科技人才评价与激励政策变迁研究
——基于1978—2018年政策文本分析
谭 玉1,2吴晓旺1李明雪1
(1 对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029;2 对外经济贸易大学国际经济贸易学院，北京 100029)
摘 要: 自改革开放以来，国家陆续出台多项政策推动科技人才评价与激励制度体系的建立，目前已基本形成较为完整的政策框架。以1978—2018年发布的有关科技人才评价与激励政策文本为研究对象，我国科技人才评价与激励政策发展总体呈现出发布主体多元化、权力结构扁平化、政策工具多样化及政策体系科学化的特征。面对部门间合作不紧密等问题，提出应加强府际协同合作、构建权力监督体系、坚持“自激励”与“专业激励”相结合等相关建议。
关键词: 科技人才；评价与激励政策；政策文本；政策变迁；政策工具
随着我国经济社会的不断进步和国际地位的稳步提高，科技越来越彰显出其至关重要的作用，而科技人才无疑是科技发展过程中的关键一环。党的十九大报告提出，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队[1]。自改革开放以来，经过40多年的政策研究和发展，我国科技人才的评价标准更加科学，激励政策更加有效。为吸引并留住具有竞争力的科技人才，逐渐构建从中央到地方的政策文本体系，为科技人才的评价标准和激励制度的制定提供了政策依据。本文通过政策文本分析方式对科技人才评价与激励政策进行研究，构建二维理论框架，从政策发展阶段、政策发布主体、政策工具维度对政策文本客观描述，根据分析结果阐明现存问题，并提出相应对策建议。
1.3.2 密度试验 设置4个密度：75 000，90 000，105 000，120 000 株/hm2，4月 5日播种。分别采用大小行种植：（1）大行距60.0 cm，小行距40.0 cm，株距26.6 cm。（2）大行距 60.0 cm，小行距 40.0 cm，株距22.2 cm。（3）大行距 60.0 cm，小行距 40.0 cm，株距19.0 cm。（4）大行距 60.0 cm，小行距 40.0 cm，株距16.6 cm。4个密度处理均为人工三角穴播，每穴3～5粒，重复3次，随机排列，小区面积60 m2。
1 概念界定与研究框架
1.1 概念界定
目前学界对科技人才没有统一的界定，杜谦(2004)等提出三种关于科技人才定义比较典型的观点：一是认为科技人才是科技精英；二是认为持有大学以上科技专业学历证书的人才是科技人才；三是认为科技人才是科技人力资源，也是科技活动人员[2]。本文界定的科技人才是广泛意义上的科技人才，即包括以上三种人员。科技人才政策是指国家机关、政党及相关机构在一定时期内采取的涉及科技人才队伍培养、引进、使用和管理等活动的一系列法令、措施、办法、条例的总称，既包括专门针对科技人才的政策，也包括科技体制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策[3]。科技人才政策文种类型主要有通知、意见、办法、规定、决定、条例、规划、方案、细则及函等10种[4]，通知的政策性最强，规定的内容多为广泛的事项，意见、办法等更加细化和具体，我国科技政策综合使用这10种类型，形成了较为完善的政策体系。本研究所指科技人才评价政策即为制定科技人才评价指标的政策文件，科技人才激励政策是指以精神激励、物质激励等方式推动科技人才自身发展、推进研究成果产出的政策文件。
1.2 研究框架
X 轴：政策工具。本研究借鉴施耐德和英格拉姆对政策工具的分类方法[5]，将政策工具划分为五类、共19种政策工具：权威型政策工具是以政府权威为基础，在设定的环境下进行效果评价，包括5种政策工具；激励型政策工具是依靠经济激励和精神激励为手段推进科技人才发展，包括6种政策工具；能力建设型政策工具是指通过提高专业知识水平等方式为科技人才发展提供重要支撑，包括2种政策工具；象征及劝诫型政策工具通过宣传正面典型形象等方式引导科技人才发展，包括3种政策工具；系统变革型政策工具旨在通过引入竞争机制等方式促进科技人才发展，包括3种政策工具。
Y 轴：时间维度。本研究根据改革开放以来随着社会、经济环境的演进，科技政策文本在不同时期的发布数量、部门合作情况以及政策侧重点等典型特征，将改革开放以来科技政策文本划分为四个阶段，分别为：恢复重建期(1978—1994年)即文革后的缓慢恢复发展期、调整规范期(1995—2001年)即科技人才政策体系的探索期、系统推进期(2002—2012年)即科技人才政策的丰富和细化期、创新驱动期(2013年至今)即以科技创新为导向的迅速发展时期。
综上，本文对科技人才政策文本构建出二维分析理论框架图(见图1)。政策工具对应X 轴，时间维度对应Y 轴，从时间发展变化和政策工具发展变化两个维度综合分析科技人才政策文本的变迁情况。
2 人才评价与激励政策文本分析
本文以1978—2018年中央政府和各部委颁发的科技人才政策文本为研究对象，探究改革开放至今科技人才评价与激励政策的发展脉络。为保证政策搜集的完整性，分别在国务院官方网站、各部委官方网站以及北大法宝等网站以“科技人才”“激励”“评价”进行组合搜索。截至2018年12月31日，共搜集有关科技人才评价与激励的政策文本84条。部分政策文本对科技人才评价与激励涉及内容不多，多以倡导性的指导建议为主，或是某一奖励的具体评选标准，故予以剔除。最终遴选出和科技人才评价与激励高度相关的44条政策文本作为研究样本，构建政策文本数据库。
2.1 政策发布数量分析
就政策发展阶段而言，虽然参与政策制定部门数量有所增加，联合发文数量占各阶段政策数量比却呈下降趋势。这表现为创新驱动期的政策文本数量相较于系统推进期增加了21件，但联合发文比例从40%下降为19.35%。
科技人才评价与激励政策作为科技政策中的重要组成部分，政策规模总体来看呈上升态势，尤其是2013年至今的创新驱动期间共颁布有关政策31份，占样本文件数量的70.45%。
2.2 政策发布主体分析
改革开放以来，共有25个政府部门及机构参与科技人才评价与激励政策的制定，构成以国务院、国务院办公厅、科学技术部以及教育部为主的发文主体体系。其中，国务院总体发文数量和单独发文数量最多，单独发文数量占政策总量的36.36%。同时，教育部与其他部门联合发文量最多。科技人才分布于不同的行业中，各个行业工作内容、性质不一，对于各行业人才评价和激励的标准不一，因此需要国家体育总局等行业管理部门参与政策的制定。对人才的评价激励，形成以国务院、行业管理部门及服务提供部门多元主体组合的闭环结构，部门联系与合作途径得到不断拓展和优化。
创新驱动期(2013年至今)：随着创新驱动战略的提出，科技人才评价与激励政策也步入新的发展阶段。经过30多年的政策积累，已形成了较为成熟的评价与激励政策体系，但仍有遗留问题，如人才评价中重人情拉关系、重形式轻内容以及“唯论文论”等现象，没有得到解决。因此，继系统推进期后，政策设计更加注重合理科学的人才评价指标体系和流程，权威型工具再次成为最主要的政策工具(见表1)。此外，该阶段也较多采用象征及劝诫工具，坚持正确的人才评价价值导向，从根本上转变不良风气。
2.3 政策工具维度分析
前茬施加沼肥一定程度改善后茬玉米生物学性状。本试验中80%沼肥处理过的小区其后茬玉米果穗长势明显优于其他处理，前茬施加沼肥处理的小区其后茬玉米的单穗子粒数和植株抗倒伏能力整体高于不施肥和化肥处理。前茬的不同处理导致后茬各小区之间玉米经济产量存在差异，其中除50%沼肥与20%沼肥处理玉米经济产量差异不明显外，存在前茬处理中沼肥所占比例越高后茬玉米经济产量越高的现象。
图1 二维分析理论框架图
通过分析，科技人才评价与激励政策中政策工具的使用数量在逐年增加且使用种类更加多元化。在政策的四个发展阶段中，各种政策工具的类型以及所占比重均不相同。除能力建设型工具外，其余四种类型工具的使用频率在不断上升。在2013年之前，政策工具以激励型工具为主，这与我国当时科技人才收入分配制度不完善、科技人才激励不足等问题有关。2013年至今，虽然激励工具使用频率在增加，但权威型工具已转变为该阶段政策工具的焦点。这主要涉及分类健全人才评价指标。这表明以往科技人才评价与激励体系存在的问题及其后续不良影响已经显现，政策主体意图通过采用权威命令来规范评价激励体系，促进国家科技人才政策体系的发展完善。
3 科技人才评价与激励政策变迁的阶段分析及现存问题
3.1 政策的阶段性评判及演进特征
从1995年的科教兴国战略到2002年的人才强国战略，最后到2013年的创新驱动战略，科技人才政策随着国家科技战略的转变适时调整。研究发现，科技人才政策日趋符合国家战略发展需求，有力彰显了科技人才在推进经济社会发展中的效能和作用[6]。科技人才评价与激励政策也随着战略调整和社会经济发展程度呈现出阶段性特征。
恢复重建期(1978—1994年)：十年文革后，科技人才流失严重。不健全的规章制度阻碍了国家科技发展的进程。当时主要工作是建立符合现代科技人才评价激励的制度体系，包括合理的收入分配制度、专业技术职务制度以及各类奖励制度。人事部(现人力资源和社会保障部)牵头，以激励型工具为主，指导制度重建和工作开展。该阶段呈现出政策可执行性不足、政策覆盖面小、激励性不足等特征。
一是部门间合作松散，行业管理部门参与不够。改革开放以来，部门联合发文量为11项，仅占总发文量的25%。国家层面，由国务院根据国家科技发展战略的要求及引才需求，对评价和激励科技人才提供指导性意见。科技人才评价与激励政策的制定需要服务部门和行业部门的通力合作。尤其是当前提倡的分类评价科技人才。财政部、国家税务总局等服务部门提供资金、税收优惠等保障措施，而行业管理部门了解该行业所需人才特征和效率效能指标，能帮助建立更符合行业规范的科技人才分类评价指标体系。但现行政策体系部门间合作并不紧密，虽有相关行业的管理部门参与政策制定，但仍缺乏具有行业特征的有效政策。
为对科技人才评价与激励政策文本进行细致深入的研究，采用Nvivo11质性分析工具，将44份政策文件导入Nvivo软件后，对涉及“科技人才评价与激励”的条目编码和检索，共获得136个编码点。经过Nvivo自动聚类，结合内容分析法，总结出政策工具小类。最后按照政策工具大类划分原则分别将小类政策工具归入权威型、激励型、能力建设型、象征及劝诫型和系统变革型政策工具。
举办了“实行最严格水资源管理制度高层论坛”、祭水大典等活动；省湖泊局、《湖北日报》推出大型系列报道“千湖新记”栏目；省水利厅、团省委、省志愿者协会开展“爱我千湖”志愿者活动，举办“爱我千湖”征文和“湖北最美湖泊”摄影作品征集等活动；全省共举办党政领导等水情教育培训70多期，参训人员8 000多人次。恩施州组建了水情教育宣讲团，编写了水情教育读本，中国水利报以整版篇幅向全国推介，为湖北省实行最严格水资源管理制度营造了良好氛围。
科技人才评价与激励政策的发展进程受到当时技术和经济发展水平的限制，因而也带有深刻的时代特征。总体来看，政策的演进过程具有以下特征：一是由政府主导转向多方协同推进，降低如职称评定以及各项奖励称号等政府直接干预政策手段的比重，强调市场的作用，采用创新有效的激励手段。二是各阶段核心政策工具呈现“激励型工具-权威型工具-激励型工具-权威型工具”的发展特征，愈加重视人才评价机制改革。三是政策条目细化，针对性增强。人才政策内容包括人才流动与吸引、人才选拔与培养、人才评价与激励、人才安全与保障四个维度[7]。在2013年之前，没有一项专门针对科技人才评价与激励的政策出台，大多是在科技人才政策中有评价和激励人才的指导性意见。随后，将科技评价政策划分为项目评审、人才评价、机构评估，并对不同职业及岗位的人才采取分类评价。四是从高度集权到权力下放，赋予科研院所和科研带头人更多自主权，由其自主决定科技人才绩效考评和分配办法。
式中的U，V，W分别为速度变量u，v，w的时均量，方程中的5个常数为：Cμ=0.09，σk=1.00，σε=1.30，C1ε=1.44，C2ε=1.9
表1 各阶段政策工具使用频次表
系统推进期(2002—2012年)：部门间合作、政策工具多元化成为该阶段的主要特征。联合发文比例占该期间政策总量的40%。教育部、科学技术部、国家发展和改革委员会为政策制定的主体。与此同时，能力建设工具和象征及劝诫工具也开始在科技人才评价与激励工程中使用。此外，强调分类评价指标和与国际接轨的、科学规范的评价流程，采取多样化的激励手段。
3.2 当前政策体系存在的主要问题
调整规范期(1995—2001年)：1995年提出的科教兴国战略将科技和教育摆在经济社会发展的重要位置。面对激烈的人才竞争，如何采用科学的评价体系以及针对性的激励科技人才成为政策主体探索的主要问题。该阶段主要采用权威型工具，由政府提供有利于科研人员研究的政策环境以及资金支持，并对科研人员实施跟踪考核，破格提升有突出成绩的人员。同时，国家鼓励科技成果转化，解决科研人员由于收入分配制度不完善带来的激励性不足问题。
二是反馈机制缺失，缺乏有效制度约束。现行政策的一个发展趋势是赋予科研院所和高校更多人才评价与激励的自主权，旨在充分调动人才的积极性和创造力。虽然赋予科研院所和高校更多人才评价与激励的自主权，但科研院所和高校往往难以制定符合自身情况的一整套评价激励体系，一方面因为内部成本较高，包括沟通成本、时间成本，同时要经过“征集意见-协调-敲定-试行-正式施行”这一整个流程；另一方面，由于缺乏专业的人才评价专家，评价标准的科学性可能不高。这些问题可能会导致科研院所等机构在开展人才评价时积极性不高。政策体系没有提供问题反馈渠道，也没有对各单位采取定期抽查等监督手段，政策工具的实际效果难以保证。
结合通州的区域发展规划及目前的智慧交通管理发展趋势，通州智慧交通管理系统未来的发展展望可以概括为以下3个方面：
三是过于重视物质激励，忽视精神激励。我国科技人才激励方式经历了“保障型激励→短期激励→绩效激励→长期激励”的转变[8]。目前国内对科技人才的扶持和奖励等政策已比较规范，股权激励、成果转化和科研奖励为主的激励体系已经形成。但国内人才激励体系仍存在“物质激励失衡，精神激励缺失”的问题。这表现为不同领域内科技人才收入差距过大，同时科技人才对尊重、成就、自我实现等高层次的精神需要没有得到满足甚至被忽视。科技人才创新的本质是科技人才主观能动的表现，如实现自我价值等，个人因素层面的激励因素占主导地位。忽视对科研人员的精神激励同样会引发激励不足的问题。
4 完善科技人才评价与激励政策的对策建议
政策导向往往影响资源的政策性分配，从而直接影响科技人才管理[9]。在人才竞争激烈的背景下，评价与激励政策对吸引和留住科技人才，发挥科技人才创造性具有重要作用。面对部门间合作松散等问题，应通过政策完善与创新来构建科学高效的科技人才评价激励制度。
4.1 加强府际协作，构建紧密部门合作网络
涉及科技人才评价与激励的政策制定，需要多个部门的共同参与和合作，统筹协调资金、政策扶持、行业指导、专家意见等资源。科技人才评价与激励的专业性极强，表现在评价指标和激励方式的选择，不同行业的主管部门可以根据自身行业的特性提出参考意见，增强政策的可操作性。如人力资源和社会保障部可以从专业角度优化修正提出的评价指标。与此同时，财政部等部门提供稳定的资金支持，相关部门提供政策扶持。以高校教师评价和激励为例，其中参与的政策主体应涉及教育部、财政部、人力资源和社会保障部等。
4.2 定期监督通报，及时纠正政策落实不力行为
科技人才评价和监督的权力层层下放后，有关部门应帮助各科研院所或高校建立人才评价体系和实现科研人才有效激励，同时通过采取定期监督通报等权威型工具，防止出现政策落实不力。一是对下一级机构制定的评价指标体系，由上一级机构组织专家委员会进行评审。这既可以保证科技人才评价体系建立的统一，也满足了下级机构的实际需求。上级部门牵头从而减少政策执行的阻力，大大加快规范标准的落地。二是在人才评价的流程中，定期抽查评价流程的规范性，如职称评定等。职称评定需要严格遵循既有规范，保证公平、公正及公开，上级机构保留对下级机构职称评定结果复核的权力。同时，上级机构也可派遣工作人员参与评定流程，杜绝“重人情拉关系、重形式轻内容”现象。三是实行领导负责制和问责制。科研机构的主要负责人具有较大的自主权，因而需要对本单位科技人才评价激励政策的贯彻执行情况负责。考虑将政策执行情况纳入负责人的考评指标中，实行一票否决制，并对本年度政策落实不力或是未落实的单位减少资金投入。
多数教师有一个共同的教学习惯：教学流程跟着文本内容走。通俗来说，就是从开头教到结尾，教学流程就像文本的写作提纲，教师运用起来得心应手。但是，这种教学存在一个明显缺陷，教师在教的过程中易陷入内容理解的误区。教师应学会审视自己的教学是否指向“关键素养”，是否具有思考价值，更要重点审视“牵一发而动全身的问题”。对偏离目标的问题要删，对“清可见底”的肤浅提问要换。总之，问题要少而精，课堂才会腾出时间，学生才有时间真正投入到读书、感悟、写字等语言实践活动中。
4.3 重视精神激励，强调“自激励”与“专业激励”结合
为保证科研水平稳步均衡发展，需解决基础科学或应用科学等不同研究领域、不同市场环境带来的科研人才收入差距悬殊的问题。相比物质激励，精神激励更能使科研人才保持较高的创造性和工作积极性。但精神激励并不仅仅限于外界环境。就“自激励”而言，健康状况和知识储备是科技人才较为关注的激励因素[10]。人才激励政策应注重引导科技人才的专业发展，最大程度挖掘人才的科研潜力。“专业激励”则是指科技人才的人际关系对其的激励作用。正向领导方式会激励人才的创新动力。政策内容应由物质激励转变为“自激励”与“专业激励”相结合的精神激励。
其次，如果值班律师不享有“辩护人”的身份，其就无法享有辩护人所享有的权利。比如我国《刑事诉讼法》第37条第4款规定:案件自移送审查起诉之日起，辩护人可以查阅本案的相关案卷材料。如果值班律师不具有辩护人身份，其查阅案件卷宗的权利必将受到极大限制。［3］试想，在值班律师无法通过查阅案卷了解案件具体证据情况、事实情况的前提下，其如何提出“有效的法律帮助意见”?如果值班律师提不出法律帮助意见，其怎么能协助被告人同检察官进行“控辩协商”?
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Research on Change of Evaluation and Incentive Policy of Scientific and Technological Talents ——Based on the Analysis of the Policy Text of 1978 —2018
TAN Yu 1,2WU Xiao -wang 1LI Ming -xue 1
(1 School of Public Administration, University of International Business and Economics, Beijing 100029, China; 2 School of International Trade and Economics, University of International Business and Economics, Beijing 100029, China)
Abstract : Since the reform and opening up, the state has successively introduced a number of policies to promote the establishment of a system for evaluating and stimulating scientific and technological talents; and now a relatively complete policy frame has been basically formed. Taking the texts of the evaluation and incentive policies from 1978 to 2018 as the research object, the development of evaluation and incentive policies for talents in China generally presents diversification of publishing subjects, flattening of power structure, diversification of policy tools and scientification of policy system. While facing those problems of weak inter-departmental cooperation and so on, it is proposed that inter-governmental cooperation should be strengthened, power supervision system should be established, and incentive mode should adhere to the combination of self-motivation and professional incentives.
Key words : scientific and technological talents; evaluation and incentive policy; policy text; policy change; policy tools
基金项目: 国家社会科学基金一般项目——“中国公共服务市场化改革中风险规避及政策评价实证研究”(项目编号：17BZZ061；项目负责人：王树文)成果之一。
作者简介: 谭玉，对外经济贸易大学公共管理学院副教授，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士研究生，研究方向：科技政策；吴晓旺，对外经济贸易大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策分析；李明雪(通信作者)，对外经济贸易大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策分析。
(收稿日期： 2019 -07 -05)
标签：科技人才论文; 评价与激励政策论文; 政策文本论文; 政策变迁论文; 政策工具论文; 对外经济贸易大学公共管理学院论文; 对外经济贸易大学国际经济贸易学院论文;