农业补贴的政策转型与具体操作，本文主要内容关键词为：具体操作论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年中央农村工作会议提出，要积极探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法，加大国家对农业特别是粮食主产区的扶持力度。对农民进行补贴是新时期我国经济社会发展战略的重要调整，是农村改革的一项重要任务。
一
对农业进行补贴是大多数国家特别是经济比较发达国家农业政策的核心。如果说计划经济时期不存在补贴问题，那么，在农产品市场稍稍放开后，就已经存在对农业的补贴问题和补贴政策了。比如，在粮食实行计划收购的年代，就有对粮食的“超购加价”，主要是对于向国家交售的超过定购部分的粮食，给予比较高的收购价格，这实际上是一种价格的补贴。再比如，过去实行的“粮肥挂钩”、“棉肥挂钩”等，根据向国家出售粮食、棉花的数量，给农民一定的化肥等生产资料，也是一种对农业的补贴，不过，补贴是以送生产资料的形式来实现的。在农产品比较紧缺的条件下，对农业的补贴是对农业生产的一种支持，但更大程度上是一种奖励，既是对农民生产的奖励，也是对农民向国家交售农产品进而对国家做出“贡献”的一种奖励。随着农产品市场的不断放开，对多向国家出售农产品所进行的奖励性补贴也逐步退出了历史舞台。农产品短缺状况缓解并逐步实现供求基本平衡后，为鼓励增加产量所进行的补贴也越来越失去了必要。
20世纪90年代末期是我国农业发展的一个重要转折期，农业发展摆脱了农产品长期短缺的局面，实现了主要农产品的供求基本平衡、丰年有余，农业和农村经济发展进入了一个新的阶段。在这个转折时期，农业补贴政策也发生了重要变化。政策目标由增加产量转向保护农民利益，尽管保护农民的种粮积极性仍然是补贴的重要理由，但防止农民尤其是种粮农民收入下滑是补贴政策的重要出发点。这个时期，一项非常重要的农业政策就是对粮食进行保护价收购，通过这个政策，国家每年要拿出数百亿元的补贴。国有粮食企业敞开收购农民的余粮，粮食企业实行粮食的顺价销售，对顺价销售不出去的粮食，国家给予粮食企业保管费用和粮食收购占压贷款的利息补贴（国有粮食企业收购粮食基本上全部是利用国家政策性银行的贷款，收一斤粮，农业发展银行就给一斤粮的收购贷款）。国家的补贴不仅是对粮食库存费用和利息的补贴，在粮食因销售不出去而陈化以后，对陈化粮的处理国家要给予补贴；国有粮食企业库存高价粮以大大高于市场价格的结算价转为退耕还林补助粮，国家实际上也要对结算价与市场价之间的差价给予补贴；不少粮食主产省国有粮食企业减少库存，财政还要给予“压库促销”补贴；目前库存中大量的高价“老粮”因难以实现顺价销售，最终也要由国家给予补贴。
目前的农业补贴政策，对保护农民利益、促进粮食生产的发展起到了一定的积极作用，但也存在很多问题。
1.补贴流失严重。补贴的目的是保护农民利益，增加农民收入，但补贴通过国有粮食收购企业这个中间环节来实现。在实际运作过程中，大量的国家补贴在中间环节被截留或流失，农民从国家的补贴和保护中并没有得到很多的好处。据报道，安徽省财政以前每年要拿出40亿元补贴粮食，但只有4亿元能进入农民的口袋。也就是说，国家用于支持农业生产、保护农民利益的补贴只有1/10能够到农民手上，这使国家支持政策的效应大打折扣。
2.补贴造成市场的扭曲。一些粮食品种因受到保护价的保护，生产脱离市场需求而盲目扩张，导致供过于求，库存积压严重。前些年南方地区的早籼稻，在保护价收购的保护下不断发展，造成严重问题，后来不得不从保护价收购范围退出，早籼稻的面积才降到比较合理的水平。近几年东北尤其是黑龙江省的水稻，也是在保护价的保护下，面积不断增加，不仅造成严重积压和损失，而且导致一些地方过度开发水田，带来生态问题。与玉米、水稻不同，东北地区的第三大作物大豆，因不在保护价收购的范围之内，没有得到相应的保护，在市场需求大幅增长的同时，生产发展缓慢，国外大豆趁机进入我国市场，进口量猛增，目前已超过了国内产量。保护价收购对粮食品质难以有明确的要求，致使品质较差的粮食大量流入国家粮库，而优质粮食难以做到优质优价，国家的补贴很多补给了质量较差的粮食，不利于提高粮食质量和我国粮食的市场竞争力。
3.补贴削弱了国有粮食企业的竞争力。通过中间环节进行的补贴，不仅达不到应有的支持生产的正面效应，而且在粮食流通中产生了很大的负面效应，影响了粮食流通效率，不利于国有粮食企业深化改革。对中间环节进行补贴，增加了国有粮食企业对政策的依赖性，使企业出现“收粮靠贷款、储存有补贴、亏损就挂账”的现象。国有粮食企业储粮越多，得到的补贴就越多，只要把粮食收进来，就能靠补贴吃饭，至于收进来的粮食能否销售、能否有盈利并不很重要。因此，在一些粮食主产区，很多粮食企业不是积极从事粮食购销经营，而是热衷于扩大库存，以达到坐吃补贴的目的。这种机制使得粮食企业只要有库存，就可以拿到国家的补贴，而没有任何的风险。结果是，库存规模长期居高不下，库存粮食大量陈化变质，给国家造成巨大的损失，企业的资产也受到损失，国有粮食企业的市场占有率越来越低。
从目前的情况看，通过国有粮食企业以保护价收购的形式对农民进行补贴，已经不能适应经济发展的要求，必须进行改革。今后，随着我国工业化程度的不断提高，国家经济实力的不断增强，对农民的补贴不仅不能减少，而且还要逐步增加，但补贴不应继续采取粮食保护价收购的形式。一是补贴应尽量避免与产品相联系。在农产品实现供求平衡甚至一定程度上供过于求的条件下，与粮食相联系对农民进行补贴，会导致粮食供给的进一步增加，加剧市场供求的不平衡。这几年粮食严重供过于求带来的一系列问题，与粮食保护价收购有很大关系。二是应尽量避免进行价格补贴。按照世贸组织的有关规则，以价格保护为主的支持政策属于“黄箱”政策，要受到《价格与反补贴措施协议》的限制。因此，对农民的补贴应转向直接补贴为主。补贴的目的是增加农民收入，特别是增加从事农业生产的农民的收入，补贴就应该直接针对农业生产、针对农民的收入水平。从世界各国农业政策的演变趋势看，对农民进行直接补贴，是农业支持政策发展的基本方向。在世贸组织的有关规则中，对在全社会收入相对较低的农民进行直接补贴属于“绿箱”政策，不受有关协议的限制。为实现我国经济发展第三步战略目标，推进城乡协调发展，推进经济与社会协调发展，推进农业的可持续发展，国家必须加强对农业的支持，增加对农业生产和农民收入的补贴，而补贴的具体方式将更多地采用直接补贴手段，减少价格补贴的使用。
二
当前，实行对农民补贴的政策，最紧迫的是要将对粮食流通环节的补贴调整为对农民的直接补贴，这项改革在一些地方已经开始启动。2002年安徽、吉林、湖北、湖南、河南等省在部分市、县进行了试点，改革的成效已初步显现。2003年安徽在全省推开，其他不少省份也开始或进一步扩大试点。
如何将对农民的直接补贴落到实处，有关部门还没有统一的政策和办法，各个省的做法也不尽相同，即使一个省内，各市、县的做法也有不小差异。各地情况千差万别，不应强求不同地方的做法都完全一致。但为保证中央的政策能真正落到实处，保证对农民的补贴能真正落到农民手上，杜绝截留、挪用和中间环节的流失，中央有关部门还是应出台一些指导性意见。总的看，对农民的补贴应做到直接、简捷。
1.补贴范围宜宽不宜窄。从目前各地的试点情况看，对农民直接补贴的范围由窄至宽大体有7种情况：①只对向国有粮食企业交售的规定数量的保护价收购范围内的粮食进行补贴；②对国有粮食企业收购的所有保护价收购范围内的粮食进行补贴；③对属保护价收购范围内的粮食品种的全部商品量进行补贴；④对保护价收购范围内的粮食品种的生产总量（或总面积）进行补贴；⑤对全部粮食的商品部分进行补贴；⑥对全部粮食生产（依产量或面积）进行补贴；⑦对包括粮食和非粮食生产在内的种植业（依计税面积或农业税总额）进行补贴。比如，湖北、浙江的试点县只对农民按订单向国有粮食企业交售的粮食进行补贴。吉林只对实行保护价收购的玉米、水稻进行直接补贴。另一些地方，补贴的范围则比较宽泛。江西按扣除0.3亩用于生产口粮的面积后的计税面积进行补贴。安徽省和河南部分地区按农户的计税面积（有的地方还考虑了计税产量）进行补贴。
只对粮食进行直接补贴，有利于保护粮食生产，但也存在两方面的问题：一是将对粮食的补贴落实到农户难度较大。农户的粮食面积、产量、商品量等都是变化的，要使补贴核定简便、合理，在实际操作中存在很多难题。二是不利于农业结构调整。补贴特定的品种，会在补贴范围之内的粮食与补贴范围以外的粮食之间，在粮食作物与经济作物之间形成不公平竞争，不利于充分发挥资源优势。按计税面积进行补贴，实际操作上更加简单，也更有利于发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，促进农民按市场需求从事生产。补贴范围越窄，补贴界限的划分越难，工作量越大，矛盾越多，也不利于不同生产项目、不同经营主体之间的平等竞争，不利于发挥资源比较优势。因此，直接补贴不宜针对某个或某些品种，补贴范围宜宽不宜窄。
2.补贴核定宜粗不宜细。对农民直接补贴的数额如何核定到户，各地的做法不同。吉林的试点地区根据直接补贴的粮食品种和范围，核算出县、乡、村应补贴的商品量，再由村将补贴粮数量核定到户。湖北一些县按农户向指定国有粮食企业出售粮食的数量来核定补贴。河南省对农户的补贴，可以按2002年确定的农业税额来核定，也可以按2000年确定的定购粮数额来核定，还可以按农业税额和定购粮各半来核定。江西、安徽及河南部分县（市）直接按农户农业税应税面积或应税额来核定。
要保证直接补贴工作的顺利开展，必须做到公平、公开、公正，补贴的核定必须简便易行。按粮食的产量、按粮食商品量、按向国有粮食企业的交售量或者按过去的定购量来核定对农户的补贴，都有相当的工作量，操作上难度较大。因此，对农户的补贴核定，应力求简约，从各地情况看，以农业税应税额（或应税面积、应税产量）核定，既简便又易于为农民接受。河南省睢县按上年农户应缴农业税总额的14％进行补贴，江西试点县按农业税应税面积（扣除人均0.3亩口粮用地）每亩补10元，简单明了，受到群众欢迎。
3.补贴渠道宜直不宜曲。对农民直接补贴的渠道，目前主要有两类：一是政府直接补贴给农民，一是通过国有粮食企业的收购以价内补贴或价外补贴的方式对农民进行补贴。湖北省先确定全省的补贴粮数量，再将补贴粮数量分配到县（市），县（市）政府将有补贴的收购量逐级分解到户，国有粮食企业与农户签订收购订单，按订单组织收购。这种办法实际上仍然是通过国有粮食企业收购来实现对农民的补贴，容易造成粮食收购中的垄断，造成压级压价，使对农民的补贴大打折扣。湖北一些地方反映，农民交售补贴粮时得到的价格加上补贴，与商贩收购价格相差不多，甚至低于商贩收购价。河北省的补贴改革办法是，可以对保护价范围内的粮食按每公斤0.06元直接补贴给农民；也可以对保护价范围内的小麦继续实行保护价收购，财政一次性给予每公斤0.06元的保护价与市场价的差价补贴，国有粮食企业按减去补贴后的成本进行商业经营，自负盈亏。后一种办法实际上还是将补贴补在流通环节上。在市场价与保护价差价小于0.06元时，补贴的好处被国有粮食企业拿去；在差价大于0.06元时，企业仍然难以自负盈亏，因此，只好“另行研究调整”。由此可见，通过国有粮食企业这个中间环节实施对农民的补贴，一方面，在一定程度上维护了国有粮食企业的垄断地位，不利于国有粮食企业真正走向市场，深化改革；另一方面，很难保证补贴不折不扣地落到农民手上。所以，对农民补贴的改革，必须减少补贴的中间环节，形成政府对农民补贴的直通渠道。
4.补贴数额宜稳不宜变。目前，大多数试点地方都是根据粮食保护价和收购价之间的差价确定对每公斤粮食的补贴额，再根据市、县商品粮总量确定对一个地区的补贴量。在开展直接补贴的初期，补贴资金的来源主要是粮食风险基金，因此，以保护价与市场价之间的差价来确定对农民的补贴水平，是合理的、必要的。但从长期看，对农民的补贴应保持稳定增长的态势，而不应根据粮食丰欠或粮价的高低频繁变动。第一，目前的保护价水平实际上是一个相对偏低的水平，从长期看以此为基础确定对农民的补贴本身就是不合理的。第二，完全按市场价格的变动来确定补贴，在实际中也是难做到的。在市场价格大大低于保护价时，国家增加对农民的补贴要受到财政状况等很多因素的限制。第三，完全按市场价格的变动来确定补贴，不利于发挥市场机制对粮食供需的调节作用。在粮食紧缺、市场价达到或高于保护价时，就不再对农民进行补贴，农民种粮的收益会由于补贴减少而减少或增加不多，不利于刺激农民增加产量，促进供需平衡。我国农业保护水平很低，从长远来看，要不断加强国家对农业的支持和对农民收入的补贴，因此，对农民的直接补贴制度一旦建立，就应保持补贴额稳定增长，不应根据市场的波动而波动。
5.补贴兑现宜简不宜繁。江西省的试点地区对农民补贴采取了抵顶农业税的方式兑现。河南省也采取了直接补贴抵顶农业税的做法，由乡镇财政所在向农民开具农业税纳税通知书的同时，开具应领补贴通知书。县财政将把抵顶的农业税直接从“粮食风险基金专户”拨入乡镇政府“农业税征收专户”。农民在交纳农业税时，凭应领补贴通知书等额抵顶应纳农业税，并规定农民的直接补贴只能用于抵顶农业税，不得用于抵顶其他任何费用。
对农民直接补贴与收取农业税，都是农民与政府之间的一种经济往来。以补贴抵顶农业税，可以减少现金的流通，减少发放补贴的工作量，可以避免补贴被截留，也有利于农业税的收缴工作。
6.直补地区宜多不宜少。对农民进行补贴，目的是保护农民的利益，增加农民收入。目前，人们关注较多的是对粮食主产区农民的直接补贴。从发展的趋势看，不仅要对粮食主产区的农民直接补贴，对非粮食主产区特别是落后地区的农民也应进行直接补贴。由于粮食主产区农民的收入增长相对缓慢，地方财政承受能力相对弱一些，在对农民进行直接补贴时，国家应对粮食主产区在财政上给予一定的支持。对非粮食主产区、沿海发达地区，应该鼓励地方政府根据财政状况对农民进行补贴。
关于补贴的资金来源，目前一些地方和部门主要着眼于原有的粮食风险基金。主产区由于粮食库存量较大，对“老粮”的补贴占用了风险基金的很大部分，风险基金中可拿出用于补贴农民的资金较少，这使最需要补贴的主产区农民反而难以得到补贴。因此，国家应适当调整中央对各省的粮食风险基金补助，使中央资金进一步向主产区倾斜。同时，各级财政在粮食风险基金之外，尽可能增加其他用于对农民补贴的资金。
7.各项改革宜统不宜分。目前，我国农村多项改革同时推出，改革的任务很重。但只要加强对各项改革的统筹协调，使不同的改革协同推进，农村改革就能取得事半功倍的效果。2003年农村税费改革试点全面推开，粮食流通体制改革也在加紧推进。对农民进行直接补贴的改革，一定要与粮食流通体制改革、税费改革统筹考虑，配套进行。要抓住粮食流通体制改革的机遇，将粮食风险基金转向对农民直接补贴；同时，对农民直接补贴一定要充分利用税费改革中摸清的土地面积、常年产量、农业税数量等基本的资料，将直补与税改结合起来。这样做既可以减少改革的成本，顺利推进改革，又可以把对农民的“取”和“予”统筹起来。各级政府应避免单项改革、各自为战，加强对改革的统一领导、统一协调，降低改革成本，扩大改革成果。