完善农村土地制度——“圈地之风”的危害与对策，本文主要内容关键词为：圈地论文,之风论文,对策论文,农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国人多地少的压力，为世界大国之最。这理应是我们很多代人始终放在最优先位置考虑的问题。而现在从沿海到内地，从城市到乡村，“圈地之风”像脱缰之马，无节制地吞噬着一片又一片良田沃土，不管是子孙后代的饭碗，还是明日发展的空间，到了不计后果的地步。凡我所接触的人，不论身在城市还是农村，无不为此深感忧虑、困惑、焦急。从已存在的问题看，“圈地之风”的危害主要表现在三个方面：
沿海地区可能陷入“无地可用”的窘境。“无地可用”更准确地说是“无地可供开发”，这对沿海地区来说，已非隐忧，而是正在逼近的现实。在珠三角，不仅是城市，任何一个乡镇，头号难题都是土地吃紧。按照目前的开发速度，中山市等“四小虎”到2010年以后就无地可用了。长三角在土地问题上正重蹈珠三角的老路，新一轮“圈地”潮席卷两省一市。作为民营经济发源地的浙江，特别是温州，现在民资大量外溢，这固然与浙商敢于闯荡四方、赚天下钱的精神分不开，但也有苦衷，温州的土地太金贵了，开发成本甚至高过上海。江苏从当年乡镇企业“遍地开花”的土地粗放利用，到现在外向型经济扩张、城市规模膨胀，土地资源同样越来越紧缺。上海建立了173平方公里的特别园区，以低商务成本吸引外来投资。作为长三角“龙头”的上海尚且如此，引资大战怎能不硝烟四起，“圈地之风”又怎能不越刮越烈呢？
这次“圈地之风”超过以往任何一次，是一场真正的“土地危机”。以开发区为例，呈现“多、大、乱、散”四大热症：一是数量多。据统计，全国目前各类园区达3800多个，实际还远不止此数。二是面积大。开发区的规划面积从几平方公里到几十平方公里，有的甚至达到上百平方公里。三是引资乱。招商引资处于无序状态，不择手段进行竞争，在地价、信贷、税收、电价等方面开口子，进行优惠政策大比拼。四是布局散。布局一直延伸到乡镇，甚至村，正重蹈当年乡镇企业“处处点火”的覆辙。“圈地猛于虎”。如果这股圈地之风任其蔓延下去，沿海地区，特别是珠三角、长三角、京津唐三大都市圈，短则到2010年、长则到2015年前后，将出现“无地可用”的危机。
城市社会加速形成新的边缘群体。边缘群体之一是失地农民。现在城市一味追求“做大”，从撤县设市到划县为区，传统的乡村一夜之间在名义上变成了市区，农民集体的土地也任由处置了。于是，各种名目的开发区抢着挂牌子，不少农民顿然间成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。据调查，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地。这意味着全国失地农民群体，可能将从目前的约3500万人猛增到2010年的6000万人左右。边缘群体之二是城市贫民。现在我们城市的变化让人又喜又忧。忧在城市建设与经济发展水平相脱节，盲目贪大求洋，一味追求浮华，高楼大厦拔地而起，城市广场气派非凡。但作为城市普通民众，却无力消受这样的“现代化”。面对房价飞涨，只能望楼兴叹。为了谋生，做点小本生意，但因整顿市容，拓宽街道，小店小铺又难逃拆除厄运。即使自己有处住房，在城市改造中不知哪天被开发商看中，就得限期拆迁。可以说，越是弱势群体，为城市建设作出的牺牲越大，而所得回报越少。边缘群体之三是农民工。现在我们的城市四处有农民工的身影，高楼大厦是靠他们盖起来的，平坦的马路是他们铺起来的，最苦最累的活是他们包下来的，他们默默奉献，但多少年也难以融入城市，对自己作了贡献的城市既熟悉又陌生，他们在感受都市喧嚣的同时，更体验着都市的冷漠，成了游离于城乡之间的边缘人。而农村有的当权者，却还打这些农民亩把地的主意，以什么“结构调整”、“规模经营”之类的种种借口，强迫实行土地流转，使部分农民失去承包地。这样下去，农民工在城里找不到工作，回乡又无地可种，将成为漂泊无根的“流民”。
百姓是我们头上的天，土地是我们脚下的根。如以“经营城市”的名义，迎合一部分人，损害另一部分人，以牺牲公平、浪费资源为代价换取的所谓城市现代化，将是表面的、暂时的、脆弱的。如果“经营城市”的结果，内有不断增加的城市贫民，外有几千万失地农民，还有上亿农民工游离于城乡之间，这样的城市能良性运行吗？能安宁祥和吗？
粮食安全形势可能发生逆转。对我国粮食供求形势，有两个基本估计：一个估计是我国粮食供求关系2004年将出现“拐点”。依据有三：一是对今年粮食减产的严峻形势，要有充分估计。我国今年粮食总产将跌到9000亿斤以下，为10年来最低点，全国人均粮食占有量将跌到700斤以下，为20年来最低点。二是对全国粮食库存数量，低估一点是明智的。三是粮食供求关系要与宏观经济联系起来看，一般而言，如果经济上升周期与粮食低谷碰头，粮食供求形势就可能逆转。我国粮食将面临一个敏感期，我们必须高度警惕粮食供求形势的变化，防患于未然。再一个估计是我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。可从三个角度看：一从发展趋势看，随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地减少的负效应将抵销土地生产力提高的正效应，最终导致粮食缺口日益加大，不得不加重对国际市场的依赖。这种趋势是我们不愿看到的，但是必须正视与警惕。二从粮食主产区的变化看，我们曾把我国粮食安全的立足点放在粮食主产区上，放在粮食大省上。但曾几何时，沿海地区的三个产粮大省江苏、山东、河北粮食已出现缺口。三从粮食综合生产能力看，粮食安全不在“库里”，而在“地里”，我们要把保护国家粮食安全的指导思想始终立足在保护粮食生产综合能力上，即耕地保护上，这是我们民族安身立命之所在。美国布朗博士曾提出“谁来养活中国”的问题，如果我们不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，千方百计保护好粮食综合生产能力，我国未来粮食安全形势确实是堪忧的。
中央历来高度重视土地问题，但为何三令五申而“圈地之风”反而变本加厉呢？农民视土地为“命根子”，为何却又无力抗御“圈地之风”呢？追根溯源，这是制度性问题。现在是到了下决心从制度深层解决问题的时候了。当前，须从以下三个层面致力制度创新：
第一个层面是改革土地制度——改“承包制”为“永包制”。不论是“圈地之风”的不时泛滥，还是农民承包地的强制流转，根子都在土地产权缺位，耕地保护缺乏真正的主体。农民本是耕地保护的主体，但土地是集体的，承包是有期限的，这使农民缺乏稳定的心理预期，缺乏维护自己土地权利的自信。事实上，不管是土地流转还是征用，从来不把一家一户的农户作为主体，农民在土地交易中始终处于被褫夺的地位。土地家庭承包经营是亿万农民的伟大创造，揭开了中国改革开放的序幕。但有期限的土地承包经营，终究还是一种“半截子”的产权改革，留有改革开放起步年代的印迹。现在是到了在原有承包经营的基础上再跨进一步的时候了，这是“与时俱进”的要求。
进一步的改革应是改“承包制”为“永包制”。即：改有条件、有期限、因而难免给人权宜之感的承包经营，为无条件、无期限、不再给农民留下后顾之忧的“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权，圆中国农民千百年来的土地梦。改“承包制”为“永包制”，虽然仅是一字之改，但重于千钧。它能使“三个代表”重要思想在“三农”问题上得到更直接、更充分的体现。这样，农民将真正成为土地的主人，成为耕地保护的主体，直气壮地维护自身的权益；将更加充分地调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投入，最大限度地发挥其生产潜力；将建立起符合市场经济要求的土地流转制度，发育土地市场，优化资源配置。总之，把土地使用权永久性地交给农民，这无疑远胜于一次次延长承包期的权宜做法。实行“永包制”，既不涉及土地的终极所有权（因此无意识形态的障碍），又切实解决了中国农民的土地问题，一举完成土地制度创新，是一种“东方式的智慧”。现在企业改制中成百上千万的公有资产量化到个人，区区一亩多土地的使用权为什么不能干脆交还农民呢？执政为民，首先要还权于民。而农民本是土地的主人，不论是保护还是使用土地，最操心的莫过于主人，交还中国农民这样勤劳本分的主人，应该是最放心的。农民是最讲实际的，决不会轻易出让土地，农民脱离土地是一个渐进的过程，不会是盲目性、突发性而影响社会稳定的；农民是最讲道理的，国家为了公益事业需要征地，只要做好工作，农民是乐意接受的。同时，改“承包制”为“永包制”，名称上比“永佃制”之类，概念明晰，具有连续性，群众一听就明白，不会引起任何歧义；操作上简便易行，原有承包关系永久化就行了，即把现在发给农民的“土地承包证书”换成“土地永久使用权证书”即可。这样水到渠成、不需花钱的改革，在历史上是难觅的，此时不决，更待何时！
我国历史上，治农而载入史册者，不外乎两件事，即土地制度与税赋制度改革。“永包制+薄赋制”，是兴农安邦之策。现在农村税费制度改革正在逐步深化，但愿以法律的权威，赋予农民对土地的“永包权”，还田于民，解民心结。如果说，实行土地承包制，立竿见影地解决了中国人民的温饱问题；那么，实行土地永包制，将为中国走上长期持续稳健发展的道路创造最基本的制度条件。
第二个层面是改革征地制度。现在的征地制度是计划经济时期沿袭下来的，不分公益性项目还是经营性项目，都以政府的名义征地，这在世界上几乎是没有的。在市场经济国家，征用是“最高土地权的行使”，很少使用，有的只在紧急状态下才允许动用征地权，并规定政府要给土地产权人以公平、合理的市价补偿。我们现在的征地制度已到了非改不可的时候了。
首先要缩小征地范围。现在任何单位，包括企业和个人都可以搭“公共利益”之“便车”，通过政府进行征地。据调查，有的城市真正用于公益目的的征地占所征土地还不到10％。必须修订有关法律法规，对“公共利益”的内涵作出明确的界定，对允许政府动用征地权的项目范围作出严格的限制，对被征用土地的农民权益作出切实的保障。
其次要调整土地收益分配机制。现在以计划经济的一手低价征地，以市场经济的一手高价出让，已成为不少地方追求政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。土地出让金收入成了地方“第二财政”，有的已占到当年财政收入的30％—40％，甚至更高。从经济学的角度看，地价是土地使用期内地租之和，政府获得的土地出让金就是预交未来的收益，是本届政府花后几届政府的钱。正如群众所说，政府是用子孙的土地发展现在的经济，用后人的钱建设现在的“城”。在目前的体制下，本届政府出让土地，其收益全部由在任官员支配，可大搞建设，创造政绩，卖地越多，手头越活，日子越好过，何况这里面还存在大量寻租机会，而矛盾都留给了后任。这种利益机制，怎能不刺激地方官员热衷圈地呢？怎能不使各级政府不约而同地把眼光盯向土地，变经营城市为经营土地呢？因此，调整土地收益的分配机制是要害所在。
最后一个层面是改革领导体制。现在，普遍在经济发展上追求“速度第一”，在城市建设上追求“形象第一”，在名目繁多的活动上追求“排场第一”。正是这种弥漫在各级官员身上的浮躁、浮夸、浮华的“三浮”之风，无节制地吞噬着包括土地在内的宝贵资源，透支未来的发展空间，损害未来的发展环境。而这有着深刻的体制原因。毋庸讳言，现在干部的任用，还是上面说了算，往往是一把手说了算，而考核指标重增长轻发展、重形式轻实质，往往上面提倡什么就热衷什么，甚至“没有条件也要上”，明知不能为却偏要为之。如招商引资，不少地方就作为考核的硬指标，实行一票否决制，逐级分解任务，一直分解到单位、甚至个人，“政绩”压力在肩的各级干部不能不跟风而上。凡成“风”者，莫不源于“上压、下跟、媒体炒”，这正是我们的体制弊端和风气问题所致。
我们要居安思危，牢记两个“务必”，常怀“忧患”之心，将心态放平和，依法治国，理性执政，拒绝浮躁，克制冲动，慎提期望值过高的目标，警惕高速增长背后的危险，改变以资源换增长的粗放型模式，走出一条稳健、协调、永续的发展之路。