国家审计机关开展政策评估的理性思考，本文主要内容关键词为：理性论文,机关论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个完整的政策过程，除了政策制定和执行外，还需要对政策活动进行科学的评估。因为政策的制定过程具有一定的主观性，该政策是否科学有效，还有待实践来加以验证。通过政策评估，我们可以对一项政策作出全面的评价，从而决定该政策的延续、革新和终止。政策评估环节的缺失将会造成政策实施中的重大失误和各项资源的浪费。当前，政策的制定机关在政策实施一段时间后，组织专门的人员进行调研、考察，评估该项政策的有利和不利影响，从而自行作出调整。自我评估存在的一个突出问题是容易受到主观因素的影响，导致评估结果难免有失客观、公正，这就需要一个独立的第三方来从事政策评估工作。我们认为，国家审计机关可以承担国家经济政策评估及其他公共政策中与经济有关的评估这一工作。因为审计机关是独立的经济监督机构，其独立地位是毋庸置疑的，而且审计的职能就是经济监督、经济评价和经济鉴证，具有对国家经济政策及其他公共政策中与经济相关的方面开展评估所需要的专业素养和能力，加之审计机关通过各项审计实践活动对各项经济政策的实施情况十分了解，由其来实施经济政策评估具有特殊的优势。
一、国家审计机关开展政策评估的理论基础
（一）政策过程理论
政策过程理论是美国学者Lasswell于1971年首次提出的，他认为政策科学具有多学科性、解决问题导向和明确的规范性三大特点，因此应突破以往关于政治机构和结果等狭窄的研究范围，吸收社会学、经济学、法学、政治学等领域的研究成果，以解决现实问题为导向，在研究中将目标与手段或者价值与技术密切结合。他把政策过程分为七个阶段，即：(1)信息；(2)建议；(3)法令；(4)试行；(5)执行；(6)终止；(7)评估。其中的评估就是确定政策结果与政策目标是否一致，这一过程明确了政策事后评估的逻辑顺序，认为评估是一个完整的政策过程所必不可少的重要环节。Brewer在Lasswell的基础上提出了新的政策过程模型，认为政策过程应包括六个阶段：(1)开始；(2)预评估；(3)选择；(4)执行；(5)评估；(6)终结。该模型强调预评估的重要作用，提出要在政策执行前就对其风险、成本、收益等进行计算，缩小政策选择范围。最终的评估也是对执行结果的评估。他把政策评估看做是一个由国家和社会行动主体对政策结果进行监控的动态的过程，评估结果将是政策问题与解决方案的再概念化。上述政策过程理论把政策评估过程看作是检验政策执行效果、确定政策目标与执行之间的差距，进而为政策制定者提供信息，促进政策不断完善与成熟的重要途径。
（二）审计职能理论
虽然审计工作中的经济评价职能主要是从微观角度对具体单位的有关经济活动进行评估，与政策评估过程具有一定的差异性。但是，从本质上来说，两者都是对经济活动的评估，经济政策评估同样需要通过对政策的具体执行部门和单位的有关经济活动进行评估、汇总、分析，进而得出关于经济政策执行效果的评价结论。而且国家审计部门本身还有一项重要工作就是对经济运行中带有普遍性、倾向性的问题在某一范围内开展专项审计调查，并从法规、制度等层面提出宏观性的政策意见和建议，这与政策评估在性质上是十分相似的。近年来，我国经济的持续快速发展对审计工作提出了新的更高的要求，强调审计要发挥预防性和建设性作用，并注重从制度和机制上提出解决问题的对策和建议。刘家义审计长的“免疫系统”理论就是适应这一形势而提出的，他强调国家审计要成为国家经济运行的“免疫系统”。国家审计要真正发挥其对国家经济运行的“免疫”作用，就必须从政策层面加以关注和考察，促进政策制定过程的科学化和规范化。实际上，国家审计机关作为政策评估的主体在国外已有先例，如法国审计法院就被赋予公共政策评估的职能，法国国家审计法院可与大区审计法庭联合对地方公共政策进行评估，并专门设立大区评估委员会来具体组织实施评估工作。
二、国家审计机关政策评估项目和时点的选择
当前，我们国家审计机关的力量是极其有限的，不可能对所有与经济有关的政策项目都进行评估，也不可能对一项政策进行不间断的跟踪评估。因此，选择合适的评估项目和评估时点就成为政策评估质量和效果的重要保证。
（一）评估项目的确定
党和国家在不同时期出台的政策多种多样，涉及国家政治经济生活的方方面面，为了确保政策评估的效果和质量，对于国家审计机关来说，一个首要的问题就是选择合适的评估项目。政策评估项目的选择要考虑两个方面的因素：一是项目本身的因素，即评估对象有价值且能通过评估产生较大的社会影响，发挥较大的作用；二是审计机关自身能力的因素，即审计机关在时间、人力、物力、财力等方面具备实施该项评估的条件。
关于如何选择政策评估项目，波兹曼和马瑟提出了十一项具体的原则：(1)政策执行与社会变化存在明显因果关系的政策；(2)直接影响比间接影响更为主要也更为显著的政策；(3)短期效益具有价值的政策；(4)具有代表性的政策；(5)运作充分、执行信息资料丰富的政策；(6)高成本、高效益的政策；(7)政策绩效产生的原因明显且易说明的政策；(8)有关人员支持的评估；(9)选择有经费资助的评估；(10)借助社会力量进行评估；(11)政策执行中所做的工作不能明确判定时，要避免进行绩效评估等。结合我国政策评估的实际和国家审计机关的特点，当前应选择那些与日常审计业务密切相关的、影响深远的、经济性较强的、评价标准易于确定的政策项目来进行评估，具体包括：(1)法定评估项目；(2)应政府有关部门要求进行评估的项目；(3)带有示范性和试验性质的新政策；(4)执行中出现较大问题的政策项目；(5)公众反响强烈、事关国计民生的重大经济政策；(6)经济效益明显、效果显著的政策项目等。
具体到审计机关评估项目的选择主要应集中在经济领域，对国家制定的各项经济政策进行评估，如财政政策和税收政策。对其他领域的公共政策，如教育政策、科技政策、卫生政策等方面的评估也应主要从经济性方面来加以关注，以避免超越国家审计机关的法定职责范围，发表不恰当的意见，影响审计机关的独立性和权威性。
（二）评估时点的选择
广义的政策评估应当包括政策制定阶段对政策方案的评估和政策执行阶段对政策执行效果的评估。但是，国家审计机关作为经济监督机构不应当参与到政策制定过程当中，这既是其自身职责所限也是保持其独立性的需要。因此，审计机关开展的政策评估主要是政策出台后对政策执行过程和执行效果的评估。政策出台后有一个起效周期的问题，比如，一项经济政策出台后往往不能立即产生经济效应，而是有一个宣传、消化和吸收的过程。因此，评估时点的选择要根据政策的生效时间来确定，即应在该项政策执行一段时间后，已经产生了一定的影响，其优势和缺陷都已充分显现的情况下再进行评估。对于短期起效的政策，由于其政策目标明确，与相关利益人群的切身利益关系密切，往往在实施后很短的时间就会产生较大的反应，如提高城市最低生活保障的政策在公布后立即就会产生广泛的影响，这就需要审计机关在政策出台的较短时间内进行政策评估，以及时总结经验、发现问题，尽早加以调整。有些政策甚至在尚未实施之前的酝酿阶段就可能会产生影响，如提高房地产税的政策，这类政策就需要在公布后立即展开评估工作；对于一些中长期政策，特别是事关国家建设发展全局的重大经济政策，由于其起效时间长，在政策发布的短期内一般不会产生明显反应，但却与人民群众的长远利益相关，影响深远，意义重大，对这类政策实施评估时，其时点的选择显得尤为重要。如环保政策，可能需要经过3年以上才能显现政策效应，这就应选择恰当的评估时点，以作出正确的评估结论。而且，由于这类政策起效的周期长，政策环境又处于不断变化之中，为了确保评估的效果，审计机关在评估时点的选择上不能只进行一次评估，而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，分阶段、分时期选取多个时点进行评估，特别是在政策发生重大变更时要适时开展评估工作。
三、国家审计机关开展政策评估的内容和方法
国家审计机关作为独立的、专业性的政策评估主体，不同于政策制定部门自身所进行的评估，因此，在评估内容和方法的选择上要充分体现审计机关的优点和长处，紧密结合审计工作的实践开展评估。
（一）国家审计机关开展政策评估的主要内容
审计机关开展政策评估，就是要通过对政策执行情况的调查了解，广泛搜集相关资料，并从不同层面、不同角度对其进行对比、分析和评价，得出综合性的结论。
1.对政策本身的评估
任何一项政策的制定都应该有一个前提，那就是必须要与国家现行法律法规相符合，与国民经济发展战略相一致，与其他相关政策相协调，只有这样，该项政策才是合法的、合理的和正确的，否则，就会与国家和人民的利益背道而驰，其目标也就无法实现。首先，政策的合法性应作为评估过程中首要关注的内容。现代社会是法治社会，即法律在国家事务和社会生活中具有至高无上的地位，依法决策与依法行政是我们党和各级国家机关、政府机构普遍奉行的基本准则。党和政府制定各项政策都应当遵循宪法和法律的有关要求，违反宪法和法律的政策是无效的，也是不可能产生理想的结果的。其次，国家经济、社会发展的战略目标和任务是各级人民政府一切行政活动的指南，所有的政策都是为实现这些目标和任务而服务的，因此，政策的制定应当以国家和广大人民群众的长远利益为根本出发点，而不能把区域的、行业的、部门的利益置于国家和人民的利益之上。这就要求我们考察政策目标的合理性。再次，国家制定的各项政策是一个有机的系统整体，不同的政策之间应当相互协调一致，在口径上统一，在目标上一致，在执行上衔接，不能相互矛盾、相互干扰，形成不必要的政策成本。因此，政策评估中还应考虑不同政策之间的协调一致性。审计机关在开展政策评估过程中，要基于对现有法律、法规和国民经济发展战略的准确把握，基于对政策执行结果的调查了解和以往经验的总结，作出合理的评价。
2.对政策执行效果的评估
政策执行的效果就是政策实施后所产生的各种结果与影响，对政策执行效果的评估首先应考察政策是否实现了预期的目标，达到了预期的效果。政策目标是制定政策的起点，也是政策制定所要实现的终点，在政策执行中具有指导、约束、激励等作用。评价一项政策成功与否的重要标准就是政策执行效果与政策预期目标的符合程度。如果一项政策在实施后的合理时期内没有实现预定的目标、达到预期的效果，就说明该项政策是不成功的。当然，一项政策能否达到预期目标，既有政策本身的因素，也有政策执行的因素，甚至还包括政策目标设定的因素，因此，审计机关在评估中要把政策制定时确定的目标与政策执行后的结果进行比较，并对不同层面的因素予以细致考察，分析其原因，并提出调整、修正或废止的具体建议。其次应考察其对社会整体产生了何种影响，造成了什么后果，哪些是积极的，哪些是消极的，哪些是政治的，哪些是经济的、社会的，这些结果对政策目标的实现有何种影响，应采取什么补救措施，等等。
3.对政策执行效率的评估
政策执行的效率是指政策投入与产出之间的比例关系，即取得预定的政策效果所耗费的政策资源的数量。政策的投入即政策成本，一项政策从列入议事日程到制定、执行等各个环节都需要投入大量的人力、物力、财力和信息等资源，包括政策出台前的调研、方案提出与论证、征求意见、试行等各个阶段所需要的人员、机构、工作时间的数量与质量，为保证政策的顺利实施所应当支付的保障资金和补偿费用，政策资源与政策对象之间的相互关系等。政策的产出主要是指政策目标的实现程度，即政策实施的结果满足人们需要的程度以及解决社会问题的深度和广度。此外，政策的产出还应当包括政策执行所带来的不利影响，因为虽然政策目标一般都是正面的和积极的，但是在实际运行中可能会偏离其既定的轨道，甚至出现完全相反的结果，也就是说，政策的产出还应当扣除其所带来的不利影响和损失。国家审计机关要在对政策的投入与产出进行对比分析的基础上，考察其是否以最小的政策成本产生了最大的政策效益。另外，为了对一项政策作出科学评价，在评估中还应当考虑其机会成本和间接效益。
政策执行的效率与效果既有区别又有联系，效果关注的是政策目标的实现程度，而效率关注的则是如何以一定的政策投入取得最大的政策产出，政策执行的高效率未必能达到理想的政策效果，而实现预定目标的政策执行也未必是高效率的。因此，政策执行的效率应当建立在保证政策执行效果的基础之上。
4.对政策执行外部效应的评估
政策执行的外部效应是指一项政策实施后所产生的超出政策制定者预期目标和期望之外的其他影响结果。由于政策是在一定区域甚至全国范围内强制实施的，无论合理与否都应严格遵守，因此在执行中必然会产生外部效应。国家审计机关在政策评估中同样需要对这些方面加以考察和评价。一是评价该项政策的实施对社会发展的影响。社会发展具体表现为劳动生产率的提高、科学技术的发展、社会结构的优化、综合国力的增强和人民生活水平的提高等，政策评估就是要衡量某项政策是否以及在多大程度上改善和促进了这些方面的因素。其中，我们应当把是否有利于生产力的解放与发展作为最主要的衡量标准。生产力是推动社会发展的最活跃的因素，审计机关在政策评估中必须始终坚持生产力标准，把是否有利于社会生产力的发展作为评估一项经济政策的重要指标；二是政策所体现的公平、公正性。即指政策成本和收益在社会不同群体和阶层之间分配的公平程度。由于市场本身的缺陷，在社会资源的分配和调节方面往往存在市场失灵的问题，政府的公共政策应该发挥其调节作用，体现社会的公平、公正性，最大限度地照顾大多数人的利益，尽可能地实现帕累托最优。同时，对于那些因政策的实施而利益受损的群体，还应通过利益再分配机制予以补偿。审计机关在政策评估中要对政策所涉及的不同利益群体的收益与成本进行统计和分析，评估其对社会公平的影响。三是公众的回应程度。政府制定的公共政策就是为了实现大多数人的利益，因此，公众对政策的参与和回应程度理应成为判断一项政策成功与否的重要标准。由于政府在制定政策过程中有时会出于自身利益或基于主观愿望而较少有公众参与，往往会出现政策目标与公众利益不一致，无法得到公众认同的现象。审计机关在评估中要调查了解广大民众对该项政策的反应和看法，并把其结果作为得出最终评价结论的重要因素。
国家审计机关在开展政策评估过程中，要始终站在人民的立场、全局的角度，独立地开展工作，恰当地发表意见，并适时地公布其结果，使政策评估成为反映人民心声、促进政策制定过程规范化和科学化的重要途径。
（二）国家审计机关开展政策评估的方式方法
政策评估不同于一般的审计活动，它实际上是审计机关为决策部门提供的一项咨询服务，评估活动不是一种行政执法行为，审计机关也不具有执法者的地位和权力。因此，不应按照常规的审计程序来进行，也不宜采用传统的审计方式和方法，而是应当遵照政策评估的要求。在方式的选择上，应主要采取审计调查的方式，因为审计调查具有方式灵活、范围广泛、操作简便等优点，经常运用于对带有普遍性、倾向性问题的调查、了解和评价，很适合于开展政策评估活动。另外，由于政策评估涉及范围广，内容复杂，必须要有政策制定部门的积极配合才能取得理想的效果。因此，应以审计机关为主，同时联合财政、税务、卫生、教育、科技等相关部门共同来实施评估，以便及时沟通。在方法的选择上，除了可以采用审计评价的基本方法外，还应借鉴国内外政策评估领域的一些专门方法。一般来说，政策评估的方法主要包括定性评估方法和定量评估方法两种。定性评估方法是指审计人员根据自身经验和知识，应用逻辑思维对政策的性质进行分析和判断，如价值分析方法、制度分析方法、因果分析、目标分析、德尔菲法、头脑风暴法、主观概率预测和超觉理性预测等。定量评估方法则要求审计人员根据收集到的与政策相关的数据信息，建立政策评估的数学模型，再借助电子计算机等手段进行计算以得出量化的结论，如回归分析、成本收益分析、马尔科夫分析、随机分析等。
四、国家审计机关政策评估结果的运用
评估结果的运用是政策评估的关键环节，政策评估的价值正在于其结果能够为各级政策制定机关所采纳和运用，否则就失去了其存在的意义。政策评估结果通常有三种运用形式：(1)对评估结果的直接利用，就是能够直接为决策者和其他方使用和发挥其特定的作用。审计机关在政策评估结束后，要撰写评估报告并提交相关主管部门，为政策制定机构决定对该项政策进行调整、修正、继续或废止提供依据，同时也有利于其总结经验教训，不断完善政策制定机制，使以后制定的其他政策更加科学、合理、高效。(2)评估结果的理念价值。理念性的利用是指评估从总体上对人的思维方式所产生的影响。通过政策评估结果的反馈，使政策制定者能够更加深刻地理解政策制定的意义和价值，探索政策运行的内在规律，使其思维方式和工作理念得到潜移默化的改变。(3)评估结果的劝导性效用，即督促政策制定者和执行者更好地行使其职权。政策评估结果虽然只是为政策制定机构提供参考性建议，但却可以使其更加清楚地意识到自身肩负的重大责任，从而不断规范政策制定程序，促进政策制定过程的法制化、民主化和公开透明化。
为了使政策评估的结果能够及时反馈给有关的决策机关和主管部门，必须建立审计机关与立法机关、行政首脑机关和各级业务主管部门的信息反馈机制和成果利用机制，如要求有关部门在收到审计机关递交的政策评估报告后，要组织召开专项会议认真研究，对审计机关提出的意见和建议要积极采纳，并将政策修订方案和实施效果及时反馈给审计机关，对不予采纳的意见和建议应当说明原因，从而保证政策评估的结果能够及时得到关注和利用。此外，为了扩大政策评估的影响范围，审计机关可以借鉴审计结果公告的有关程序和做法，根据政策的影响范围和公众的关注程度，通过各类新闻媒体、网络、出版物、成果发布会等形式在该政策的影响区域或全社会范围内公布评估结果，以激发广大民众的参与热情。这方面可借鉴法国审计法院的做法：法国审计法院在开展政策评估后，由评估专家拟定的评估报告在经大区评估委员会审核并报中央政府批准后，即可对外向公众公布。
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