论加强社区党组织领导核心作用的基本途径，本文主要内容关键词为：党组织论文,领导核心论文,途径论文,作用论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D22[文献标识码]A[文章编号]1003-5478（2007）04-0095-05
在全面建设小康社会、建设社会主义和谐社会的新阶段，社区党建的重要性日益突出。近年来，社区党建工作取得了较大进展，但仍存在一些亟待解决的问题，社区党组织在社区建设和社区党建工作中难以有效发挥领导核心作用是其中最为突出的全局性问题。因此，对社区党组织发挥领导核心作用中存在的问题进行研究，探讨加强社区党组织领导核心作用的基本途径，对于当前推进社区党建与和谐社区建设具有重要的意义。
一、社区党组织发挥领导核心作用中存在的突出问题
社区党组织包括街道党（工）委和居民区党支部（总支、党委）。社区党组织领导核心作用最终体现在对社区建设的领导和推动作用上，具体表现为对辖区内党组织的领导力、对社区内党员的动员力和对社区自治组织的领导力以及对社区居民（成员）的凝聚力等方面。社区党组织领导核心作用的发挥是以辖区内党的组织体系为基础、以社区内党员为主体力量、以社区自治组织为依托、以社区共同体建设为平台和纽带的系统工程，受到多方面因素的制约。当前，在社区党组织发挥领导核心作用方面主要存在以下问题：
（一）街道党工委对单位党组织等影响力不大，发挥领导核心作用缺乏有效的组织基础
社区内党组织体系的构成一般包括三部分：一是街道党工委直接领导的，包括机关党支部、居民区党支部（总支或党委）和新经济新社会组织中的党组织；二是上级政府职能部门派驻街道单位的党组织；三是社区内其他企事业单位的党组织。街道党工委对第一类党组织采取直接领导方式；对第二类实行双重领导；对第三类组织参与地区性、社会性、群众性、公益性工作进行组织、指导和协调。这种以街道党工委为领导核心的组织体系建设，经过几年的运行虽然取得了明显成效，但实践中也暴露出一些问题：一是“社区党建协调会”和“社区党建联席会议”等现有工作载体都是由辖区内各类党组织本着平等、自愿的原则结合起来的，缺乏严格的组织制约措施，工作的有效性较差；二是街道党工委发挥领导核心作用缺少制度保证，横向协调和纵向领导都没有很大的权威性，致使领导核心作用缺乏应有的力度；三是组织体系内关系不顺，区域性的社区党组织与“条条”上的单位党组织在解决整合社区资源、加强共驻共建、营造社区共同体等方面很难形成合力，街道党工委缺少必要的约束和激励手段；四是街道党工委工作中主要着眼于单位党组织对社区党建和社区建设的支持和参与，而忽视了自身的服务意识和服务作用，挫伤了驻区单位的积极性。上述问题的存在，使得街道党工委除了对居民区党组织等实行垂直领导的能比较有效地发挥领导作用之外，对于辖区内其他党组织尤其是单位党组织的影响力十分有限，极大地限制了街道党工委领导核心作用的发挥。
（二）社区党组织对单位在职党员动员力差，发挥领导核心作用主体力量不足
改革开放以来，传统街居党建中单一的离退休党员的同质性被打破，社区内党员队伍一般包括五部分：一是离退休党员；二是社区中的下岗、失业和待业党员；三是流动党员；四是新经济和新社会组织中的党员；五是其他企事业单位在职党员。适应党员队伍的变化，街道党工委根据党员类别的特点实行了分类管理，对第一、二类党员实行直管机制；对第三类党员实行参管机制；对第四类党员实行联管机制；对第五类党员实行协管机制。这种以社区党组织为领导核心的党员分类管理方式，虽然在一定程度上适应了党员队伍多样性的特点，取得了一定的成效，但是总体上仍然存在一些需要解决的问题：一是管理方式华而不实，重形式甚于重内容；二是管理制度不切实际，重制定而轻落实；三是管理机制不健全，约束和激励都不足；四是管理主体互相分割，重分工而轻合作；五是管理理念滞后，重管理轻服务，重义务轻权利。[1] 这些问题的存在，严重削弱了党员分类管理的效果，影响了党员参与社区党建和社区建设的积极性，很多地方出现了“下岗党员不相信社区（党组织），单位党员瞧不起社区（党组织），离退休党员顾不上社区（党组织），纯居民党员帮不上社区（党组织）”的现象。除了离退休党员等直管党员之外，其他党员像在职党员、新经济和新社会组织中的党员、待岗和流动人口中的党员等参与社区党建的积极性普遍都不是很高，其中在职党员对社区党建活动热情不高、参与率低的问题尤为突出。无论是从数量还是素质和能力等来看，在职党员都应该是社区党组织发挥领导核心作用的主体力量，由于对在职党员动员力不足，致使社区党组织党员管理功能跟传统的街居党组织相比在深度和广度上都没有实质性的发展，社区党建仍然主要只能依靠离退休党员的力量，致使社区党组织领导核心作用的发挥实质上处于“主体缺位”状态。
（三）与社区自治组织关系不顺，发挥领导核心作用缺乏完善有效的组织架构
领导社区居民自治组织，支持和保证其依法充分行使职权，推进社区居民自治，是社区党组织发挥领导核心作用的重要途径。当前存在的突出问题，一是社区自治组织不健全或者不能有效运行和履行职能；二是社区党组织与社区自治组织关系不顺。这两方面问题的存在，致使社区党组织由于缺乏完善的组织架构而难以有效发挥领导核心作用。对于第二个问题当前存在以下几种情况：一是越位，部分社区党组织直接指挥、干预社区居委会的工作，甚至包办代替；二是缺位，社区党组织认为居委会是居民（或居民代表）选举产生的自治组织，社区的事应该由居委会说了算，党组织过问多了就影响了居民自治组织作用的发挥，从而放松或事实上放弃了领导；三是泛化，有的社区党组织把党组织和社区居委会的工作混为一体，结果辛辛苦苦做了许多属于社区居委会职责范围内的具体工作，而忽视了社区党组织自身的职责；四是弱化，表现为社区党组织把自身职能定位在传统的街居党建水平上，仅仅履行诸如民政、社区治安保卫、卫生保洁等职能，认为营造社区共同体等社区建设的大事都是社区居委会的职责；五是脱节，表现为部分社区党组织与社区居委会各干各的，出现“两张皮”，在社区建设中无法形成合力。这些现象的存在极大地限制了党组织领导核心作用的发挥。
针对社区党组织履行职能时的缺位、弱化以及与社区自治组织之间的脱节等现象，全国各大城市普遍把“双向进入、交叉任职”作为解决问题的根本手段，即在当选社区居委会主任或副主任的人选中选配社区党组织书记，或者支持社区党组织书记当选社区居委会主任或副主任。
从短期来看，“双向进入、交叉任职”在一定程度上虽然有助于克服“两张皮”的问题，却无助于克服社区党组织在履行职能时出现的错位、越位、弱化和泛化等现象，而且还会强化或掩盖业已存在的这些问题。一是因为书记和居委会主任一人担任，缺乏组织分工，就会出现以书记的身份和社区党组织的名义做了很多属于居委会职责范围内的事，社区党组织功能错位、越位和泛化等现象就会更多地出现并被视为一种正常现象；二是伴随“双向进入、交叉任职”而来的是要求书记牵头的事书记要做，要求居委会主任做的事书记也要做，职责多、会议多、行政事务多，导致行政工作不细，党务工作也不到位。所以，“双向进入、交叉任职”也难以避免社区党组织职能的弱化现象，并且这种弱化往往掩藏在强化的假象中。此外，“双向进入、交叉任职”也不利于社区自治组织的发展和依法独立履行职能。本来社区党组织和社区自治组织在职能界定上就有交叉，并导致实际工作中两者职责不清，“双向进入、交叉任职”这种形式又进一步强化了职责不清的现象，在实际工作中，交叉任职者自己也很难说清是在履行居委会主任的职责，还是社区党组织书记的职责。这实质上是党政不分的领导体制在居民自治组织中的复制，居民区党组织领导职能的增强往往以居民委员会职能的弱化为代价，社区自治组织难免成为社区党组织的执行机构，社区成员（或社区居民）代表大会的建立和完善的必要性也会随之下降。所以从长期来看，“双向进入、交叉任职”既不利于社区党组织与社区自治组织之间关系的正确处理，也不利于社区自治组织的健全和有效履行职能，从而最终影响到社区党组织领导核心作用的发挥。
（四）社区党组织职能定位不准，发挥领导核心作用缺乏有效的平台
目前，制约社区党组织领导核心作用发挥的最主要问题是社区内党员和党组织参与不足，其根本原因在于当前的社区党组织在履行职能时在一定程度上忽视了社区共同体的营建，存在定位不准的问题。社区党组织本应以地区性、社会性、公益性、群众性工作为活动内容，以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，其职能是营造出健全的利益共同体。当前存在的问题，一是居民区党组织基本上延续着计划经济体制下居民区党组织的职能，定位太低，功能弱化。二是街道党工委要么承担着一部分行政管理职能，功能泛化，要么被动地按照区委的指示开展工作，其活动就难免会在一定程度上脱离社区居民、社区组织和驻区单位的实际需要。因为居民区党组织职能定位和街道党工委工作目标离营造社区共同体都有很大的差距，没有搭建起与辖区内党员和党组织互动的平台，因而对辖区内的绝大部分党员没有吸引力，降低了对辖区内党组织的号召力，不可避免地削弱了社区党组织的领导核心作用。
二、加强社区党组织领导核心作用的基本途径
基于以上分析，切实加强对辖区内党组织的领导，调动全体党员尤其是在职党员的积极性，加强社区自治组织体系建设并理顺社区党组织与它们的关系，营造社区共同体，是当前加强社区党组织领导核心作用的基本途径。
（一）建立社区联合工作党委的领导体制和“横向挂靠”的管理体制，切实加强党工委对辖区内党组织的领导
对社区内党的基层组织进行横向整合形成新的组织体系，是加强街道党工委领导核心作用的重要课题。针对存在的问题，可以从相互关联的两个方面来努力，一是在领导体制层面上建立社区联合工作党委的领导模式；二是在社区党组织管理体制上建立“横向挂靠”的管理模式。就相互关系来说，前者是保障，后者是基础。
社区联合工作党委以街道党工委为主要班底，吸收上级职能部门派出机构、无上级主管企业、社区内企事业单位等党组织负责人组成。从理论上讲，实行联合工作党委的领导体制有许多优点，主要是建立了街道党工委发挥领导核心作用的有效载体。联合工作党委由社区党组织和辖区内单位党组织负责人组成，在讨论和决策的过程中可以充分考虑单位党组织和社区党组织各方的利益和需要，在彼此协调中有利于营造利益共同体，搭建起各类党组织的互动平台，密切各类党组织的联系，增强街道党工委横向协作和领导的权威性。以社区联合工作党委的领导体制为依托，街道党工委可以更有效地发挥对辖区内务类党组织的领导核心作用。
在社区联合工作党委的领导体制内，就各类党组织与联合工作党委的具体关系而言，街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的直接领导；社区内上级政府职能部门派出机构的党组织与联合工作党委是双重领导关系；社区内其他企事业单位（如地段医院、大中小学校）党组织除业务工作外，均受联合工作党委领导；小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导，其人、财、物仍实行归口管理。[2] 针对当前的实际情况，要完善街道党工委领导核心作用的组织基础，应重点加强联合工作党委对辖区内企事业单位党组织的双重领导，建立“横向挂靠”的组织管理模式。
“横向挂靠”是指处在一定区域内党的基层组织，不论其原来的隶属关系如何，都可以在不改变原有隶属关系的前提下，相应地与区域性的党组织建立横向挂靠关系。[3]（P97）横向挂靠在运作上最重要的特点是具有确定的领导关系，除了原有的垂直隶属体系中的领导关系外，横向挂靠的党组织对所挂靠的基层党组织同样具有领导关系，因此存在着双重领导关系。在社区中这种双重领导关系存在于联合工作党委与区政府的派出机构之间，但重点应表现在联合工作党委与社区内企事业单位的党组织之间。双重领导的好处在于不会引起管理体制上的混乱，它既可以避免目前横向党组织间松散的、碰到实质问题不易统一协调的缺点，有利于克服“条块”之间的矛盾，又保持了这类基层党组织与条线系统党组织不可分割的内在联系，因而不仅有利于发挥社区党组织对辖区内单位党组织的领导作用，而且因为保持了不同组织架构的党组织按其内在联系发挥应有的作用，促进了党的政治和组织资源的整合，对于推进执政党整个基层建设都具有积极意义。
（二）加强政策创新，完善党员分类管理，调动全体党员参加社区建设的积极性
在职党员作为社区党建最重要的主体力量，其参与社区党建和社区建设积极性不高是影响社区党组织发挥领导核心作用的重要因素。在职党员参与社区党建积极性不高有多方面的原因。
从认识上来说，在职党员仍把本职工作简单等同于为党做工作。在传统的单位制条件下，人是单位的人，党组织是单位的党组织，因此在职党员的本职工作和为党工作之间存在着高度的一致性。随着单位制逐步解体，在职党员扮演着单位人和社区人的双重角色，单位党组织也是社区党组织，为党做工作和本职工作之间发生了分化，在职党员除了做好本职工作之外，还应该在社区建设中发挥作用。但是，绝大多数在职党员仍然延续着老的认识，简单地把本职工作等同于为党做工作，只注重在单位发挥党员的先锋模范作用，认为参与社区党建不是他们的事情，在单位和在社区表现出明显的两面性。从政策来说，党章也把“努力完成本单位所担负的任务”作为基层党组织基本任务的第一条，其他任务也基本上局限在本单位内，这显然是把“单位”作为党员发挥先锋模范作用的重要平台。这种规定基本上是传统的单位制党建模式的延续。在计划经济体制下，执政党主要通过单位组织发挥着政治和社会功能，基层党组织的任务和单位的功能存在着高度的一致性；实行市场化改革以后，单位所承担的部分政治功能特别是社会功能从单位溢出，基层党组织的任务和单位的任务就出现了不一致，单位的任务事实上只是基层党组织任务的一部分，在这种情况下，基层党组织仅仅努力完成本单位的任务、只在本单位中发挥作用是不够的，必须通过积极投身于社区党建和社区建设，才能履行由单位分离出去的而本该由基层党组织承担的社会职能和部分政治职能。因此，适应新形势的需要，应该把参与、支持社区建设，履行社会职能作为基层党组织的任务写入党章，明确基层党组织既是单位党组织，也是社区内党组织，这既为上文提到的社区内党组织新的领导模式和管理体制的建立奠定了必要的基础，也为在职党员更新认识和在单位之外的社区发挥作用创造了组织和政策条件。在此基础上，再进一步完善党员的分类管理模式，把管理和服务统一起来，切实提高管理效果。
要调动全体党员参与社区党建和社区建设的积极性，必须认真落实党组织为党员服务的工作思路。这既是针对一贯存在的社区党组织重领导轻服务和要求党员尽义务多保障权利少等问题，也是由社区党组织和党员之间关系等新特点所决定的。在党员管理中，社区党组织如果沿用计划经济时代的习惯做法，仅仅依靠组织的外在约束力，而不注重增强组织的内在凝聚力，就很难打开工作局面。一是由于“条块”矛盾的长期存在，在推进社区党建工作中单位和社区党组织在党员教育管理工作中很难协同行动，社区党组织对组织关系不在本社区的在职党员本身就没有多大的组织约束力。二是随着“单位制”的削弱，在社会基层组织减弱了对国家依赖的同时，大量社会成员摆脱了对单位以及其他经济和社会组织的人身依附关系后，党组织对党员以行政隶属关系为依托的控制力大幅降低，削弱了基层党组织对党员的约束力。特别是由于基层党组织从党员的利益支撑体系中的分离，直接冲击了原来基层党组织约束作用赖以发挥的利益纽带。三是由于党员队伍的分化，在艰苦环境中工作的党员、下岗失业职工中的党员以及生活困难的党员面临很大的生存压力，基层党组织如果不帮助他们解决实际困难，不承担起自己对这部分党员应尽的义务，反而片面要求他们履行党员义务，只会使基层党组织与这部分党员越来越远。因此，增强社区党组织凝聚力主要不能依靠组织的约束力，而应该通过增强党组织对于党员的内在吸引力和激发党员参加组织活动的内在动力来实现。这种内在吸引力和动力是在党组织为党员服务的过程中形成的，依赖于党组织对党员的关心、爱护、帮助以及对党员权利的尊重和维护。这就要求处理党组织和党员关系时必须有新的思路，要把单向的领导和被领导关系转变成双向的权利义务关系，尤其要落实党组织为党员服务的工作内容。
（三）理顺与社区自治组织的关系，切实加强党组织对居民自治组织的领导
社区党组织对社区自治组织的领导，既是社区自治组织依法充分行使职权的重要保证，也是党组织发挥领导核心作用的重要途径。社区自治组织主要包括居民委员会和社区成员代表大会。作为社区居民自治组织，居民委员会和居民代表大会既有其不同于单位体制下单位组织的特点，也与传统的街居组织有很大的不同，所以党组织领导核心作用的发挥也应该有其自身的特点。针对当前存在的问题，应该做好以下几个方面的工作：
一是科学划分社区党组织和社区自治组织各自承担的职责。中组发（1996）3号文件和中办发（2000）23号文件对于社区党组织和社区居民自治组织的地位和职责作了明确的界定，但也存在不足之处：一是规定过于笼统和概括，没有把两者交叉的职责划分开来，不利于实际工作中两者职责的划分；二是没有明确街道和社区党组织履行职责的途径，导致社区党组织往往直接把居委会（这一本来就存在的组织）作为履行职责最便利的抓手，又进一步强化了职责不清的现象。所以，当前推进社区党建在政策层面上要做的工作，是在总结经验的基础上科学划分社区党组织与居民自治组织尤其是与居民委员会交叉的职责。
二是全面认识社区党组织发挥领导作用的途径。社区党组织履行领导职责，既不应该直接干预居民委员会对于社区日常事务的管理，也不局限于对居民委员会依法履行职能的支持和保障上，主要表现在以下几个方面：（1）动员和团结社区党员和群众积极投身于基层民主政治建设，建立和完善居民代表大会和居民委员会等社区自治组织；（2）加强对社区自治组织的领导，保证社区自治组织活动的正确政治方向；（3）支持社区自治组织开展营造社区共同体的各项活动，增强广大居民的社区认同感；（4）监督社区自治组织的活动，督促居委会切实履行职责，搞好社区服务和社区管理等。
三是研究社区党组织发挥领导作用的组织形式。党对社区自治组织的领导方式同党对政府的领导方式有所不同，党组织在社区虽然是领导核心，但是这并不是说党组织对社区的任何事务都进行直接的领导。“交叉任职、双向进入”的实质就是用组织措施保证直接领导的实现，是直接领导方式在社区自治组织中的实现形式，因此不符合社区自治所提出的转变党的领导方式的客观要求。可以尝试在居民委员会成立由党员委员组成的居民委员会党支部和在社区成员代表大会成立由党员代表组成的社区成员大会党支部，都直属于社区党委（或党总支）领导，按照居民委员会组织法以及社区成员代表大会和居民委员会议事规则开展活动，实现对居民自治组织的领导。
四是建立和完善社区成员代表大会，切实发挥其职能。组织、协调、保障社区成员代表大会的有效召开和切实履行职能是党组织发挥领导核心作用的重要途径。它可以把党的政策通过法定程序变为社区居民和社区单位的共同意志，并且能够充分发挥群众参与社区管理的积极性，扩大社区工作的群众基础，并实现对其他社区组织的领导。社区成员代表大会切实履行职能，是社区和社区自治组织建设最薄弱的环节。当前，应该把完善社区自治组织尤其是社区成员代表大会作为社区建设和社区党建工作的重点，把社区成员代表大会作为社区党组织发挥领导核心作用的重要途径和组织形式，真正确立社区成员代表大会最高决策层的地位，切实发挥其决策和监督职能，并通过落实“议行分设”的管理体制进一步保障党对居民委员会的领导职能。
（四）营造社区共同体，搭建社区党组织发挥领导核心作用的平台
针对当前社区党组织职能定位不准的问题，必须把营造社区共同体作为社区党组织履行工作职责和发挥领导核心作用的根本途径，要在营造社区共同体、推进社区建设的中心工作中充分实现社区党组织的领导核心作用。
关于街道党工委的工作职责。首先，要明确党和政府机构在社区中的职能划分，街道党工委不再承担社区公共管理职能；其次，街道党工委要把营造社区共同体作为活动的中心内容。街道党工委是上下连接的关节点，其在社区党建中领导的权威性来自两个方面，一方面它是上级党委的派出机构，另一方面社区的公益性、群众性和地区性利益是其存在的客观基础，街道党工委必须正确处理好这两方面的关系。作为上级党组织的派出机构应进一步确立其对驻社区政府派出机构及其他政权组织的领导核心地位，既保证上级党委方针政策的正确贯彻执行，也防止政府机构的管理活动损害社区的公益性、群众性、地区性的利益和妨碍社区共同体的形成。对于社区内的单位党组织的有效领导，是街道党工委在社区建设中发挥领导核心作用的难点。之所以出现这种情况，街道党工委在工作中忽视了社区共同体的营建、忽视了对社区建设实际需要的关心是重要的因素，这也在一定程度上削弱了自己领导的权威性。因此，街道党工委在工作中一定要抓住地区性、公益性、群众性的大事，把营造社区共同体作为中心内容。
关于居民区党组织的工作职责。当前居民区党组织承担了大量社区公共事务，一是因为居民区群众自治组织的作用未能充分发挥；二是因为社会自我管理水平较低，政府机构的纵向管理较多，社区党组织在一定程度上成为这种纵向管理的执行工具；三是因为社区自我服务的机构和能力发展不够充分，大量繁琐的社区服务职能都由党组织承担，这就使居民区党组织的活动在一定程度上偏离了营造社区共同体的目标。解决这些问题，一是必须提高居民自我管理、自我服务的能力，改变政府对社区进行过多行政指令的传统做法，使党组织从忙于应付上级行政指令的工作中解脱出来；二是必须大力加强基层民主政治建设，加强居委会的活动能力，使居委会在社区公共事务的具体管理中发挥主要作用；三是居民区党组织自身应该主动转变职能，把主要精力放在推进社区整体发展、营造社区共同体上面。
在营建社区共同体的过程中，居民区党组织应以建立、支持、领导和监督社区自治组织及其活动为抓手，一要动员和团结社区党员和群众积极投身于基层民主政治建设，建立和完善居民代表大会和居民委员会等社区自治组织；二要加强对社区自治组织的领导，保证社区组织活动的正确政治方向；三要支持自治组织开展营造社区共同体的各项活动，增强广大居民的社区认同感；四是监督社区自治组织的活动，维护社区区域性、公益性和群众性利益。这样就建立了由社区党组织——社区自治组织——社区共同体——社区居民（成员）组成的良性循环的轨道，在领导、支持社区自治组织营造社区共同体的过程中，社区党组织就重构了和居民群众、社区内党组织和党员、辖区内单位和社会组织的关系，巩固和加强了自身的领导核心地位，扩大了自身的凝聚力和影响力。
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