对我国城市政府职能转变的若干思考，本文主要内容关键词为：我国论文,政府职能转变论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市政府作为国家行政机关的重要组成部分和城市社会经济活动的管理者、公共服务的提 供者，其职能既要符合社会主义市场经济对政府的一般要求，又要符合城市的特点和城市发 展的实际需要。借鉴国际经验，按照市场经济条件下城市的特点重新界定我国市级政府的职 能，加快市级政府向真正的城市政府转变，是我国加快推进城市化进程的必然要求。
1市场经济条件下城市政府的基本职能
在绝大多数国家，城市一般都被单独地组织成市，不辖其他地区。因此，这些国家的市政 府就是真正的城市政府，其职能是按照城市的特点和城市管理的实际需要来配置的。城市所 具有的集聚性、综合性、整体性和开放性等特点，必然要求城市政府要把城市提供科学高效 的管理和服务作为基本职责，担负起直接为城市社会经济发展和人民生活提供良好外部环境 和各种社会服务的重任。
由于各国的政治制度、经济发展水平、文化传统、价值观念等不尽相同，各国城市政府所 承担的职能的具体内容也不完全相同。但随着市场经济体制的日益普及和当代公共行政理论 的发展，世界各国的城市政府职能出现了互相借鉴、日益趋同的特点。一般来说，在市场经 济条件下，城市政府主要行使以下几个方面的职能：(1)城市规划，即对城市建设和综合开 发进行总体规划；(2)公共工程，主要包括道路、下水道、码头、公共汽车站的建造和保养 等；(3)卫生和环境保护，主要包括维护市民的保健卫生，防治空气、噪音、水污染，清理 垃圾等；(4)公共教育，包括中小学教育、职业培训、成人教育及教育性设施的建造和维护 等；(5)文化娱乐，主要包括图书馆、科学馆、体育馆的建造、维修和管理，名胜古迹、历 史文物的保护和管理等；(6)社会福利，主要包括建立各种慈善机构，对老、弱、残提供法 律和生活等方面的援助、保护和救济；(7)公共安全，维护治安、保护市民的生命财产安全 ，包括公安和消防等；(8)公用事业，主要涉及供电、供暖、供水、供气、住宅供应和交通 运输等；(9)经济振兴，主要包括制定产业政策，提供技术、信息等服务，扶持中小企业的 发展等。
在市场经济条件下，城市政府的职能大都以社会公共服务职能为主，而经济管理职能很少 ，其目的在于通过提供各种公共设施和服务，对公共秩序和安全进行必要的管理和控制，以 满足市民的日常生活需要，为城市健康协调的发展创造良好的社会环境和物质条件。
2中国市级政府的职能现状及其转变
我国的市级政府并不是严格意义上的城市政府。因为我国的市级政府不仅要管理市政府所 在的城市，而且要管理辖区内的农村地区，承担着为市民和农民服务的双重任务。因此，我 国目前的市级政府职能并非按照城市的特点和城市管理的实际需要来配置，而是按照一般地 方政府的要求来配置，影响了城市功能的有效发挥和城市经济、社会事业的健康发展。借鉴 发达国家的经验，必须按照社会主义市场经济条件下城市的特点和需要，重新界定我国市级 政府的职能，加快市级政府的职能转变步伐。
2.1中国市级政府的职能现状
我国的市级政府是一级地方政府，而非纯粹的城市政府。与发达国家相比，我国的市级政 府职能具有以下特点：
2.1.1行政地位和职权的等级性
由于我国不实行地方自治体制（民族自治地区除外），因而各级行政机关之间存在着行政隶 属关系。市政府也一样，它在整个国家行政系统中处于某一等级（如直辖市、副省级市、地 级市、县级市等），不同等级的市享有不同的职权。例如，直辖市和省、自治区人民政府所 在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民代表大会有权制定地方性法规，其同级人民政 府有权制定政府规章，而其他市并不拥有这一权限。
2.1.2管理内容和职能的广泛性
作为一级地方政府，我国市级政府管理的内容十分广泛复杂，它集经济、教育、科学、文 化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生 育等行政工作于一身，具有很强的综合性。市级政府不仅要管理城区的各行各业，而且要管 理所辖郊县的农副业；不仅要推动城市经济、社会的发展，而且要发挥城市的集聚和辐射作 用，带动郊县经济和社会各项事业的发展。
2.1.3职责的模糊性和职能的错位性
我国的法律没有对市级政府的职责作出明确的规定，也没有对市级政府与其他各级政府的 权限作出合理的划分，导致市级政府与其上、下级政府的职责权限模糊不清，关系不顺。此 外，在传统的高度集中的计划经济体制下，城市社会的自治功能受到严重的制约，市级政府 对所有的经济、社会事务实行了高度集中的全方位管理和严格全面的控制，政企不分、政事 不分、政社不分，管了很多“不该管、管不好、管不了的事”。
2.1.4经济管理职能过多，社会管理与服务职能偏少
与外国的城市政府相比，我国的市级政府承担了大量的繁重的经济管理任务，经济管理职 能在市级政府的职能中占有很大的比重。这是因为我国长期实行高度集中的计划经济体制， 政府不得不从宏观到微观，对经济活动进行全方位的直接管理和控制；加之城市又是国家或 地区的经济中心和工商业聚集地，市级政府的经济管理任务就更为繁重和具体。这种经济主 导型的政府管理模式已远远不能适应建立社会主义市场经济体制和推进城市发展的需要，亟 需从根本上进行转变。
2.2中国市级政府职能转变的主要内容
一般而言，在市场经济条件下，除通常的政治职能外，政府的主要职能是纠正市场失灵、 弥 补市场不足，以更好地发挥市场机制对资源配置的基础性作用。正如美国纽约大学管理系教 授隆瓦斯所言：“政府的职责是掌舵，而不是划桨。”借鉴国际经验，结合中国国情，在社 会主义市场经济条件下，我国城市政府应具备的基本职能可概括为政治职能、经济职能、社 会职能和生态职能等四个方面。为使我国的市级政府转变成为真正的城市政府，市级政府必 须从以下几方面加快职能转变的步伐。
2.2.1由政府包揽一切向政企、政事、政社分开转变，增强社会的自治功能
我国传统市政管理体制的一大弊端就是政府的统制功能过强，而社会的自治功能过弱。“ 政府全能”的观念导致市级政府职能严重错位，管了许多“不该管、管不好、管不了的事” ，给城市经济和社会的发展造成了不良的后果。因此，转变政府职能必须从市场经济下政府 的作用以及政府与市场、社会的关系入手，对市级政府现有的权力进行剥离，把企业的生产 经营权和投资决策权真正交还给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织 ，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理，切实实现政企分开、政事分开、政社分 开，使市级政府的职能真正转到经济调节、社会管理和公共服务上来。
2.2.2由以经济管理为重心向社会管理和服务为重心转变，优化市级政府的职能结构
城市是人口高度密集的特殊区域和结构非常复杂的社会、生态系统，因此，城市政府的职 能应有别于一般地方政府。根据国际经验，在现代市场经济条件下，城市政府的职能以社会 管理、生态管理和公共服务为主，包括进行城市的功能定位，制定城市的发展规划，控制人 口规模和人口密度；发展城市的教育、文化、科技、体育、卫生等社会事业，提高人口的综 合素质；建立和完善多层次的社会保障制度，保障低收入者的基本生活；加强社会治安综合 治理，保护市民的生命和财产安全，维护社会稳定；提供必须的社会公共服务，并对众多的 社会公共服务部门实行委托管理和依法监督；指导和帮助城市社区组织的建设，充分发挥基 层社区的民主自治和互助功能；依法保护城市的各类资源和生态环境，综合治理污染，进行 生态再造，努力实现城市的可持续发展；科学调整城市的布局和结构，塑造良好的城市形象 ，提高城市的吸引力、凝聚力和市民的自我约束力等等。因此，要积极创造条件，弱化市级 政府的经济管理职能，同时强化其社会管理、生态管理和公共服务职能，促进城市的持续、 快速、健康发展。
当然，作为经济中心和工商业聚集地的城市，其政府的经济管理职能不可能完全取消。但 是，市级政府的经济管理职能从目标、内容到手段、方式都应发生根本的转变，做到既不干 预企业的日常生产经营活动，又努力为企业创造良好的外部环境。建立起市场经济条件下政 府运用法律和经济手段对经济发展进行宏观调节和间接管理的新型管理体制。市级政府在经 济管理方面主要负责以下几方面的工作：一是加强对国有资产的管理和监督，实现国有资产 保值增值；二是加强对市场的管理和监督，规范和维护市场秩序；三是制定经济发展规划和 产业政策，对企业实行指导和间接调控；四是动员全社会的力量推动城市经济发展。
2.2.3由单纯的管理城市向经营城市与管理城市并重转变，提高城市的发展水平
长期以来，我国的城市建设基本上靠单一的政府财政投资，由于没有一个良性循环的投融 资机制，城市建设背上了沉重的历史包袱，处于举步维艰的境地。面对新世纪加快城市建设 和发展的艰巨任务，市级政府必须解放思想、转变观念，用经营城市的观念和市场经济的办 法筹措建设资金，将城市土地、基础设施、公用服务设施等资本推向市场，滚动经营，以达 到推动城市快速发展的目的。为此，市级政府要做到：一是高起点进行城市规划，提高经营 城市的品位和城市附加值；二是改革城市建设的投融资体制，形成多元化投资机制；三是引 入市场机制，促进城市土地、基础设施和公用服务设施的开发和管理，实现资产增值；四是 重视经营城市的无形资产，走树品牌、创特色之路；五是树立“以人为本”的城市管理理念 ，加强生态建设和环境综合治理，使城市管理与城市经营有机结合，互相促进，共同提高。 3为实现市级政府职能的转变创造必要条件
为促进我国的市级政府向真正的城市政府转变，必须从进一步改革我国的城市管理体制、 积极推进市级政府的机构改革、大力加强依法行政等方面为我国市级政府的职能转变创造必 要的条件。
3.1进一步改革城市管理体制
我国目前的城市管理体制是传统计划经济的产物，不适应建立社会主义市场经济和推进城 市政府职能转变的要求，必须进一步进行改革。
3.1.1实行市不管县体制
我国目前实行的市管县体制，不仅未能很好发挥城市对周围郊县的辐射和带动作用，反而 增加了市级政府的机构设置和工作负担，导致市级政府不能集中精力搞好城市的规划、建设 和管理，而且激化了市县矛盾，产生了一系列不容忽视的问题。因此，应逐步实行市不管县 体制，即在对城市现有行政区划进行适当调整、使城市有足够的发展空间的基础上，取消地 级以上市级政府与所属县（县级市）的行政隶属关系。考虑到体制转换的困难，可以先实行过 渡性体制。如在维持目前体制的情况下，先扩大一部分地级市的行政区域范围；让一部分经 济实力较强的县级市，具有较大的行政权力等。
3.1.2扩大城市政府的自主权
根据城市的特点，借鉴国外城市自治的经验，将与城市建设和管理密切相关的、与市民直 接相关的事务交由城市政府全权管理，赋予城市政府制定区域性法规的权力，以增强城市的 竞争力及其在一定区域内经济社会、科学技术、文化教育方面的吸纳力和辐射力。通过国家 立法的形式明确规定城市政府的职权，并使其有别于一般地方政府，以保证城市政府能依法 、有效地履行其职责和权限。
3.1.3设区的市在区下不再设置一级政府及其派出机构
我国目前城市政府的内设层级过多，不仅增加了城市政府的行政开支以及整合和协调成本 ，降低了城市政府的运作效率，而且不利于城市基层社区组织自治功能的发挥。因此，应逐 步减少城市内部的管理层次，以利于城市政府的统一规划、建设和管理，增强城市系统内部 的协调性及其对外部环境的适应性，保证城市整体功能的有效发挥和城市的良性发展。
3.2积极推进政府机构改革
机构改革和转变职能是相辅相成的两个方面。目前我国市级政府机构庞大、职责不清，亟 需进行改革。必须按照社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则对市政机构 进行改革，建立起“小政府、大社会”的城市政府管理模式。(1)大力精简专业经济管理部 门，合理调整综合经济管理部门，强化工商管理、质量监督、审计等维护市场秩序的执法监 督部门，适当加强社会服务部门，并理顺相关部门之间的关系。(2)调整城市规划和建设管 理部门，改变过去分工过细、职责不清、政出多门的状况，根据城市的整体性和综合性特点 进行相对集中管理，设立综合执法部门。(3)探索建立有效的国有资产管理、监督和营运体 制，明确政府与企业的权利和责任，真正做到政资分离、政企分开。(4)分离企业办社会的 职能，把企业所办的学校、医院和其他社会服务机构移交政府统筹管理或转为企业化经营， 实现社会服务机构与企业分离。(5)加快适宜产业化经营的社会事业的改革步伐，把政府职 能转变与事业单位改制和发展服务业结合起来，实行政企分开、企业与事业分开、营利性机 构与非营利性机构分开。要合理划分服务业中的竞争性和公益性行业，实行不同的运行模式 和经营管理方式。政府的主要职责是提供社会公共服务，扶持公益性行业发展，把竞争性行 业逐步推向市场。
3.3大力加强依法行政
实行依法行政，是规范城市政府的行为、提高行政效率的基本前提，也是转变城市政府职 能的重要保障。加强依法行政应采取以下措施：(1)加快政府审批制度改革。大幅度削减政 府审批的数量和范围，对确需保留的审批项目要简化程序、缩短时间，实现审批行为的法定 化。建立公开、便捷的审批运作机制和有效的审批约束监督机制。(2)推行政府工程招投标 制度和政府统一采购制度。对基础设施建设项目和其他重大建设工程全面实行招标，对行政 事业单位的实物性、服务性和工程性采购项目均实行政府统一采购，以实现公开、公平竞争 ，公正监督。(3)对经营性土地出让实行公开招标和拍卖。这不仅有利于遏制土地使用权出 让中的腐败行为，而且有利于提高城市土地资源的使用效益，使土地成为政府宏观调控的重 要手段。(4)健全和完善政府工作规则，明确政府组成人员和各工作部门的主要职责权限， 保证政府决策的科学化、民主化，促进政府工作的法制化、规范化、制度化。(5)积极开展 行政综合执法活动，将城市政府的相关主管部门行使的执法检查权和行政处罚权集中起来由 一个部门统一行使，以提高行政执法效率，树立良好的政府执法形象。同时强化行政执法监 督，确保城市政府及其各部门严格在法律、法规规定的范围内行使权力。(6)大力整顿机关 作风，强化服务意识，建立健全公务员制度，促进公务员队伍素质的提高和政府职能的根本 转变。