摘要：搭乘中国市场经济高速增长和城市化进程不断提速的双引擎快车，城市房屋拆迁俨然已经成为公众茶余饭后的热议话题，随之而来的是作为中国当代民生发展标志和民权保障核心的城市房屋拆迁管理问题的日益暴露。
关键词：城市房屋拆迁；实施；建议
随着我国城市化进程的不断加快，大规模的征地拆迁工作在全国范围内竞相开展。房屋拆迁管理作为扩大城市规模和完善城市建设的必要环节，其初衷是好的，在实践中也确实在优化城市空间布局和提高公众住房质量方面发挥了一定的积极作用，但另一方面，频频上演的中国式拆迁悲剧却令人触目惊心，也从一个侧面体现出我国城市房屋拆迁领域中存在的管理漏洞。笔者希望本文能起到一个抛砖引玉的作用，引起社会各界对城市房屋拆迁领域的关注，构建我国城市房屋拆迁管理的和谐新局面。
一、相关概念界定
1、城市房屋拆迁
根据建设部的定义，城市房屋拆迁是指，因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经城市有关主管部门的批准，由建设单位，对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆迁，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。
2、城市房屋征收
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，城市房屋征收是指，县级以上地方人民政府为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋并对被征收人给予公平补偿的行为。
3、城市房屋搬迁
自从《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市房屋拆迁管理条例》颁布实施以来，相应的，“城市房屋拆迁”一词也被“城市房屋搬迁”所取代，仅一字之差，不仅将之前的“城市房屋拆迁”概念加以细化，而且深刻地体现了立法理念上的变化。笔者出于习惯，在行文中仍然使用“城市房屋拆迁”这一概念。
二、我国城市房屋拆迁管理的实施状况
1、管理体制
管理体制由管理机构及职责和管理程序等构成。自《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市房屋拆迁管理条例》以来，拆迁也被征收所替代，这不仅是词语的更替，更是立法理念的转换，全新的房屋征收与补偿管理体制正式诞生。
根据新条例第4条的规定，过去被赋予房屋拆迁管理部门的行政管理权现在上收到市、县级人民政府手中，这不仅改善了过去因分别使用“市、县级人民政府”和“县级以上人民政府”造成的语言表述混乱，也彻底理顺了房屋征收与补偿工作的管理体制。从纵向上看，市、县级人民政府全面负责房屋征收补偿工作，这意味着国务院和省级人民政府不参与具体工作而只对其进行监督指导，因为市、县级人民政府比中央和省级人民政府更贴近公众，也更能了解公众的真实意愿。同时县级以下人民政府也不具备行使相关职权的资格而只起辅助作用。作为纵向分工的第二个环节，市、县级人民政府下设的房屋征收部负责具体工作，但这并不表明其完全具备相应的主体资格，因为它还要受市、县级人民政府的领导。由于各地机构设置不同，为避免“一刀切”所造成的潜在麻烦，市、县级人民政府可以根据本地的实际情况，自主选择组织实施房屋征收工作的部门，它既可以是现有的部门，也可以是新设的部门。因此，各地的房屋征收部门并不统一。例如，广州市政府将其下设的国土资源和房屋管理局作为房屋征收部门，而北京市海淀区政府则将其下设的住房和城乡建设委员会作为房屋征收部门。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆房屋征收部门可自行实施房屋征收工作，也可以委托房屋征收实施单位具体执行，但前提是房屋征收的实施单位不能以营利为目的，因此，房屋拆迁公司和建设单位都不可以作为房屋的征收实施单位。
2、治理工具
治理工具作为政府实施管理的具体路径，是连接管理目标和管理结果的桥梁，也是检验管理目标是否实现以及管理结果是否有效的关键。在我国城市房屋拆迁管理的实施过程中涉及众多治理工具的选择、组合及使用。
总体而言，政府在对城市房屋拆迁治理工具的选用上，不断进行调整。现阶段为避免单一化治理工具的局限性，政府在全面分析各种治理工具的优缺点及适用范围后，综合选用了多元化的治理工具，实现了管制性、市场化、动员性、经济性及信启、性治理工具的组合，并通过调整相关治理工具的使用顺序，比如，将信息性治理工具置于管制性治理工具之前等，进一步实现了多元化治理工具之间的优化组合。相对来说，政府对管制性治理工具的使用频率逐步降低，只在涉及到某些刚性问题时才用其进行规范，如明确界定公益拆迁的范围，废除地方政府曾经偏好使用的行政强拆等。同时，加大信息性和动员性治理工具的使用。如在征收决定阶段，无论是征收范围内房屋基本情况的社会公示，还是征收补偿方案中公众的意见征询，包括旧城改造里专门安排的听证会等都体现出政府对信息性治理工具的大力使用，这不仅顺应了我国公共管理民主化的发展趋势，有效地传达了政府的政策愿景，保障了被征收人的知情权和参与权，实现了政府与被征收人之间的良睦互动，还在一定程度上降低了政策执行中的阻力。此外，政府也越来越重视借助第三部门的力量，即运用动员性治理工具来传达政策信息进而调解政策争议。同时，城市房屋拆迁治理工具本身也日趋完善，这主要反映在以拆迁评估为代表的市场化治理工具和以拆迁补偿为代表的经济性治理工具上。拆迁评估的进步性主要表现为：首先是评估方法的多样性。即评估方法实现了由过去单一的市场法到现在包括市场法、收益法、成本法及假设开发法等多种评估方法的综合选用。其次是评估机构选择的自主性。即改变了过去由市、县级房地产管理部门主动提供，而被拆迁人被动选择的局面。现在对评估机构的选择权回到了被征收人的手中，由被征收人以协商或投票等方式来决定，这样既顺应民意又有利于保持评估机构的独立性。
三、完善我国城市房屋拆迁管理的对策建议
1、构建利益协调关系的原则
为重塑政府、开发商和被拆迁人的利益协调关系，应该遵循以下三大基本原则。
（1）统筹兼顾原则
在整合政府、开发商和被拆迁人的利益关系时，应该以系统论为指导，树立全局性和整体性的观念，综合地考虑政府所代表的公共利益和部门利益、以及开发商和被拆迁人所各自代表的不同的个体利益，从而保持一种整体协调和全面平衡的状态。不论是在公益拆迁中还是在商业拆迁中，都要公平地对待三方利益主体，尽量地做到将三者的利益兼而顾之。
（2）平等自愿原则
政府、开发商和被拆迁人作为拥有同等地位和享有平等权利的法律主体，其所有的决定和行为都应该是自主做出而不是被强制逼迫的。尤其是在商业拆迁中，不论是在拆与不拆的拆迁决策环节，还是在补多补少的拆迁补偿环节，都应该在遵循市场规则的前提下，由开发商和被拆迁人共同协商，当达成一致之后再做出最终的决定，其中任何一个环节的单方面决定都不符合法律的规定，更不允许有任何强制性行为的发生。
（3）合理补偿原则
在我国城市房屋拆迁管理中，如果说政府可以获得一定的政绩成果和诱人的土地出让金，而开发商可以从政府手中获得优惠的土地开发权和高额的商业利润，那么被拆迁人在丧失了原有的土地使用权和房屋所有权之后，除了能够获得应得的拆迁补偿之外将没有任何的额外收益。而如果这仅有的拆迁补偿也不合理，那么在房价高涨的今天，被拆迁人将陷入巨大的生存危机中，被拆迁人的这种事关生命的生存性利益相较于政府和开发商的非生存性利益，理应得到足够的重视和合理的保护。
结语：尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施开创了我国城市房屋拆迁管理的新局面，但由于新条例的施行时间较短，很多做法仍处于探索期，因此，在我国城市房屋拆迁管理领域中仍然有许多工作需要进行深入研究与实践。
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[3]白志华.我国城市房屋征收补偿政策执行研究—基于史密斯模型的实证分析〔D].上海：华东师范大学，2012年5月.
论文作者:王肖冰
论文发表刊物:《基层建设》2016年14期
论文发表时间:2016/10/27
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