改革省以下财政体制及其配套改革，本文主要内容关键词为：体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
逐步完善地方税收体系 调整各级政府间的财力划分
改进省以下财政体制要把税制改革放在重要位置，本着“简税制、宽税基、低税率、 严征管”的原则，逐步健全、完善地方税体系，不断提高征管水平。一是取消面向农业 独立设置的农税制度，逐步实行城乡税制一体化。在切实减轻农民负担和简化税制的前 提下，可探讨对农业流转收入开征增值税；对城乡、内外统一开征土地使用税，并对农 业用地实行优惠税率，保证农民对承包土地的经营使用权；对农户开征个人所得税，在 起征点的设计上实行成本扣除政策，从而体现政府对农民的公平和优惠。二是在税收政 策上与国际惯例接轨，统一内外资企业的所得税，对各种国别和各种所有制性质的企业 实行国民待遇，在税收上一视同仁、政策优惠上透明规范，从而为各类企业公平竞争提 供良好的环境。三是取消屠宰税、宴席税、固定资产投资方向调节税等过时税种，在简 化税制的基础上减少行政成本。四是将房产税和城镇房地产税等合并为物业税(不动产 税)，并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。在税制改革的进 程中逐步健全地方税收体系。
要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。中长期看可将目前中央和省级财政 集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将 税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没 有主体税种和共享税过多的局面。
可考虑在改革之后，中央财政的固定收入包括：增值税、消费税、所得税、社会保障 税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性 较强和分布不均的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的55～60%之间。省级财政 的固定收入包括：营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；其收入 总量应控制在全国收入比重的15～20%之间。市县财政的固定收入包括：不动产税、城 市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流 动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税 种；其收入总量应保持在全国收入比重的25～30%之间。个人所得税和资源税等成长性 税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府 间的财力状况合理划分。在中期，增值税可继续作为中央、地方共享税以维持大格局的 稳定。
在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共 享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息 、正常运转，从而真正担当起基层财政的职能。
加大转移支付力度 调整转移支付结构
建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的自我完善，同时也是 公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。因 此，规范和完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基 础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与 分税体制体制相适应的财政转移支付制度体系。
(一)要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财 政的再分配功能，把规范和完善财政转移支付制度作为财政体制改革的重要内容。
从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30% 、中央财政支出的50%，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应。其中主要的问题 ，是转移支付的制度不规范，均等化程度低。因此，必须大力改进转移支付制度与方法 、手段，争取较快增加用“因素法”转移支付的数量和覆盖范围，使保证既得利益的“ 税收返还”等比重下降到相当小的份量之后，便可以取消增值税返还、基数返还、体制 补助和地区间的不平等政策，有效纠正历史上继承的不合理因素，主要根据政府财力和 地区间财力的不平衡程度，合理确定转移支付的结构、资金比例和计算方法。
在转移支付的结构安排上，一是要根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因 素，科学测算“标准支出”和“标准收入”，确定标准支出的范围和计量方式，根据客 观因素，设置一般均等化转移支付项目和指标；二是要根据国家产业政策、经济目标和 阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；三是要根据区域间经济、财力的不平衡程 度和省以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。从体制上扼制 地区间差距拉大的趋势，有效实现全国地区间财力横向均衡的调节目标。
在各项转移支付资金的比例和计算方式上，用于一般均等化转移支付的比重以保持在 转移支付资金总量的50%以上为宜，专项转移支付及横向均等化转移支付两项资金之和 不高于50%。同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段，并使转移支付的资金 和项目与各级政府的预算相衔接，把转移支付的资金和项目纳入整个预算体制和财政体 制通盘考虑，在全国构筑一个主体明确、层次分明、纵横交织的财政转移支付体系，在 提高均等化转移支付的规模和比例、增加转移支付科学性和透明度的基础上，使财政转 移支付制度真正贯彻均等化的导向和意图。
(二)要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地 区转移支付力度和省级财政对县级财政转移支付力度。
在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，对 多年来受工农产品价格剪刀差不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和 中西部地区，给予体制性倾斜支持，逐步实现在同等努力程度的前提下，全国不同地区 间公共服务水平大体均等，努力促进不同区域间经济社会的协调发展。
省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要 做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完 善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。
配套改革
完善省以下财政体制，涉及多个方面，特别是行政管理体制调整、机构改革、中央对 地方的财政体制调整等。因此，除了改革省以下各级财政体制外，需要在相关方面推 动配套改革。
(一)创造条件从行政体制上减少政府级次。一级政府一级财政的结构是比较稳定的， 因为这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，可以较好地发挥激励约束的作用， 能够提高各地方政府的积极性和竞争水平。从我国目前省以下财政体制看，五级财政造 成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要简化财政管 理级次，从而会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应。但从长远 看是应该最终对应起来的。简化财政级次后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应撤 消，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系 ，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同简化后的政府级 次相适应，减轻财政负担。
(二)调整税收征管机构设置。为了克服国税、地税、财政分设带来的征收成本高、协 调难度大、管户交叉、征税交叉、检查交叉等弊端，需要寻找适当时机，对税收征管机 构进行调整。目前有两种调整思路，一是将国税和地税合并，从而降低税收征收成本和 降低纳税人的遵从成本，并提高税务机构的行政协调效率。但考虑到我国税收机构分设 后，税务人员已愈百万，大量分流现有人员易影响税收收入的稳定增长并有可能带来社 会问题，可以先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。比如先由现 有国税部门负责稽查、现有地税部门主管征收，对国税和地税两套税务机构进行职能整 合，人员适当调配。另一种思路是，将财政和地税合并，以改变目前地方政府收、支职 能的割裂局面。这种合并方法可以完全避免地税和国税部门合并有可能带来的地方税收 侵占中央税收问题，充分保证中央税收收入的安全，同时还可以增加财政统筹收支的能 力，其缺点是在降低征税成本和减轻企业负担方面力度不大。无论选择哪种切入路径， 从中长期看，国地税合并势在必行，特别是“金财”、“金税”工程对接后，中央税收 安全性的问题将完全解决，故现在就有必要加强实施预案的研究。
(三)在一定前提条件制约之下给予地方政府适当举债权。由于财政支出的不同性质， 财政收入也往往采取不同的形式。经常性支出，一般由社会绝大部分人共同享用、是为 满足社会公共需要无偿拨付的，无取得收益的可能性，而且这些支出形成的效益大体上 限于一个财政年度，因此满足这个用途需要的资金应该由本期受益的人们来分担。与经 常性支出对应的是资本性支出，这类支出的受益不仅体现在本财政年度，也体现在以后 的多个财政年度，如果由税收为这些项目融资，将负担加在当代人身上，而受益却延续 到以后各代，从经济意义上讲，有不够公平之处，且易发生筹资困难和缺口。而且，有 些资本性支出项目，其收益只落在一部分使用人身上，若由全社会普遍负担的税收形式 为这些项目融资，更是不公平的。因此，对于这类支出，可采取有借有还的政府债务形 式进行融资，并通过以后年度的税收或受益者的付费逐年偿还先期的投入。正是由于资 本性支出形成的准公共服务的这种性质，使政府有通过公债筹集收入的必要。
在高度集中的财政管理体制下，中央政府集中统一管理下级各地方政府的财政收支， 地方各级政府的相对独立性很弱。中央政府完全可以以自己的名义发行债券并将所筹资 金拨给地方政府使用。前些年的转轨过程中，由于地方政府存在管理机制中的欠缺，为 了保证政府的信誉和金融市场的稳定，也只能由中央政府代地方政府发行债务。但随着 分税制财政体制改革的深化，地方政府将有逐步清晰、相对独立的事权与财权，统筹本 级政府收支的能力将有所增强。相应地，也应该具有一定的选择本级政府收入来源与收 入结构的权利，同时承担相关的责任。因此，可以考虑在一定前提条件制约之下，谨慎 进行赋予地方政府举债权的试点，至少在第一步，可试行将地方政府从“项目债”、“ 公司债”名义变相举债的行为改为规范、透明的地方市政债举借行为，使其可以根据本 地区支出要求与发展规划在公共财政框架下筹集所需资金。同时，要周密设计、严格执 行地方政府举债的程序和规模，使地方政府的举债行为能够做到内部自律和外部有效监 管。