和谐与互动：职业教育均衡发展的体制机制研究，本文主要内容关键词为：互动论文,职业教育论文,体制论文,机制论文,和谐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2012)05-0138-06
职业教育均衡发展是国内学界近年来关注的一个热点。基于国外的研究成果和经验，不少研究者都逐渐将目光从职业教育非均衡发展现状的静态分析，转向了职业教育与区域发展的关系的相关研究，尤其是职业教育与区域经济的互动协调关系更是学者关注的热点，同时，在宏观政策或对策分析研究上也取得了明显的进展。但职业教育均衡发展与区域发展的关系远不止“经济”这一条线索，还应该拓展研究视域，更系统化地看待职业教育均衡发展的体系，从均衡发展的基本原理和要素等微观角度中进行深度剖析，从羁绊教育均衡发展的体制、机制这一桎梏着手进行改革。
一、城乡一体化进程中职业教育发展的现状与诉求
城乡一体化是我国现代化进程中一场重大而深刻的社会变革，它涉及城乡之间的经济、社会、文化、生态等多个方面的协调发展，这是我国改革开放进入而立之期的必然阶段。然而，受长期形成的城乡二元结构的影响，我国目前的城乡发展还存在着巨大差距，一体化进程缓慢。
(一)职业教育发展的区域失衡
居民教育一体化是城乡一体化的重要内容之一。随着城乡一体化进程的推动，居民教育也逐步向协调的态势转变，但这种转变仅仅是微观的、局部的量变，就整体而言，居民教育仍然存在着显著的区域差异，其中，职业教育发展的区域失衡就是其突出表现之一。
职业教育近年来发展迅速，规模不断扩大，但它在追求效益的同时却忽视了公平，从而造成发展失衡的现状，以致在职业教育的规模、层次、经费、条件、水平和结构等方面都存在着明显的地区差异。从总体来看，东部地区的职业教育发展力度最大。以2010年各地区中等职业学校(机构)的在校学生和专任教师数量为例，国家统计数据表明，全国各地区中等职业学校(机构)的生、师比平均水平是26.7∶1，最低是天津14.7∶1，最高是宁夏41.7∶1；生、师比明显高于平均水平的省份主要包括安徽(35.79∶1)、湖北(31.74∶1)、广东(35.55∶1)、广西(39.55∶1)、四川(34.16∶1)、贵州(33.28∶1)、西藏(38.26∶1)、青海(32.37∶1)等中西部省市(自治区)，各区域现有的学生规模和师资力量差距比较大。①此外，我国职业教育发展还存在着显著的城乡差异，农村地区和少数民族地区的职业教育发展滞后、基础能力薄弱、资源配置欠缺、教育质量较差。以我国农民职业教育综合评价水平为例，排名第一位的是上海，排名最末一位的是西藏，上海农民职业教育综合评价指数是西藏的5.54倍；全国平均水平为0.2992，其中有18个省份低于平均水平。从总体来看，我国农民职业教育综合指数在各省之间存在着一定差异，并且教育效果差异最大，教育对象之间的差异次之，教育条件差异最小。②
(二)职业教育发展的制约力及目标分析
我国现阶段职业教育的发展存在着区域间不协调的情况，造成这种局面的原因是多方面的，例如，区域的基本特征、经费投入、资源配置、文化生活和制度保障等。但是，追本溯源，这些因素背后真正制约职业教育均衡发展的是现行发展的体制和机制。体制、机制不完善不健全，使得职业教育不能遵循客观规律和原理去发展，不能合理利用有限资源，不能充分发挥可持续发展的效用。正是由于体制、机制的制约，才使得职业教育均衡发展的动力和保障缺位，最终走向了不协调的一极。
职业教育实现区域间的均衡发展是城乡一体化进程的必然要求，也是社会发展和教育改革的大趋势。职业教育的区域均衡与区域社会的自身和谐是息息相关的，要真正实现职业教育均衡发展，首先要正视职业教育与区域社会之间紧密的联动关系，通过这条牵系着职业教育发展和区域社会发展的纽带，促进二者的交互共生，事半功倍地推动职业教育与区域社会的互动发展，以实现城乡一体化的终极目标。
二、城乡一体化进程中职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动
(一)基本概念的内涵界定
1.职业教育均衡发展的内涵和表征
我国职业教育发展初期实行的是非均衡策略，主要矛盾是量的扩张，让有条件的区域优先发展，允许地区间存在发展速度、规模和层次上的差别，以有效地探索和积累发展经验。推动职业教育科学、持续地发展，强调均衡是职业教育发展到现阶段的应然选择，也是城乡一体化发展的必然要求。职业教育均衡发展并非绝对求同，而是因地制宜，借助各自的不同区位、资源和优势，在国家宏观调控之下，对职业教育发展进行差异性定位，对资源、投入、布局和结构等在区域内外进行协调，遏制不断拉大的职业教育区域差异，在追求整体效益的同时保障职业教育公平，提高职业教育质量。
职业教育均衡发展既包括区域内均衡，也包括区域间均衡。我国地域辽阔，各地区的经济条件、自然环境和文化历史传统等差异很大。当前，职业教育的均衡发展也必定是一个均衡化的动态过程，应不断地将不均衡的发展转化为均衡的发展态势。职业教育均衡发展具有资源均衡、发展均衡和布局均衡三大表征。③资源均衡是指职业教育的“硬件”和“软件”设施。“硬件”设施是指生均教育经费投入、校舍和教学实验设备等的均衡配置；“软件”是指教师、学校内部管理等方面的均衡配置。发展均衡表现为职业教育与其他教育类型的均衡，职业教育本身的专业结构、层次结构、培养目标与社会经济的均衡。布局均衡是指职业教育的发展要在布局规划上体现和谐的理念和思想，政府制定的法律、法规以及各项政策措施对职业教育要予以保障。
2.区域社会和谐发展的内涵与表征
区域通常是地理学上的一种空间概念，然而不同的学科对其进行了不同的合理延伸，进而形成了经济区域、文化区域、行政区域等区域范畴。笔者以地理和经济学科特征为基础，根据我国国情和研究需要，将“区域”界定为以下两个方面：一是考虑东西差异，分为中国东部沿海、中部内陆和西部边远三大区域；二是考虑城乡差异，分为城镇和乡村两类区域，城镇包括城区和镇区，乡村是指划定城镇以外的其他区域。
和谐是区域社会发展的永恒主题，更是城乡一体化发展的题中之义。区域社会和谐发展是以区域非均衡发展为前提，从“不和谐”到“和谐化”的一种发展进程，其本质是一种动态发展。它要求区域内环境合理、经济高效、政治民主、社会文明、生态平衡地发展，也要求区域与区域之间积极协调、共同发展。区域社会和谐发展强调各区域内部系统的物质、能量和信息的高度综合和高效运用，同时，兼顾各区域系统之间的合理竞争和资源配置均衡，要求自生与共生能力的结合，生产、消费与还原功能的协调，社会、经济和环境等的耦合，时、空、量、构、序的统筹，实现社会各方关系的协调，达到区域社会和谐共荣的目的。
3.职业教育均衡发展与区域社会和谐发展互动的内涵和要素
职业教育与区域社会作为两个独立主体，它们的发展不是孤立进行的，它们是一种互动关系，二者相互作用、相互影响。职业教育作为一种社会公共事业，必然要参与区域社会的经济、政治和文化等实现共同发展，职业教育均衡发展其本质就是区域社会和谐发展的内容和要求之一，只有教育事业发展均衡了，区域社会才能真正和谐；同时，区域社会也为教育事业的发展提供资源和保障，尤其是职业教育的发展更需要和谐的区域社会提供物质基础和实践空间，因此，只有区域社会发展和谐了，职业教育均衡发展才能有所依附。职业教育均衡发展与区域社会和谐发展互为条件，二者相互制约、相互促进。二者的互动本质是通过关联性要素来具体实现的，二者的关联性要素主要包括资本、技术、劳动力和政策等。互动要素是联系职业教育和区域社会发展的纽带，也是参与二者发展的最核心资源，它们既是职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的必要投入，也是二者实现发展后的必然产出。区域社会和谐发展推动互动要素的协调发展与合理配置，进而为职业教育均衡发展奠定基础；职业教育均衡发展也能够促进互动要素持续发展和优化组合，为区域社会和谐发展创造更优厚的条件。
图1 职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动要素
(二)职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动机理阐释
在资本、技术、劳动力和政策等多个要素的双向驱动下，职业教育均衡发展与区域社会和谐发展有了着力点，二者互动也真正落到了实处。职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动是遵循了教育发展和社会进步的基本规律，其互动机理也是职业教育和区域社会两大发展系统诸方面的内容相互作用的运行规则和基本原理的客观反映。职业教育均衡发展是教育投入、资源配置、招生与就业、人才培养、办学与管理等方面的优化过程，是一个系统的整体提升；而区域社会和谐发展是指包括经济、社会、政治和文化等诸方面在内的多元的、多层次的进步过程，是一个系统的全面推进的过程。这两个系统以互动要素为交点，通过多种途径发生千丝万缕的联系，二者的互动发展也正是凭借这些联系得以持续的。
1.资本和技术要素联动区域经济与职业教育发展
区域社会和谐发展与职业教育均衡发展的互动，体现为区域经济的协调发展与职业教育的良性互动。发展职业教育耗资巨大，无论是其规模的扩大、质量的提升，还是其结构的优化，都需要稳定增长的区域经济为其提供发展所需要的资本。职业教育要实现经费充足、资源均衡就必须以协调发展的区域经济作后盾。反之，职业教育只有得到可持续投入与资源合理配置，才可能实现均衡发展，进而才能通过产学研等途径为区域经济提供技术服务和革新，推动区域经济发展方式的转变以及产业结构的调整与优化，充分实现职业教育均衡发展的经济功能。
2.劳动力要素联系区域社会与职业教育发展
构建和谐发展的区域社会就必然要求区域社会结构不断优化，社会分层与流动趋于合理，国民素质全面提高，这一目标的实现与职业教育发展紧密相连。职业教育立足区域现状，预测未来需求，培养大量的高素质劳动者和技能型人才，改造闲置人力资本，构建与区域社会和谐发展相适应的人力资源结构，鼓励人才的均衡流动，促进职业结构不断优化，推动阶级、阶层结构的合理变迁，使区域社会结构发展趋于和谐。值得一提的是，在城乡二元结构背景下，数量庞大的农村劳动力是区域社会和谐发展的巨大障碍，对此，我们必须依靠职业教育均衡发展来逐步解决，通过提高农村劳动力素质，促进农村劳动力就业率的提高，进而有效地推进城乡一体化的进程。同时，职业教育均衡发展也必然要求有相对和谐的社会结构作为支撑与导向。和谐的区域社会结构既是职业教育均衡发展的必要背景，也是设定职业教育发展规模、发展速度和发展层次，设置培养目标和专业课程等的基本依据。
3.政策要素联结区域政治与职业教育发展
在同一国家政治背景下的职业教育发展中出现的区域分化问题以及不均衡状态，说明政治在不同区域的作用程度不完全相同，真正与职业教育均衡发展直接相关的其实是区域政治。和谐发展的区域社会，一方面，区域的政治地位逐渐上升，职业教育因受国家政治的影响得到强化，其发展备受重视，其办学目的、办学规模以及管理力度都能体现出国家的意志；另一方面，区域政策体系不断完善，职业教育均衡发展获得更多的价值引导、政策支持与信息服务，其均衡发展得到了更好的法规和制度的保障。区域政治发展推动职业教育不断优化，同时，职业教育也促进区域政治的和谐发展。不断趋于均衡发展的职业教育是对区域政策、制度等是否科学合理的最有效的检验方法和反馈手段；同时，职业教育能够立足国家和区域政治的需要，通过思想传播、制造舆论等培养合格公民和政治人才为区域政治服务，通过教育教学方式启迪人的民主理念，推进区域社会政治民主化的进程，推动区域社会和谐发展。
4.物质和精神等要素联合区域文化与职业教育发展
不同水平和性质的区域文化使得人们的思想、理念、行为、风俗和习惯等也不尽相同，即使在同一区域内，其物质和精神环境也不尽相同，这样滋生出的教育理念也就各有差异，进而在其影响下所形成的职业教育观也各有生发。受到区域文化作用的职业教育活动，其传授的知识与技术也明显地受到区域文化的影响，从而呈现出差异化的职业教育内容。反之，职业教育也通过物质创造和精神引导等途径，对区域文化加以积淀、保存、传承和创造。从功能上讲，职业教育也是推动区域社会文化发展的重要力量。总之，区域文化与职业教育理念、内容等互补互促，共同发展。
图2 职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动机理
三、职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动体制机制建设
如前所述，职业教育发展存在的区域失衡现状在很大程度上是受体制、机制发展的影响，因此，为了促进职业教育均衡发展，我们应解决其体制、机制问题。基于区域社会和职业教育发展的互动机理，构建良性互动的体制、机制是事半功倍地均衡发展职业教育的途径。因此，依据二者发展的规律和关系，以职业教育均衡发展为着力点，有效激活互动链条，以此促进职业教育均衡发展，促进区域社会和谐发展，促进城乡一体化的最终实现。符合这一意图的职业教育均衡发展的体制、机制至少应该包括以下几个方面：
图3 职业教育均衡发展与区域社会和谐发展的互动体制、机制
(一)基于区域经济增长的经费投入与资源分配机制
良性的职业教育经费投入与资源分配机制，是职业教育均衡发展的物质基础，也是推动区域社会与职业教育互动发展的强大力量。促进职业教育均衡发展，首先，应该在保证扩大国家和地方财政性教育供给的基础上，有效控制教育投资的区域差异和城乡差异，避免两极分化，确保教育投入的公平性。其次，拓宽筹资渠道，增强职业学校(机构)本身的“造血”功能，同时，激发区域社会资本投资职业教育的活力，鼓励私人、民间团体和公益机构帮扶职业教育尤其是农村职业教育，平衡、兼顾办学效益和教育公益。再次，提高职业教育经费投入的使用率，加强职业教育经费收支透明度，使投入的有限经费创造出最大的教育效益。
建立合理的资源分配机制是职业教育改革和发展的一项迫切任务。这就要求，首先，更新职业教育资源分配观念，正确认识教育公平内涵，吸纳各类教育利益主体参与到职业教育资源分配的过程中，实现社会效益的最大化。其次，开源节流，既充分挖掘、开发职业教育资源，引入市场竞争，又着力改变各类资源浪费、资源利用率低下的教育状况。再次，形成对农村职业教育资源稀缺地区的补偿和扶持，完善农村的办学条件和基础设施等，为使更加丰富的教育资源流入农村提供充分的保障。最后，还要完善经费投入与资源分配的相关制度，健全有效的法律法规体系，形成相对公平、合理的职业教育发展环境，为推动区域经济增长创造必要的条件。
(二)基于区域社会结构优化的招生与就业体制
良性的职业教育招生与就业体制，是把关职业教育的进口和出口，促进区域社会结构优化，推动社会和谐发展的一种互动制度。现行的职业教育招生与就业体制必须结合区域社会的发展要求进行改革和创新。职业教育的招生应该因时、因地、因人制宜，实行更加灵活和开放的体制。首先，扩大招生规模，尤其是在扩大中职招生规模时，应该结合市场和区域社会对人才的需求，并根据职业教育的办学条件合理增加招生比例。其次，转变生源结构，促进教育对象多样化。改变以“学龄学生”为主的招生现状，拓宽招生口径和层次，使更多有意愿接受教育的人能够享受公平的教育资源。再次，打破招生方式与时间的限制，立足区域实际，改革招生考试方式，削弱统考的消极影响，满足不同类别教育对象的需要，也减少大进大出和同进同出的招生就业局面出现。以“就业”为导向的职业教育也是一种就业教育，其就业体制应该兼顾市场需求和人的终身教育需要，积极改善就业环境，创造更好的就业条件。首先，完善就业渠道。运用现代化信息技术等手段，与社会用人单位、人才交流服务机构等建立联系，突破传统方式，开辟多种就业渠道。其次，健全就业服务体系和保障措施。围绕就业中心开展服务工作，做好相关宣传和服务事宜。建立完善的就业服务制度和就业保障制度，组建相应的责任机构，建立完善的就业信息服务平台，加强就业的后续跟踪工作。再次，加强就业指导。更新传统的就业指导观念，转变就业指导方式，对职业教育进行全程指导，规划学生的职业人生。职业教育招生和就业体制，要求区域政府积极干预，建立人力资源与社会保障部门、教育行政部门、职业院校等之间的沟通与协调机制，制定公平的招生就业政策，为职业教育的招生和就业提供全面的服务和支持，加强招生与就业的统筹。
值得关注的是，对农村职业教育的招生与就业体制的政策倾斜和扶持，是职业教育均衡发展的必然要求，也是消除城乡二元结构的必然要求。因此，职业教育的招生与就业体制应该有利于招收和培养大批的新型农民，对他们采取学历教育与培训并举的措施，吸引更多的农村劳动力接受职前职后教育，为农村劳动力就业提供更多的便利和支持，促进农村劳动力的就业转移，缩短城乡发展差距。
(三)基于区域人力资源发展的人才培养体制
良性的职业教育人才培养体制，是推动职业教育自身均衡发展，并与区域社会相适应，对职业教育的人才培养目标、专业设置、课程结构、教学模式和评价体系等方面进行全方位、长远性规划的一种互动制度。不同区域的产业结构、资源配置各不相同，所需要的人力资源结构也就不同。因此，职业教育要均衡发展就必须基于区域需要，形成与之相适应的人才培养体制。职业教育的人才培养目标应满足区域发展对职业人才提出的新要求，应培养知识、能力、素质兼备的劳动者和技能型人才，重点扶持一些优先发展领域的未来“增长点”，最大限度地激活劳动力要素，培养强大的智能型、创新型人才资源。同时，根据职业岗位的变化、市场需求和个体不同的职业选择等情况设置合理的专业和课程，课程内容要结合职业要求进行创新、整合，课程结构要向主题式、模块化发展，动态吸收新知识和技术，以适应社会和市场的发展变化。教学模式应以学生为中心进行设计，注重“双师型”教师队伍的培养，教学组织形式、方法和手段等应更具有开放性。在教学全过程中，应发展学生的职业能力和素养，联合企业、社区等加强建设稳定的实训基地供学生“做中学”，建立完善职业资格证书就业准入制度。另外，建立与培养目标相一致的突出对学生实际能力和综合素质的由教育领域内部和社会等多元主体参与的多种评价形式与方法并用的人才质量评价体系。
(四)基于区域政治民主法治化的办学与管理体制
良性的职业教育办学与管理体制，既是促进职业教育均衡发展的有效保障，也是推动区域社会政治民主化进程的有力推手。职业教育办学体制改革的关键有两个方面：其一是办学应立足区域发展的需要和确定独具特色的办学定位，实现办学方向与办学行为的统一。职业教育办学要立足区域发展，突出办学特色，避免低效、重复和资源浪费。其二是明确权责，联合多元主体办学，鼓励多形式办学。充分利用区域政策优势，积极引导国有民办、民办公助、私人办学、集团化办学或其他社会力量办学等。此外，必须扩大职业教育办学规模，实现职业教育多层次办学的目标。建立职业院校准入和退出机制，设置合理标准，严格审批，完善办学质量评价体系。注重职前与职后、学历与非学历、职业教育与普通教育、学校教育与社区教育的衔接与沟通，推行职业教育弹性学制，搭建产、学、研合作平台与纽带。尤其应把农村职业教育放在优先发展的重要位置，加大农村职业教育办学力度，积极推动直接面向农村、服务农民的中等职业教育办学，创建“农科教”相结合的农村职业教育发展模式。
职业教育管理体制的改革与创新应充分吸收国外先进经验，更新管理理念，创新管理方式，构建有层次、有效率的管理体制。首先，调整职业教育行政管理组织系统，明确管理主体和职权，划清管理对象和内容，加强国家宏观调控和统筹，充分发挥地方政府的关键作用，赋予学校充分的办学自主权，协调社会、市场、行业和企业等在职业教育管理体制中的关系。其次，建立和健全职业教育决策参谋系统和督导评估系统，充分调动企业等各行业力量的积极性，为职业教育的人才需求预测、专业与课程建设、质量检测等具体事务和工作进行指导、监督和评估。再次，加强立法，制定和完善相关的政策和法规，规范管理行为，为职业教育管理创造有法可依的理性环境，使职业教育管理走向法制化。
在加快城乡一体化进程中，职业教育发展不是一个孤立静态的系统，要打破区域失衡现状，实现可持续的均衡发展，就必须科学审视职业教育均衡与区域社会和谐发展的互动关系，找准互动基点，激活互动链条，建立基于互动原理的职业教育发展体制和机制，从问题的根源着手进行改革，为职业教育均衡发展提供一个优良的制度环境，促进职业教育和谐、长效的发展。
(在撰写本文过程中，张媛媛硕士做了大量工作，谨在此致谢。)
①中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴2011》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm，2011年9月24日。
②陈华宁：《我国农民职业教育发展及其影响因素——基于31省(市、区)的实证分析》，《中国农业大学学报》(社会科学版)，2008年第2期。
③王琴、马树超：《区域职业教育均衡发展的内涵和原则》，《职业技术教育》，2010年第7期。