养老保障：应建立多层次筹资体系，本文主要内容关键词为：多层次论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国社会正进入一个既是“黄金发展期”又是“矛盾凸显期”的新阶段。因此解决好社会养老保障问题，事关国家和谐稳定的大局。
我国养老保障资金筹资现状
我国60岁以上老年人口已达1.43亿，占总人口的11％。到2020年，60岁以上老年人口将达到2.34亿人，比重从2000年的9.9％增长到16.0％；65岁以上老年人口将达到1.64亿人，比重从2000年的6.7％增长到11.2％。预计本世纪40年代后期我国将形成老龄人口高峰平台，60岁以上老年人口达4.3亿人，比重达30％：65岁以上老年人口达3.2亿多人，比重达22％。届时每3-4人中就有1名老年人。2020年、2050年80岁以上高龄老年人口将分别达2200万人、8300万人。而据世界银行测算，我国大于60岁以上人口的比例迅速从1990年的9％上升到2050年的22％，我国的老人赡养率(65岁及以上人口与15岁至64岁人口之比)将从1997年的11％上升到2030年的25％和2050年的36％。据国家计生委预测，60岁及60岁以上的老人将从2000年的1.3亿增长到2030年的3.57亿和2050年4.39亿，人口老龄化程度将从2000年的10.26％上升到2030年的23.25％和2050年的28.19％。第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96％。这些数据虽然来源不同，结论也不完全相同，但是都传达出一个准确信息：即我国已开始进入老龄化社会，老龄人口比重的上升和绝对数量的增加，对社会保障体系和公共服务体系的压力将逐步加大。为此，建立有效的社会保障体系将是我国政府面临的一项重要任务。集中的焦点则是如何筹集足额的养老保障金并确保其安全及保值增值。
我国现行的养老保障资金的筹资模式为“社会统筹与个人账户相结合”，即“统账结合”型，其筹资方式以现收现付制为主。国务院1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，每个企业都要为职工向社会统筹基金缴纳养老保险费，同时还要向职工的退休账户缴纳保险费，职工个人也要在就业期间向自己的个人退休账户缴纳保险费。企业总的缴纳比例一般不得超过20％，职工个人缴纳比例从4％起步，以后每两年提高1个百分点，最终达到8％，企业向职工个人账户的缴纳比例应随着职工个人缴纳比例的提高而相应下降，即企业与职工个人缴纳比例之和最终达到11％。实际运行的情况是该比例普遍高于世界大多数国家，既导致一些企业蓄意逃避规定的养老缴费支出，也诱发了职工收入结构改变(很多收入不以工资的形式体现)。这成为我国社会保障体系顺利运转的主要障碍。
养老保障资金筹资方式的比较与借鉴
目前，国际上养老保障金筹集通常有三种方式：一是现收现付式。它是根据一定时期内(通常为1年)收支平衡的原则筹集资金，即政府通过对在职职工征收当期的养老保障收入，用来满足当期的养老保障支出需求，不为未来提供储备资金。西方各国大多采用该筹资方式，我国现阶段养老保障金的筹集也主要采用这种方式。其特征及对经济的影响主要是：(1)“以支定收”注重收支的短期平衡，但当老龄人口迅速增加时，极易出现支付危机；(2)存在明显的养老负担代际转移，即老一代获得的养老金总是由他们的下一代支付：(3)具有再分配功效，由此具有一定的公平效应。这种再分配既具有代际之间的，也有不同当事人之间的(每个人缴纳的养老金与其日后领用的养老金并不一定对应。)二是完全积累式。该模式以新加坡中央公积金制为代表，即根据长期收支总平衡的原则确定收费率，以养老者退休前自我积累的养老金进行先期积累的一种方式。我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上采用了该种方式。其特征及对经济的影响主要是：(1)不存在养老负担代际之间的转移，每一退休者的养老金均来自于个人账户的长期积累；(2)实施“以收定支”，养老金采用商业化运作模式，规避了财政风险。三是部分积累式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡(以支定收，略有结余)的原则确定收费率，即在满足一定时期(通常为5年—10年)支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分基金数额是个变量，它随老龄高峰的变化而适时调整，即在储备期与消耗期中调整资金数量。该方式的最大优点是：(1)兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性：(2)收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为未来养老金支出需求做准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。借鉴以上三种筹资模式，结合我国实际，探索建立我国的多支柱、多层次的养老保障筹资体系，不失为规避风险，更好发挥养老保险体系应有作用的上佳选择。
建立多层次、多支柱的筹资体系
多层次、多支柱的养老保障筹资体系应包括：以政府为主导的现收现付式的社会统筹养老保险；完全积累式的个人账户制的养老保险；企业及家庭补充养老保险。这三个层次的养老保险制度在管理上应相对独立，禁止相互挪用。为此应逐步实施以下措施：
1.进一步完善以政府为主导的现收现付制。
第一，适时开征社会保障税，逐步将现行的收费制改为征收社会保障税。尽早开征社会保障税，其目的在于借助税法的强制性和权威性来扩大征收面，提高征收率，走出目前我国征收面越来越窄，收费率越来越高、养老保障金支付越来越困难的恶性循环。同时，开征社会保障税，有利于劳动力的自由流动，实现社会保障的公平性，促进经济的健康有序发展。此外，由税务机关直接负责征收养老保障收入，不需另设机构，降低了征收成本，同时提高了征收效率。需要注意的是，为了避免社会保障税税基过窄，使名义税率偏高，收缴困难问题的出现，应将社会保障税的税基和个人所得税的税基统一起来。
第二，调整相关政策，增强支付能力。为减缓养老金支出压力，避免发生养老金支付危机，在现收现付制度下，还应恰当地运用养老金缴费率、养老金替代率、退休年龄等手段。首先，鉴于我国企业养老金平均缴费率已达到20％，企业负担已经很重，人口老龄化还未出现跳跃性的变化，当务之急不是提高缴费率而是扩大征收面。其关键点有三：一是需要分离遗留养老费用和运用不同的收入来源资助社会统筹福利；二是采取系统性措施，强化和扩大养老金体系的覆盖面，从大型企业入手，然后逐步扩展到所有企业。三是以2006年我国行政事业单位工作人员工资改革为契机，进一步规范企业工资性收入。将所有的现金收入均纳入养老金的征收范围。其次，养老金替代率的确定，与我国养老保障结构以及整个社会保障体系目标定位相关，当前及今后社会保障的水平都应与我国的生产发展能力相适应。多支柱、多层次的社会保障体系为养老金替代率进一步降低留出了一定的空间，然而，何时启动还需有关部门严格测算后方可实施。再次，关于退休年龄的确定。我们既反对以延长退休年龄来减缓现收现付制下的养老金支付压力，同时也反对提前退休的方案。综合各种因素，我们认为，目前以60岁作为退休年龄的基准是适合的。因为尽管我国城镇人口的平均寿命已达70岁，但是，国外的有关研究表明，目前欧洲的人均预期寿命与预期健康寿命相差7岁，以此来推算我国的人均预期寿命与预期健康寿命之差不比欧洲的更短。即人们的平均健康寿命与目前规定的60岁退休年龄相差并不多。同时我们也不可能面对巨大的就业压力视而不见，因为退休年龄的延后，必然会相对减少就业岗位。不过退休年龄以60岁为基准的基础上，也可根据实际情况制定更加人性化与灵活性的标准，如退休年龄与工作年限两项标准并行，这样可以避免60岁一刀切的现象，从而避免了受教育程度越高，实际工作年限越短的弊端。至于提前退休，既加大了养老金的支出压力，增加了劳动力成本，同时大多数退休者身体尚可，他们实际上是退而不休。
第三，加强对养老保险金的管理。与征收社会保障税相适应，在我国现有的经常性预算、建设性预算的基础上，逐步建立社会保障预算，至少将现收现付制下的社会统筹部分首先独立出来，以便加强财政的监督管理，做到社保资金专款专用。
2.逐步实施部分积累制向完全积累制的个人账户转化。
在逐步完善现收现付制下的社会统筹养老保险的同时，适时启动社会养老保险的第二道防线——个人账户。要彻底改变我国个人账户普遍为“空账”现象，必须逐步实施部分积累制的个人账户向完全积累制的个人账户转化。为此，应采取以下措施：一是实施独立的个人账户，即个人账户与社会统筹账户彻底分开，资金独立运行。二是实行“老人老办法，新人新办法”，首先分离遗留养老费用，即在原有体制下未参加养老保险的人提供养老金，这些遗留养老费用应该被当成累积国债，用对当前社会代价较小的融资方式来解决。三是调整个人账户规模并逐步做实，着力构建基本养老保障金平衡机制。针对目前部分试点省份基本养老保险负担比例较高，社会统筹入不敷出，导致个人账户长期处于“空账”运行，难以实现统账结合模式的现状，可采取低起点，缓累进的收费率或税收率，将基本养老保障个人账户从5％起步征收，逐步达到8％，并全部为个人缴纳，做实个人账户。四是改革基本养老金计发办法，着力构建参保缴费的激励与约束机制。在强制最低缴费的基础上，实行当前缴费额与未来养老金领取直接挂钩。首先，实施基础养老金计发基数与个人缴费基数大小挂钩；其次，基础养老金计发比例与个人缴费年限长短挂钩；再次，灵活的缴费比率，将个人账户分为几个不同的缴费档次，允许个人根据其收入状况，选择不同的缴费档次进行缴费。真正形成多劳动、多缴费、多得养老金的权利义务对等的激励机制。五是构建个人账户保值增值管理体系。建立商业化的养老保障基金管理公司，借鉴智利养老保障基金管理公司的运营模式，允许其相互间竞争，个人账户可以在各运营公司之间自由转移。同时，为保障养老金运营安全，必须建立权威的养老金运营监督机构。
3.进一步完善其他改革配套措施。
第一，建立企业养老保险法律制度。现收现付制与个人账户业已形成的情况下，退休职工的基本养老保险金替代率必将有较大幅度的下降，这就给企业补充养老保险的发展创造了条件。鉴于这一制度较为灵活，不需政府投入资金和管理，却能在一定程度上达到与社会统筹保险相近的效果，所以应加大鼓励其发展，以作为社会养老保障的补充。按照国际惯例，政府可采取的鼓励措施主要体现在税收政策上，即按规定比例提取的企业养老保障金可在企业缴纳所得税之前列支；从个人工资中提取的部分不再缴纳个人所得税。第二，在制度结构上，弘扬我国尊老爱幼的传统美德。社会保障政策应充分考虑与家庭保障有机的结合，即家庭保障与集体保障的传统不能丢。亲友互助、邻里互助、集体内部成员互助等传统美德需要继续弘扬。在建立社会保障体系时，必须认识保障制度不是替代家庭保障，而是使家庭保障不断优化。
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