中国农村金融的法律控制体系构建，本文主要内容关键词为：中国论文,农村金融论文,体系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村金融体系框架及现状
农村金融体制改革以来，尤其是在1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》实施之后，我国农村金融业取得了极大的发展，农村金融体制改革初见成效，形成了以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，在促进农业发展，繁荣农村经济，增加农民收入等方面发挥了重要作用。但必须引起高度重视的是，在农业发展面临转型与升级、农村经济增长进入新阶段的关键时期，农村金融体系中仍存在许多不利因素，成为制约“三农”问题的瓶颈之一。
金融体系的内涵是指资金融通关系的总和，它包括融资主体、金融机构体系、融资渠道、融资方式、资金价格形成机制及相关的法律规则、政策和宏观调控机制。而农村金融体系是整个金融体系中最重要的有机组成部分。构建农村金融体系的基本原则应该是：将农村金融体系的构建和完善与新农村建设体系相结合，和国家经济发展战略与基本产业政策相结合，从改善信贷资金供给入手，提高农民营运资金的能力和需求。根据我国目前国情，应以现行的农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储汇局和新成立农业保险公司作为农村金融体系的基本框架。
二、现有农村金融体系存在的问题
1.中国农业发展银行业务面窄，功能发挥不充分，制约了政策性金融机构支农作用的有效发挥
支持“三农”经济发展从某种意义上来说，是一项政策性极强的任务。除需要大量的财政资金的投入以外，政策性金融机构应该发挥其特有的扶持功能。但从目前的现实情况来看，我国惟一的农业政策性金融机构——农业发展银行基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，仅限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务，其他大量的政策性业务，如支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等并没有开展起来，并且农发行的业务急剧萎缩，2002年全行系统累放粮棉油贷款比上年同期减少152亿元，其中粮食贷款减少62亿元；其支持农业发展职能名不副实，极大地制约了农业生产条件的改善、农村产业结构的调整和农民收入的增长。
2.追求商业利润化经营，商业银行不愿涉足农村，直接减少了对“三农”信贷资金的投入，商业银行的农村业务趋于萎缩
近几年，国有商业银行实施“抓大促重”战略，逐步从欠发达县域经济中退出。据有关资料显示，仅1999～2002年4年间，四大国有商业银行在欠发达省份和农村地区撤并分支机构3万多个。同时，上收信贷管理权限，除一些小额质押贷款外，其他贷款权统一集中到省分行，使基层机构的贷款不断萎缩。更为不利的是，商业银行逐利的秉性使其不愿将资金投入到期限长、见效慢、成本高、风险大的农业项目、普通农户和农村中小企业，直接导致了商业银行逐年减少对“三农”的经济投入。
3.合作性金融机构支农乏力，难以满足“三农”经济发展所需要的金融服务
商业银行从县域经济的逐步退出，把农村信用社推到了支农的前沿阵地，使其为支持“三农”经济发展做出了巨大的贡献。但土生土长的农信社有许多不足：①合作化没有实质性恢复，股东权责不明，风险责任未落实，自我发展、自我约束机制没有形成；②资金来源渠道狭窄，欠发达地区农村信用社资金力量尤为薄弱，难以满足农村经济发展的需要；③人员数量不足、素质不高，服务方式和服务手段陈旧，不适应农村经济发展的需要，农民“贷款难”的问题比较突出。这些不利条件，使农村信用社在与其他金融机构的竞争中处于明显劣势。
4.农业保险“缺位”，无法为潜在的农业投资者提供风险保障
中国农业目前的风险保障主要为民政部门的灾害救济和中国人民保险公司的农业保险；在1996年以前，中国人民保险公司承担着国家对农业保险的行政职能，对农业保险的成本和盈利考虑较少；但随着中国人民保险公司向商业性保险公司转化，以及农业保险的高赔付率，造成了全国的农业保险的大面积萎缩；在目前的政策框架下，农业保险有可能会被商业保险公司彻底抛弃；而民政部门的灾害救济则受到国家财力限制，远远不能满足农村经济发展的基本需要。
三、农村金融法律体系的初步构建
1.制定全国性的《合作金融法》、《农业政策性银行法》
新修改并颁布实施的《商业银行法》在“第九章附则”部分第93条明确规定：“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定”，这仅仅是兼顾了合作金融与商业金融的共性部分：都是经营货币、信用业务的金融企业，并就两者相同的共性部分作了规定，而未突出两者各自的特殊个性：股份制商业金融与合作制金融是两种性质根本不同的金融体制，它们是为适应不同的经济层次，服务不同性质的人群而存在的，具有各自不同的功能和生存空间。通过制定并实施《合作金融法》，明确信用社作为公益法人的性质、地位、组织形式和权利义务，明确信用社机构设立、变更、终止的原则与条件，明确社员与股金构成及信用社财务分配，确立信用社法人治理结构，坚持实行入股社员民主管理，规范社员代表大会、理事会、监事会、经营管理层各自的权利、义务和职责范围，用法律手段规范和指导信用社制定章程。有了《合作金融法》，就可以允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要。维护农村信用社权益就是保护“三农”利益；支持农村信用社发展，就是支持“三农”发展。
农业发展银行作为政策性银行，不同于商业银行，因此应独立制定，对农业发展银行的设立宗旨、经营原则、业务范围、法律责任等做出具体规定，确立界定政策性亏损与经营性亏损标准，明确规定农业发展银行立足于农村政策性金融领域，根据国家农业宏观政策的变化、WTO以后的国际规则约束、金融体制改革的深化以及农业产业化发展的实际，重新进行金融职能定位。
2.制定《农业保险法》，设立农业保险机构，加大农业政策性保险的投入
为推动农业政策性保险的起步，可以通过政府的适度补贴和政策优惠，吸引和鼓励社会各方力量投资设立农业保险机构。建议中央财政出资建立中央级农业巨灾保险基金；探索将农村财产险、寿险和农业生产的政策性保险合并经营，用财产险和寿险的盈余，适当补贴生产保险的不足，实现险种的搭配互补，采用“以险养险”的方法达到“以盈补亏”的目的，使农业保险不至于因为亏损而全面陷入困境；还可以采用“低保费、低保障”以及“统保”、“强制保险”的办法，解决财政补贴压力；鼓励地方政府、农业大企业、社区集体经济组织、农民个人各出一点资金，各级政府补一点资金的办法办保险；对经办农业政策性保险的保险机构适当减免所得税；对农业政策性保险实施再保险。
在具体操作上，一是农业政策性保险机构，可以先由各地局部试点，条件成熟再考虑建立全国性机构，也可以考虑先建立全国性农业政策性保险公司，分别在不同地区，结合当地情况灵活发展；二是委托商业性金融机构包括外资保险金融机构代理，内部做到分别记账，独立核算。
在发展政策性保险业务的同时，同样通过一定的税收优惠，鼓励发展投资主体多渠道、经营主体多样化的农业保险机构，并鼓励引入外资保险公司开办农业保险业务。
3.改进和完善金融监管，发展地方中小民营银行，制定民营银行的法律规章，允许民营金融的存在
发展民营银行等金融机构可以在根本上有效打击和制约部分非正规金融。比如可以改革现有金融机构，甚至可以把地下钱庄发展为民营乡村银行，还可以直接新建民营乡村银行，从而杜绝非法金融机构存在的空间。新建民营银行最容易实行资产负债管理和根据资本充足率来监管。温州一带地下私人钱庄和高利贷的存在均说明中小民营银行在农村金融市场中有其生存和盈利空间。非正规金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持。简单宣布非正规金融非法是不合理的，而应该将其规范化纳入到金融管理中来。此外，在非正规金融监管方面，金融管理当局仍然可以发挥作用，而不至于强迫其正规化，从而保持其活力。比如，高于中央银行规定的商业银行贷款利率4倍以上的民间借贷才应成为该打击的高利贷，低于高利贷利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护，尤其是在发生贷款违约纠纷情况下。
中小民营金融机构应当主要立足于所在区域，因为其能全面地掌握本地情况，更着眼于发放小额贷款，有利于当地农户和当地城乡中小型企业的融资。同时，需要注意的是，地方中小民营金融机构，并不是地方政府管理的金融机构，它是业务范围具有一定的区域性、在工商部门注册、独立从事金融活动、接受中央银行监管的金融企业。