权益可携性签订了一份协议，其中包括了有利于劳动力在本地区流动的条款。有学者也研究了在发展中地区流动劳动者养老保险权益的可携性问题⑥。在国内，相应的运行机制还在讨论之中。
三、养老保险可携性现状：以两岸四地异地就业者为例
在养老保险可携性问题的三种类型中，境内可携性问题(跨地域可携与跨制度可携)目前已在实践、制度和政策层面进行了诸多讨论和探索，未来需要基于长远考虑劳动者跨境甚至跨国就业造成的社会保障可携性权益损失及权益维护。从跨境可携性问题来看，两岸四地同根同祖，经济、社会与文化活动具有较高的一致性。由于历史原因，形成了现有条件下社会经济制度的差异。随着港、澳、台与大陆经济、人员往来的日趋频繁，两岸四地间的劳动力流动规模也越来越大。因此，有必要前瞻性地考虑劳动者养老保险跨境可携性问题。课题组对大陆、香港、澳门、台湾四地养老保险制度的政策文本进行了梳理，并对四地相关城市异地就业者进行了调研访谈⑦，从相关政策文本和需求调查两个方面分析目前跨境就业者的养老保险可携性现状。
(一)大陆与港澳台之间养老保险转移接续的相关政策
大陆中央及地方政府目前并没有出台单独针对基本养老保险在大陆、香港、澳门及台湾地区之间相互转移接续的政策，中央政府层面的政策仅有2005年出台的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》以及即将出台的《港澳台人员在大陆就业参加社会保险办法》。有关养老保险转移接续的规定散见于各地方职工基本养老保险关系转移接续政策或各地关于港澳台居民参加基本养老保险的政策之中。目前出台港澳台居民参加养老保险的主要地区包括：上海市、北京市、天津市以及广东、江苏、福建等省份及其县市地区。通过概括中央政策以及具有代表性地方政策，可以发现目前大陆有关港澳台居民在大陆地区参加基本社会养老保险的政策其主要内容集中于以下几点：港澳台地区居民在大陆参保权利与条件；参加大陆地区基本养老保险的港澳台地区居民养老保险转移接续规定；大陆居民至港澳台地区定居后的养老保险转移接续规定。
(二)跨境就业者养老保险转移接续需求分析
为了了解两岸四地异地就业者对于养老保险转移接续的真实需求状况，我们对两岸四地跨域就业者进行了480份的问卷调查，对两岸四地政策制定部门和经办管理部门进行了100人次访谈，对两岸四地专家学者进行了50人次访谈，调查结果具体如下：
1.调查对象基本情况
从原工作地来看，被调查者原工作地分布以台湾居多，其次是大陆、香港；从现工作地及工作时间来看，被调查者主要集中于大陆，工作年限在0～35年之间；从行业类别和职位级别来看，被调查者行业主要集中于制造业，职位级别管理人员居多。
2.调查对象养老保险状况及满意度
从参加养老保险制度的情况来看，原工作地的参保率较高(75.5％)，而现工作地参保率较低(49％)。
在现工作地养老保险政策的满意程度方面，被调查者对制度统一的期望较高(46％)，而对养老保险转移接续方便性的满意度评价较低(38.4％)，见表1。
3.调查对象养老保险转移接续期望
在对现工作地养老保险制度发展的重要程度方面，被调查者对制度统一、待遇水平、制度公平、社保管理水平、服务水平和转移接续方便性均有很高的期待(分别为75.8％、73.3％、74.5％、73.4％、75.1％和75.4％)。在原工作地与现工作地之间养老保险转移接续办法重要性方面，被调查者对转移接续的合理性、简便性、权益保障性、技术性均有很高的期望(分别为78.6％、79.4％、84.5％和75.6％)，见表2。
四、养老保险可携性问题与障碍：以两岸四地为例
养老保险便携程度影响着劳动力的合理流动，而养老保险制度之间的差异性和衔接性则决定着便携程度的高低。基于对两岸四地养老保险制度的比较分析和两岸四地异地就业者的问卷调查，劳动者养老保险跨境可携性问题较复杂，相关阻碍因素也较多。
两岸四地在养老保险制度方面具有一定的同构性，特别是内地与台湾在养老保险的服务人群、项目结构上具有较为明显的相似性，香港的强积金虽然在形式上只是一个储蓄制度，但在一定程度上具有养老保险，或者基本养老保险的职能，澳门正在进行的养老保障改革从结构上亦具备了国际社会所认同的养老保险的基本结构。但是，尽管如此，两岸四地在养老保障的具体操作层面，两岸四地在养老保险的模式、覆盖面、基金来源、筹资模式以及给付模式、基金管理及投资收益等方面亦有一定的差异。
根据两岸四地研究团队的调查发现，在阻碍原工作地与现工作地之间养老保险转续的重要性方面，经济发展水平、政治法律管理制度、汇率制度、供款率与税收制度、行政费用等都是阻碍养老保险转续的主要因素，见表3。
1.政治、法律与管理制度
76.3％的受访者认为政治、法律与管理制度阻碍着养老保险关系转移。两岸四地养老保险制度由于本身各自的历史发展条件和政治法律制度不同，制度间的兼容性不大，可能导致在原居地和工作地的双重供款、又或是双重缺失。不允许将养老金转移，即使可以转移，也可能由于不同地区的养老保险的融资安排、汇率制度及给付水平存在差异，在外地工作的人员返回原居地后，养老金的收入替代率(Income Replacement Ratio)与其原有的生活水平难免有差距(或高或低)，仅按照其中一地的标准发放养老金均有不妥之处，造成对人们保障权益的潜在损失。
2.行政费用
74.1％的受访者认为行政费用阻碍着养老保险关系转移。两岸四地不同的养老保险行政费用与管理成本亦是社会保障账户衔接的一个制约，正如强积金一样，各种各样的行政费、管理费不仅会大大影响受惠人的实际收益，也会成为不同管理主体衔接之障碍。所以未来的社保整合应该尽量减少账户转移所需要各种行政费用。
3.经济发展水平
73.2％的受访者认为四地经济发展水平差距阻碍着养老保险关系转移。目前四地经济发展水平差距较大，例如，2011年大陆、香港、澳门和台湾人均GDP分别为5414美元、34049美元、66311美元、20101美元，导致四地养老保险关系转移方面存在较大困难。
4.供款率与税务制度
65.3％的受访者认为供款率与税务制度阻碍着养老保险关系转移。世界各国在社会性养老保险中对供款主体均有多元化的制度安排，两岸四地在养老保险的供款主体、供款率方面也有明显差异。其中大陆、台湾和澳门政府作为供款方之一，与雇主和雇员一起，承担着供款责任，而香港的供款主体主要是雇主和雇员。而在个人供款方面，大陆为个人所得的8％(职工保险)，台湾为6％(劳工职业退休金)，香港为5％(强积金)；在雇主供款方面，大陆为20％，香港为5％。另外，各地间税制的不同亦对养老保险制度的衔接造成困难。各地对是否对养老金课税、应课多少税以及税务优惠等有不同的制定。不同的征税理解和税收制度将有可能损害保障权益和侵蚀未来的养老金金额。
5.汇率
57.6％的受访者认为汇率制度阻碍着养老保险关系转移。养老金可以任何货币支付，但其中要汇率问题是一个阻碍因素，也是各地区间养老保险制度衔接的重要考虑因素。现时两岸四地各自行使四种不同的货币及采取不同的汇率制度，中国大陆实行人民币管制，台湾采取浮动汇率，而香港与美元挂钩，澳门采取紧盯港元的政策。由于养老保险的供款期较长，参与人所需累积承受的汇率风险便显得较大，这比现时大陆一些市、县间的养老保险制度的衔接显得更为复杂。
五、养老保险可携性的解决方案与改革趋势
基于以上调查数据分析和制度比较，我们首先根据养老保险可携性问题的类型，提出养老保险可携性问题的总体解决思路和解决方案，并应用于两岸四地养老保险可携性问题的解决。需要说明的是，在此提出的解决思路和解决方案不但适用于养老保险跨境可携性问题，也完全适用于养老保险境内可携性和跨国可携性问题。
(一)养老保险可携性问题的类型与解决思路
根据养老保险境内可携性(跨地域可携与跨制度可携)、跨境可携性与跨国可携性之特征，可携性问题进一步表现为：
1.境内跨地域可携
具体表现为人群在同一制度内不同统筹区域之间转移衔接；主要阻碍为转入地、转出地和养老地之间的利益分配与冲突；可能解决方案为全国统筹，即提高统筹层次至全国，全国范围内调配基础养老金。
2.境内跨制度可携
具体表现为城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险之间转换。主要阻碍为制度间待遇水平差距大导致转续难度大。可能解决方案为制度整合，将碎片化的养老保险制度逐步整合，如先由职工养老转续做起，走向全体城镇劳动者养老转续，再统筹城乡与新农保进行衔接，为两岸四地衔接铺平道路。当然，制度整合的前提是待遇水平差距的逐渐缩小。
3.跨境可携
具体表现为港澳台养老保险制度与大陆养老保险制度的转换；主要阻碍为四地经济发展状况有差别、养老保险制度设计无衔接、缴费待遇水平差距大等问题；可能解决方案为：1)港澳台主管部门与内地主管部门针对特定人群签订互认社会保险缴费协议，即将出台《港澳台人员在内地就业参加社会保险办法》；2)采取“工作地缴费、分段记录与计算、四地经济体内结算、基础养老金调剂、第三方发放”的制度衔接办法。
根据对两岸四地养老保障项目之梳理，两岸四地共有的养老保障项目及其可携性问题如下：(1)福利性养老保障项目，完全不可携；(2)政府供款之养老保险项目，有条件可携；(3)雇主供款之养老保险项目，有条件可携；(4)个人供款之养老保险项目，完全可携。
4.跨国可携
具体表现为国外养老保险制度与中国养老保险制度的转换；主要阻碍为经济发展状况、养老保险制度设计无衔接、缴费待遇水平差距等问题；可能解决方案为：(1)签订双边互认社会保险协定，《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》已于2011年10月15日施行；(2)采取“工作地缴费，分段计算，退休地发放”的制度衔接办法。最佳做法包括允许缴费年限的合并计算，并确保劳动者都能够从他们缴款的每一个养老金计划获得公平的替代率。
(二)养老保险可携性的解决方案
根据流动人员流动工作时间长短和未来养老地选择，基于基金转移和关系转移的考量，解决养老保险可携性的方案有三种，即转移基金、转移关系、既转基金又转关系。其中，“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”是一种权益非连续的转移基金的可携性方案，适用于在流入地短期工作而又回流出地养老的情况；而转移关系的可携性方案是在“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”转移基金方案基础上增加“基础养老金调剂”措施，是一种权益连续原经济体养老方案，适用于在流入地长期工作而又回流出地养老的情况；综合了转移基金和转移关系的养老保险可携性方案则需进一步增加“第三方发放”措施，最终采取“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算、基础养老金调剂、第三方发放”的全面措施，是一种权益连续共同体养老方案，适用于在流入地长期工作而未来养老地不明确的情况。具体见图2所示。
图2 养老保险可携性三种解决方案
在具体操作层面，我们还是以两岸四地养老保险可携性问题的解决为例，具体分析这三种解决方案。
1.转移基金：权益非连续性可携方案
养老保险制度接续的核心问题是养老保险基金的转移，即随着流动劳动者的跨域转移，其对养老保险制度的缴费贡献也随之转移，不会因为劳动力流动而导致养老权益损失。目前，两岸四地共同体区域之间有良好的协作背景和合作条件，两岸四地应基于长远考虑，为劳动者在大陆、港、澳、台之间的合理流动创造制度条件，例如，私人性质的个人养老储蓄缴费可以随着就业流动而携带，四地具有公共性质的基础养老金部分根据合理的权益核算办法准许部分转移，在四地养老保险待遇方面进行协作支付。此种方案的核心步骤是“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算”，适用于在流入地短期工作而又回流出地养老的情况。
2.转移关系：权益连续原经济体养老方案
两岸四地经济差距较大，考虑到转移基金在目前尚不成熟，因此可以在不转移基金的前提下，两岸四地相互承认养老保险缴费年限，各地建立保险基金；当劳动者在四地流动时，只携带养老保险关系而不携带养老保险基金，参保人养老金由各地养老保险缴费所形成的制度待遇累加而成，以当地社会平均工资为依据进行分段发放。劳动者流动时随身携带养老保险关系，养老保险待遇由各地根据各自平均养老保险待遇与劳动者贡献的制度缴费年限相乘而得。简言之，四地作为一个大中华共同体，进行养老保险制度协调支付，劳动者流动时随身携带养老保险关系，最后由流出地、流入地分别根据劳动者在各地的养老保险贡献率分别支付其养老金，最终养老金由各地养老金累计计算所得。此种方案的核心步骤是“工作地缴费、分段记录与计算、经济体内结算、基础养老金调剂”，适用于在流入地长期工作而又回流出地养老的情况。
3.既转基金又转关系：权益连续共同体养老方案
两岸四地经济互通且联系紧密，劳动者在输入地、输出地频繁流动，社会文化有密切联系。基于这一现实考量，综合理性的养老保险转移接续方案是既转基金又转关系。我们认为，两岸四地养老保险制度衔接的核心途径⑧是，通过建立四地养老保险互认机制、分段计算机制和调剂机制，实现个人缴费部分养老金待遇的连续计算，以及基础养老金待遇的分段计算，由具有结算功能的独立的第三方支付机构发放养老金。即采取“工作地缴费，分段记录与计算，四地经济体内结算，基础养老金调剂，第三方发放”的制度衔接办法。这需要确定政府的认知理念与态度，厘清制度和政策的差异，为跨地流动人员单独建立一个两岸四地互认的制度，重点解决现行制度之间权益的互认与科学的转换。在操作层面上，区分统筹账户和个人账户；以经济水平为基础，分段计算；按缴费情况分阶段发放。在此过程中，需要建立人口迁移的双向对接选择机制；建立信息化、法制化等辅助机制。此种方案的核心步骤是“工作地缴费，分段记录与计算，四地经济体内结算，基础养老金调剂，第三方发放”，适用于在流入地长期工作而未来养老地不明确的情况。
(三)养老保险可携性的改革趋势
基于以上解决思路和方案，可以初步达成一些共识。通过对两岸四地异地就业者的需求调查、政府管理者与企业主管的深度访谈和专家调查，展望两岸四地养老保险可携性的未来趋势，我们认为：
(1)两岸四地养老保险可携性问题已经成为两岸四地共同关切的重要议题，只有通过政策突破，才能在日益增长的劳动力流动和制度壁垒间寻求可行路径。
(2)两岸四地应优化、整合各自养老保险制度，为两岸政策衔接留下制度接口。
(3)建立四地养老保险交流协作平台，就两岸四地养老保险可携性问题进行充分研讨与沟通。
(4)加快两岸四地养老保险可携性管理、政策或法律协商，最终出台相关法规，以立法形式保障两岸四地养老保险顺利衔接。
(5)明确养老保险权益互认办法和管理办法，合理确定两岸四地养老保险权益互认办法和调剂机制。
(6)提升技术手段，建立信息交流平台。
注释：
①陈桂清．2012年“大选”中大陆台商票分析．http://www.cssn.cn/news/449573.htm.
②辛炳隆．海外工作者劳动权益保障——以赴中国大陆工作为例．台湾大学国家发展研究所，2012.
③Hydea Consulting Ltd.Bilateral Social Security Agreements WP 4:Hungary.Interreg IIIB CADSES Program,2008.
④Regione Emilia-Romagna.Portability of Pension Benefits as a Means to Foster Transnational Labor Mobility.Migravalue Work Package 4,2008.
⑤Robert Holzmann,Johannes Koettl,Taras Chernetsky.Portability Regimes of Pension and Health Care Benefits for International Migrants:An Analysis of Issues and Good Practices.World Bank Social Protection Discussion Paper Series,2005.
⑥Johanna Avato,Johannes Koettl and Rachel Sabates-Wheeler.Definitions,Good Practices,and Global Estimates on the Status of Social Protection for International Migrants.World Bank Social Protection Discussion Paper,2009.
⑦在此感谢香港陈章明教授研究团队、澳门陈建新博士研究团队、台湾王俪玲和郑清风教授研究团队的调研支持。
⑧这一思路和方案在西北大学研究团队主笔、两岸四地养老保险研究团队共同参与的《两岸四地养老保险制度比较与分析报告(2010)》、《两岸四地养老保障资源比较研究报告(2011)》以及《两岸四地养老保险可携性研究报告(2012)》中得到不断完善。
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