我国农村金融组织的产权制度安排：存在问题与路径选择，本文主要内容关键词为：存在问题论文,路径论文,产权制度论文,农村金融论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村金融组织的产权制度安排：现状与问题
(一)农村合作性金融组织的产权制度设计
一般说来，金融组织的功能可以分为三种：商业性功能、政策性功能和合作性功能。而且一个金融机构一般主要执行上述三种功能中的一种以避免各种功能之间的冲突。而我国原有的农村金融组织体系就是一种组织单一功能多样的体系，从而造成了各种功能之间的冲突，“打白条”便是一个典型。如今中国农业银行将其政策性金融功能剥离出来由中国农业发展银行承担，自身专一承担农村商业性金融功能。而就农村经济的现实来看，农村金融领域最缺乏的是合作性金融功能，原因在于农村领域大量的中小经济的存在，它们在经济方面是弱者，需要在资金方面实现互利合作，因此迫切需要将农村信用合作社的合作性予以恢复，而且农村不规范的金融组织的出现也说明了合作性金融的缺位。
目前在农村领域已基本形成农业政策性金融、商业性金融、合作金融分工协作的金融体系，且合作金融在其中起基础性作用。只有使农村金融组织的实际功能与农村经济主体对金融组织功能的需求相适应，才能更好地促进农村经济的发展。这一方面可以从改革开放以来农村各种金融组织的出现来寻找原“合作金融”功能的缺位，另一方面还可以从改革开放以来农村各种经济实体的出现来寻找对“合作金融”的新的需求。
与商业金融、股份金融相比，合作金融的功能特征决定了其在我国农村金融组织体系中的重要地位(见表1和表2)。我国农村合作性金融功能目前主要是由农村信用社来承担的，从目前看，在全国农村信用社850亿元的所有者权益中，只有266亿元是社员股金，仅占31%，其余占69%的584亿元是长期复杂历史背景下形成的公共积累。在长期的制度变迁过程中，社员成分多次变更，历年积累的产权主体十分模糊。
为了使农村信用社充分发挥农村合作性金融功能，必须对其明晰产权，而以往农村信用社改革的失败之处，也在于“机构视角”下未能明晰其产权，造成所有者、管理者之间的矛盾与冲突。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，深化农村信用社改革拉开序幕，改革进入试点阶段。吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8省(市)被确定为第一批试点单位，农村信用社新一轮改革踏上征途。此次改革方案最大的政策突破之一，是农村信用社的管理交由省级政府负责。换句话说，建立省级管理机构是农村信用社管理体制改革的一个重要环节。2004年，国务院决定将深化农村信用社改革试点的范围扩大到21个省(区、市)，农村信用社改革进入新阶段。据银监会信息披露，截至2005年6月末，全国农村信用社各项存款余额达306 40亿元，是继中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行后，第4个存款突破3万亿元的金融机构。
这次农村信用社产权制度改革是按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。在制度选择上，实行股份制、股份合作制、合作制等几种不同制度；在组织形式上，分为农村商业银行，农村合作银行，以县(市)为单位统一法人，继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的原有形式4种方式。
尽管中央的改革方案提出了几种产权设计模式，并有多个省份选择了省级联社的形式，然而中西部地区甚至有的东部沿海农业大省，还是应该把产权改革的重点放在以合作制为基础、以县为统一法人的产权形式上来。“从农村信用社50年的发展历史来看，可以说，从未实行过真正意义上的合作制，即：自愿加入，自愿退出，一人一票，民主管理。而是随着20世纪50年代‘一大二公’为主旨的农村生产关系的变化，其逐步变成了国家银行的附属机构，实行计划经济体制下的央行负责制。但是，我们不能因此就否定合作制在中国农村存在和发展的合理性和可行性。”
(二)农村政策性金融组织的产权制度
从1994年中国农业发展银行成立到现在，我国一直没有明确政府部门应该在农村金融领域发挥什么样的作用，也就是没有正确处理好农村政策性金融和农村商业性金融之间的关系，即农村政策性功能如何发挥的问题。在这种情况下，中国农业发展银行要么就把优惠利率的政策性金融贷款演变成为无偿使用的财政拨款；要么干脆就实行商业化运作，成为农村金融资源的“抽水机”。
二、路径选择
(一)商业性农村金融组织
首先，应当将农业银行的产权管理从银监会剥离到国资委，以实现其金融产权的人格化。正是由于多层委托——代理问题，中央政府、地方政府、农业银行之间围绕农业银行金融产权构成了多方利益博弈的格局，并形成低效的均衡状态。根据相关研究，政府拥有银行产权的世界平均水平，1970年约为54.23%，而1995年时仅有36.87%，这两个数据都远远低于中国的水平。银行国有产权比例与金融发展之间存在一定的负相关，这势必在一定程度上阻碍中国金融业的发展。这证实了中国金融的发展和经济增长之间有显著的、很强的正相关关系。这就意味着中国政府过多的拥有银行产权，最终会在一定程度上影响中国经济的增长。
多层委托——代理理论的核心是通过一系列合适的制度安排来解决所有者与经营者之间的利益矛盾、信息矛盾和责任矛盾。首先要解决的是委托人制度安排的动力。委托人的动力来源于对委托人的激励与约束。而对委托人的激励是投资回报最大化；只有自然人才能感受到投资收益最大化。尽管不可能所有企业都是自然人产权，但都能追索到组成产权集合体的自然人，这样，集合体就被人格化了，有效激励就会产生。而有效激励的产生就会导致有效约束的产生，委托人制度安排的动力就会充足，对经营者的激励与约束机制才能建立。
作为国有商业银行，农业银行的国有金融产权，虽然它也是自然人的集合体，但这个集合体的自然人产权是虚拟的，因而不能被追索到组成集合体的自然人。集合体没有被人格化，委托人就不能对经营者建立激励与约束机制。因此，农业银行的金融产权必须人格化。
农业银行金融产权人格化的思路是：在银监会将农业银行的产权管理移交给国资委而只负责金融监管的情况下，将农业银行改制为股份有限公司，吸收其他股东入股基础上进入资本市场，引进国内外股东促使其股本多元化；然后，设立国有商业银行股本金底线，在确保国家金融安全的前提下，进一步吸收自然人、私营企业、基金组织等非银行金融机构和产业机构进入，使农业银行产权多样化，逐步促使农业银行的金融产权人格化。
其次，农业银行产权制度设计的核心是股份制改造，但也要关注其如何发挥农村商业性金融功能。自2003年10月中国农业银行上报了股份制改革方案后，两年多来，至少上报了三次改革方案。农业银行股份制改造方案大体与其他三家国有商业银行的模式类似，也是成立集团公司和股份公司，剥离出坏账、补足资本金。这对农业银行而言是无需伤筋动骨又能享受政策优惠的最佳方案，但却迟迟未获批复。
农业银行的股份制改造方案主要集中在整体改制还是拆分改制，而对股份制改造后的中国农业银行如何更好地满足农村金融服务需求，则没有足够的关注。中国银行和中国建设银行主要从事城市地区商业银行业务，规模相对小、城市间差距亦不明显，因而可以整体改制，农业银行改革却不能回避整体改革与部分改革的问题。在学界很重要的一种意见就是分拆。具体的分拆方式大致分为以下几种：其一，是按区域分拆成若干个中小银行，但这已遭到了来自农业银行最强烈的反对；其二，是按政策性业务和非政策性业务拆分，可以考虑把农村的政策性业务剥离出和农业发展银行合并。但有反对意见认为由于农业发展银行现在规模很小，局限于粮食收购环节，目前经营上也并不成功，本身可进可退，所以农业银行的政策性业务部分并无迫切需要和农业发展银行合并，可以单独成立农村政策性银行；其三，按照业务拆分的原则，把涉农业务和非农业务分离，组建农业信贷银行和农业银行股份公司，后者是纯粹的商业银行。
农业银行的股份制改造方案中，要关注其农村商业性金融功能的发挥，即要在满足农村金融需求而不是“非农化”的股份制改造。由于我国目前农业发展银行功能仍然缺位、农村信用社实力有待增强，民间金融尚需规范等历史和现实因素，中国农业银行的改革取向应是在满足农村金融需求的前提下发挥商业性金融功能，这就必须要求中国农业银行的股份制改造实行“有限商业化”。农业银行作为我国农村金融组织体系中发挥商业性金融功能的主体，其商业化改革一直以来都面临着两难的困境，这样的局面既不利于我国整体金融改革的继续和深化，而且会严重妨碍我国农村金融改革的深化和发展，对于缓解和根治“三农”问题，促进农村经济增长都是极为不利的。因此，对于农业银行的股份制改造方案不能照搬其他国有商业银行的模式，而应考虑我国农业经济发展和目前农村金融体制改革的进程，以及农业银行的自身实际情况。
再次，农业银行产权制度设计的方向是进入资本市场，成为连接资本市场和农村金融的纽带。放眼成熟的市场经济，银行上市是极为普遍的现象。纽约证券交易所约有900家银行上市，占上市公司总数的30%；在NASDQ上市的银行有900家，占上市公司总数19%；东京交易所有160多家，香港地区也有40多家。在美国，著名的商业银行如花旗、大通曼哈顿、道富等均为上市银行；香港市场上的汇丰银行、恒生银行更是著名的蓝筹股。据统计，全球仅1999年就有30家商业银行进行了首次公开发行上市。
农业银行进入资本市场，可以充分运用资本市场进行扩张，在更大范围内寻求实现规模经济，并利用资本市场的价值评价机制。农业银行进入资本市场，其经营发展的状况就能够通过资本市场有效地反映出来。市场价值的变化会对农业银行产生很大的压力，促使农业银行加强经营管理，改善法人治理绩效。而且资本市场的强制性信息披露机制、法人治理要求等也会对农业银行的治理产生很大的促进作用。
最后，农业银行要通过产权制度设计来形成农村商业性金融的核心竞争力。农业银行作为惟一一家面向农村和农村经济服务的国有商业性金融机构，要重视服务农村经济发展。农业银行应发挥国有商业银行的优势，在农村金融组织体系中发挥“辐射”作用。相比于其他国有商业银行，中国农业银行在广大农村地区拥有的资金优势、网点优势、队伍优势和技术优势，能够形成满足农村金融需求的核心竞争力，从而形成国有银行对农村金融的辐射力和感召力。从农业银行的比较优势来看，其优势不在城市而在农村，它的核心竞争力的培育也应该在农村。
因此，中国农业银行不应该大面积撤销直接为农业和农村经济服务的农村乡镇一级营业所，而应该结合农村乡镇撤并的需要，进行必要的合并。在经济和金融发达的乡镇应该设营业所，在经济欠发达的地区，在县以下的中心乡镇也应该保留营业所。中国农业银行在保留必要的网点营业机构的基础上，重点是发挥商业银行的金融功能，在提供基本的信贷业务的基础上增加代理农村信用社汇兑结算等业务种类，提高农村金融的服务质量和经营效益。总之，在中国农村金融组织体系中，中国农业银行资金力量相对雄厚，可以为农业开发和农业产业化经营提供规模较大的资金，应当在产权制度设计中形成农村商业性金融功能的核心竞争力，为农村和农业经济提供现代化金融服务。
(二)合作性农村金融组织
首先，农村信用社的产权制度设计应当有多种模式进行尝试。这次农村信用社改革的总的要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”。这就表明，不管采取哪种产权模式，都要坚持为农村和农业经济服务的宗旨，并要求各地根据实际情况，规定一定比例的支农贷款。从农村信用社新的改革实践可以看出，尽管农村信用社不良贷款比重和改善其经营绩效已经收到一定成效，但普遍选择建立县联社和省联社的体制模式，表明地方性行政控制并不是有所削弱而是有所加强，农村信用社省、市、县联社垄断格局的形成，完全有可能再度限制农村内部金融竞争的发展。另外，产权制度的改革大多缺乏实质性进展，信用社内部管理体系基本上是旧貌不变。
为了明晰农村信用社的产权，要将农村信用社的产权量化到每个股东，增强股东对所属股份保值增值的积极性。要在对信用社全面清产核资的基础上对边界模糊的产权进行界定，有效地确定入股社员的资产价值总量，并分解到每个具体股东。对农村信用社在执行政策性业务过程中所形成的呆坏账和亏损，国家和受益的地方政府应以恰当的方式，承担相应的业务成本。
对较发达地区的农村信用社，也可以按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，进行股份合作制改革。股份合作制是界于股份制和合作制之间，兼有股份制和合作制的因素。其实质是以合作制为导向、以股份制为手段。合作制的特点是“社员入股、一人一票、服务社员”，适合于分散、弱小的个体劳动者的经济互助，是一种劳动的联合；股份制的特点是“大股控权、一股一票、商业经营”，适合于市场经济发达、商业化程度较高的地区，是一种资本的联合。
对经济较发达的地区，可以组建农村商业银行。它是在遵循合作制原则基础上，吸收股份制的原则和做法而构建的一种新的银行组织形式。这是一种劳动联合和资本联合、“三农”服务功能和商业功能相结合的产权制度。在有条件的地区，将农村信用社改组为农村合作银行，有利于金融机构的规模经营，并构建明晰的产权关系和完善的法人治理结构，体现众多分散农户、个体经济户的权益，同时也能充分兼顾农村经济组织和其他大股东的利益。这样既坚持了服务农村金融需求的市场定位，又能在农村金融服务中实现商业化经营。
总之，农村信用社的产权制度设计的具体实现不可能有统一规范的模式，考虑到我国的区域差异、经济差异和金融差异，以及不同地区农村对金融服务要求的不同，其农村信用社的产权制度要因地制宜地建立。
其次，农村信用社的产权制度设计要形成有效的约束机制和激励机制。对于激励机制，主要是要借鉴现代公司激励机制的最新成果，让农村信用社的人员享受一部分剩余索取权，以达到实现对其长期激励的目的。正确区分政策性经营成果和商业化经营成果，以便准确考核农村信用社人员经营能力的基础，也就是实现其目标函数与农村信用社及其社员目标函数最大可能的接近。对于约束机制，应建立起内部监督、社会监督和市场制约相互结合的约束机制，在此基础上加上联社的行业管理，使农村信用社健康有效运行，真正发挥农村合作性金融功能。
最后，农村商业性金融的产权制度设计需要法律保障。农村信用社是不同于一般商业银行的金融组织形式，在国外，信用社一般都有独立的法律保障，如美国1932年就通过了《联邦信用社法案》。50多年来，我国农村信用社都没有自己的法律，以致身份、行为、权责等等都缺乏法律依据。只有《农村金融合作法》能以法律形式确定农村信用社的性质、地位、组织形式、权利义务及其社会各方面的民事关系。通过立法，可以明确地将行使农村合作性金融功能作为农村信用社的经营宗旨，明确保护入股社员的产权和其他合法权益。只有在《农村金融合作法》的条件下，才能明确规范农村信用社的法人治理结构、规范各级管理者的权利和义务，从而有效防止地方政府对其业务的过度干预。
(三)政策性农村金融组织
从农村政策性金融功能来讲，首先，农业政策性金融必须服从和服务于国家在不同阶段、不同地区的农业产业政策，积极配合农村经济的持续发展，而不是以盈利为主要目的。其次，要积极承担起农业基本建设、农业综合开发和扶贫贷款等业务，将这类业务从商业银行中彻底剥离，更加集中、统一、高效地运用农业政策性资金。第三，完善农业政策性金融的经营管理机制。农业政策性金融必须遵循市场经济规律，其“政策性”应主要体现在资金投向上，而具体的业务运作应按商业性金融模式运作。
因此，农村政策性金融的产权制度设计重点是在农业发展银行的制度创新方面。第一，即“政策性定位，商业化运作”，把政策性的因素与商业性操作工具、手段积极融合在一起的，在政策性基本定位的基础上融入市场化的操作。这方面我们可以借鉴英国、美国、波兰等国的经验，尤其要引入严格的授信授权机制、信贷责任机制、项目库储备机制、成本效益机制、风险补偿机制。第二，农业发展银行要在产权制度设计中扩大业务经营范围，允许其发放农业产业化贷款、农村基础设施贷款、承办农村的市场债券代理、兑付、向农村其他金融机构批发资金。第三，建立农业发展银行的政策性业务风险补偿机制，按照中央、省级分担原则，对农业发展银行在经营中形成的风险损失进行及时的补偿。
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