网络治理视野中公民的社区志愿服务参与，本文主要内容关键词为：志愿服务论文,公民论文,视野论文,网络论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)06-0136-05
20世纪90年代，政治、经济、社会事务纷繁复杂，单一的政府主导式的公共行政模式愈渐苍白无力，非政府组织、企业、公民个人纷纷涌入公共事务管理的场域，公共事务管理主体的多元化已见端倪。对于这些问题，蔚然成风的治理理论因为自身的一些矛盾，诸如治理理论百家争鸣却难以达成共识，在实践操作中又缺乏具体可行的执行框架，难以从理论上对现实中发生的这一切进行统一的诠释。此时公共管理的环境俨然已经成为一张巨大的蜘蛛网，各个环节，各种因素，纷繁复杂，相互牵动。如何在这张蜘蛛网中探寻出公共治理的路径，成为理论界的关注点。这时已经发展起来的政策网络理论逐渐被引入到公共管理的领域，形成了网络治理的理论。正如沃尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况，即相互依存的环境，公共管理因而是种网络管理。”[1]
一、网络治理理论解析
网络治理亦称网络化治理，由美国印第安纳州波利斯市前市长斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯首先提出。他们认为网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流。即：利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式；从顾客—公民的角度考虑，采取横向“协同”、纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务；数字化网络技术大大减少了合作伙伴之间的合作成本，促进了网络化组织模式的发展；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化服务需求和多用户服务管理客观上就要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式[2]。
目前，国内外对于网络治理的研究已经做了不少的工作。国外关于政府网络治理的研究学者，除了上述的美国斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯及其《网络化治理——公共部门的新形态》一文，还有Conii(1995)、Provan(1995)、Dilulio和Kettl(1995)、Peters和Pierre(1998)、Keithsuavely和UdayDesai(2000)等诸多学者及其研究成果。国内关于政府网络治理的理论研究也已经取得了相当的成效，已经将网络治理理论应用到公共危机管理、公共政策过程、生态保护、城市治理、跨流域治理、社区治理等领域，对于网络治理理论本身的内涵、机理、组织等，也取得了一定的研究成果。
那么网络治理的内涵是什么呢？网络治理是由两部分组成的，即网络和治理。关于治理，按照全球治理委员会对其作出的界定，“治理”是“各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程”[3]。格里·斯托克指出了治理理论的五种主要观点：(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构及其行为。(2)治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。现代国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即私人机构、社团组织、公民自组织正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖。致力于集体行动的组织必须依靠其他组织并互相交换资源，谈判共同目标。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，并在构成网络的特定领域拥有发号施令的权威，它与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，政府有责任使用其他管理方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导[4]。通过以上两个界定，我们对治理就可以有个清晰的概念。但是要对“网络”进行一个清楚的界定，却并不容易。通过将网络与科层和市场进行比较来认识网络或许是一条途径。柯林·海伊就是利用的这一途径，在他看来，“市场和科层被认为是网络最有意义的反义词。市场、科层和网络都可以看成是一种协调模式，它们相互关联。在先进的资本主义国家，科层模式必然伴随着市场模式，而网络也会显示出科层和市场的特点。这表明了，市场、科层和网络是一种相互修补和增强的关系”[5]。国内学者李维安对这三者作了更详尽、更清晰的对比，见表1[6]。
通过上述分析，我们可以借用陈振明对网络治理的界定来定义网络治理。他认为网络治理是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”[7]。
二、我国公民参与社区志愿服务的现状
我国有组织的社区志愿服务可以追溯到1998年，1998年3月18日，天津市和平区新街道建立了全国第一个社区服务志愿者协会，受到政府的肯定。自此开始，民政部和共青团中央、中国红十字会、全国妇联、工会等社团组织纷纷组建本系统的志愿者机构。目前，公民参与社区志愿服务发展迅速，有学者估计大约会占到我国总人口的10%。但是相比于发达国家还是很少的，“在一些西方发达国家，志愿者占整个国民数量的30%，有的甚至高达60%”[8]。所以，虽然我国的志愿服务取得了一定的成就，但还是有着很大发展潜力的。目前，我国公民参与的社区志愿服务内容广泛，主要涉及到以下三类：一是社会救济类，如助残、照顾社区老人、帮扶困难家庭和失学儿童等；二是成员之间互助互惠类，如共同使用汽车节约开支，相互交流信息，自我组织娱乐活动等；三是社会公益类，如倡导环保理念、绿化小区自然环境、建设小区人文环境、维护小区公共设施等。
公民参与社区志愿活动已经形成了很大的社会效益，可以归纳为以下四方面：一是改善了社区生活环境，这既包括可见的自然环境，也包括睦邻友好的人文环境。二是积淀社区长远发展的社会资本，“社会资本……指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”[9]。社会资本的差异往往会表现在社区居民的个体行为和集体选择上，影响到社区建设的持续性。三是培育公民精神，促进社区自治的发展，志愿服务的结果不仅是受众得到实惠，对于志愿服务本人的志愿精神、公共情怀、合作意识都是一种再强化的过程。在这种志愿行动的带领下，更多的公民将学会如何自我管理，如何参与公共事务，而这正是社区自治一直痛心疾首却无力解决的问题。四是打开被抑制的公共空间，衡量一个社区不仅要看居民的餐桌，更要看窗户外大家是怎样地交谈，怎样地合作共事。如果有更多的公民参与到社区的志愿服务中来，那么也就会有更多的人开始走向市民广场，不是为了遛自己的狗，而是为了商讨社区中存在问题的解决之道。“只有选举政治的民主是不够的，在选举之后就排斥居民直接参与社区社会政策并非民主的真实目标，真实的民主图景需要社区居民对整个社会政策过程的直接参与。”[10]
公民参与社区志愿服务之所以吸引我们的关注，不仅是因为如此多的或明显或潜在的效益，而且还在于它目前状态下存在的一些问题。这些问题，或是暂时，或是长远，或是微不足道，或是致命之殇，不三而足。清华大学教授王名对问题总结如下（见表2）[11]。
我们从表2中看到，目前我国志愿服务发展中存在的问题，既有自身的资金、设备、人才、内部管理问题，也有外部的政府支持和干预、社会回应、法律法规问题。尤其值得注意的是，从表2我们可以清晰地看到，认为政府支持力度不够的占到8.5%，排名第三，也是表2反映的外在因素的第一位，而认为政府的行政干扰太大的只占1.1%，排名最后。这说明在与政府的关系上，与我们通常认为的志愿活动就需要更多的独立性并不吻合，志愿服务目前的问题是太少的政府支持，而非太多的政府干预。
志愿服务不仅存在表2中反映的问题，还有因为志愿服务资源占有、分配不公平，导致社会差距扩大；不专业、业余主义；潜在的谋利冲动问题等等，这些就是“志愿失灵”。萨拉蒙认为“志愿失灵”恰好证明了志愿部门与政府之间的关系不是相互排斥的，而是相互依赖的。志愿组织有着政府不及的优势，而政府也能够通过立法规范、行政拨款、下放权力等方式弥补志愿部门的缺陷。两者相互借鉴、取长补短，可以达到1+1＞2的效果。其实，不唯与政府的关系，在与营利组织、其他非营利组织的关系上，也存在这种1+1＞2的效果。这其实正是网络治理理论和公民参与志愿活动的契合之处。
三、网络治理对公民参与社区志愿服务的促进作用
政府、市场、第三部门的博弈过程中，任何一方取得绝对的强势地位，都容易滥用自己地位的优势，对良好的社会秩序或是公共精神造成伤害。从范畴上来讲，志愿服务属于第三部门的活动。通过将其他主体纳入到治理体系，在网络治理的视觉下，是可以在一定程度上解决公民参与社区志愿服务中存在的问题的。
首先，网络治理重新诠释了志愿服务中各方主体的关系。网络治理不仅是调动多方力量参与到志愿服务中来，而且对于志愿服务中各方主体的关系有了新的界定。单独的公民志愿服务虽然精神高尚，却难免有承担不了的无力和孤寂。在网络治理的大网中，参与进来的不仅有标榜职业主义和公正却又往往反应迟钝效率低下令人望而生畏的政府，也有以利润为行事动机但管理规范效率和服务令人称叹的营利机构。三大主体一起协商，但是这不再是政府主导的行政会议了，而是平等的合作伙伴相互商量共谋良策的合作共治。这种关系给人一种迷人愉悦感，行政机关不再是愚蠢又粗暴的发号施令，因为合作治理的规则要求它需要听取其他主体的意见，而不是独断专行；营利机构也不再是埋怨收益不足以弥补外部性的负担，对公共产品和服务绕道而行，因为外部环境的改善，使得提供公共产品和服务能够得到利润的保障；参与志愿服务的组织或是非组织式的志愿服务群体，也不再怀疑其他主体参与的善良的初衷或是美好的目的，因为网络治理的架构已然赋予它们参与治理体系的合法性以及与政府平等对话的权利。各方主体没有层级上的级别距离，而是平等的伙伴关系。
其次，网络治理理论也有助于克服志愿服务资金短缺的先天不足。志愿服务由于其自身的性质：志愿性、非营利性、服务性，既不能像企业一样通过提供产品谋取利润，也不能像政府机关一样有固定的财政收入。而且，参与志愿服务提供的成员也未必都会有足够的资金投入到志愿服务中来。所以，志愿组织常常面临着资金短缺的问题，大大折扣了志愿服务的供给。网络治理之下，参与进来的政府可以通过立法措施，或是行政拨款，为志愿活动筹集资金支持，保障志愿服务充足的供给。公益性的志愿服务可以改善社区的实体环境或是人文环境，这对于和这些社区有着紧密关联的企业来说是一种潜在的收益。企业出于占领市场或是创品牌的目的，也会选择赞助一些社区志愿活动，所以，志愿组织和企业存在着合作的基础。通过在三方之间建立长期规范的对话合作机制，可以在一定程度上缓解志愿服务资金短缺的问题。
其三，网络治理可以改善志愿组织的内部管理问题。志愿组织大体可以分为有正式组织形式的和没有正式组织形式的两类。没有正式组织形式的一般都不会有规章制度，而有正式组织形式的，内部管理也常常不够规范，主要表现在以下三方面：一是领导体制不民主，志愿组织不同于政府，没有民主的政治压力，甚至有些志愿组织只是一些有影响力的个人组建的，这就容易形成管理体制上的家长制；二是财务管理不规范，志愿组织虽然不是营利性部门，但也会有一些财务上的出入账事项，没有完善的财务制度就会为财务漏洞或是腐败埋下伏笔；三是志愿活动组织运作的低效率，没有完善的内部约束机制、激励机制、规章制度，人员管理、活动组织和效果控制都很难保证。在网络治理的框架下，一方面志愿组织可以借鉴政府科层制的规范或是企业管理的高效率，改善自身内部管理；另一方面网络治理需要整合多方力量，形成新的组织运作机制，多方参与、取长补短、相互辅助；提高志愿服务供给的质量。
其四，网络治理可以促进志愿服务资源的公平分配。不同的阶层、不同地域的社区，占有的能够转化为志愿服务的资源是不一样的，一些弱势的社会阶层或是贫困的地区，获取志愿资源的能力不足，往往无法自我提供或是享受到志愿服务。这就导致志愿服务的资源在社会的空间和阶层之间分配的不公平。而且，一些志愿组织不是公益性的，而是互益性的，其服务多数是为组织内的成员提供的。这也在一定程度上加剧了志愿服务资源的不公平占有和分配。结果往往是那些需要志愿服务的社区或是领域往往得不到志愿服务，倒是一些不太需要志愿服务的社区或是领域却占据着大量的志愿资源，这其实也可以称为志愿服务中的市场主义。网络治理的格局下，志愿资源的占有、分配和流动将会得到引导和规范。那些急需志愿服务的社区或是领域应该得到更多的社会关注，而那些容易导致社会差距扩大的志愿服务，应该得到合理的规范和控制，减少志愿服务供给的不平等。
其五，网络治理对志愿服务形成监督制约，防止潜在的谋利冲动。公民参与的社区志愿服务一般都是非营利性的，有些服务可能会收费，也不过是为了弥补成本或费用支出。一些志愿组织可能会占据一定的社会资源，这些组织或是其中的个别成员，可能就会利用这些社会资源赚取利润。而且一些志愿服务的组织可能会利用自己的名号为企业做代言，谋取利益。这一方面有利于保证志愿服务组织获取足够的资金，从而提供更多更好的志愿服务；另一方面，过滥的谋利动机和行为，可能使得志愿组织最后沦为赢利性机构，严重损害志愿组织的形象。网络治理不仅是各方的相互合作，也是一张相互监督的大网，多主体参与进来，有助于监督志愿组织的行为，保证志愿活动的透明化、公开化，防止志愿组织的谋利冲动。
其六，网络治理可以提升志愿服务的专业化和信息化水平。现阶段参与社区志愿服务的公民多是低龄老年人，这主要是因为他们有时间、精力、经济等条件，但是这也导致很多志愿组织的成员存在热情有余、专业不足的问题。在提供志愿服务的过程中，过度的外行赢得的并不是受众的愉悦和感谢。在网络治理过程中，政府机构可以利用自身的庞大资源或是整合资源的权力，为社区志愿组织提供培训，提升其专业化的水平。志愿组织还存在一个问题，就是信息化水平过低，它们往往限于财力，无力构建信息化系统，而信息化系统作为一种网络产品，具有明显的网络效应（就是在成本并不增加的情况下为更多的用户使用）。通过网络治理就可以整合资源，构建公用的信息化系统，从而能够大大提升志愿服务的信息化水平。
最后，网络治理有助于改善志愿服务的社会环境。在“强国家、弱社会”的传统格局下，公共空间受到严重抑制。我国当前的社区志愿组织虽然获得了蓬勃的发展，但是其自治性或是独立性仍然不足以与西方发达国家的志愿组织媲美。这其实是受限于当下整个社会环境，主要包括公民的志愿精神、社会资本的积累、志愿服务的社会回应。这些因素都可以归为公民参与型的民主政治文化不够成熟，而这些往往又不是志愿组织能够独力改变的。“对于参与型的民主政治文化而言，中国社会结构的特殊性决定其需要在公共领域中孕育成长”[12]。网络治理就是这样一种公共领域，它整合各方主体，有助于形成志愿活动的气氛，提高志愿活动的社会认可度，培养公民的公共精神和志愿精神，积淀社会资本，促进参与型的民主政治文化成长。从多方面改善志愿服务的社会环境，铺平通往志愿精神殿堂的自由大道。
四、网络治理视野下公民参与社区志愿服务的思考
网络治理有助于改进公民参与社区志愿服务的一些问题，也为公民参与社区志愿服务提供了一种新的视角。但是，任何理论框架都是存在缺陷的，网络治理也不例外。当我们为应用网络治理框架解决掉社区志愿服务的痼疾而欢欣时，应该对这个新视野下的社区志愿服务进行更深层次的思考，发掘更深层次的内容，找到那些光环之下的黑点。下面就此提出三点思考。
对于公民参与社区志愿服务而言，网络治理理论的启示首先在于多元主体下的价值认同、角色定位、责任划分问题。网络治理的体系下，行动主体多元化。政府、市场、第三部门一起合奏社区志愿服务的乐章。如果节奏不一、各吹各调，或是使用的乐器不相配套，难成一曲的话。那么，很难想象合奏出来的将是什么样的旋律。首先，关于价值认同，三方主体必须有一个共同执守的价值标准，那就是在志愿精神的指引下，为社区居民提供良好的公共产品和服务，实现社区的善治。其次，关于角色定位，政府必须摆正自己的角色定位，认识到和其他两个主体的关系并不是领导与被领导的关系，也不是主次的关系，而是相互合作相互依赖的伙伴关系。英格兰志愿者协会副会长、志愿服务研究院院长戴维斯曾指出，“政府在志愿服务事业发展过程中发挥了四个突出作用：赞助者、决策者、伙伴关系、承认和推进”[13]。正确的角色定位是合作共事的前提。再次，关于责任划分，多主体的行动体系一方面有助于发挥各自优势解决问题，另一方面也容易导致分工不清、责任不明。所以，要有可操作性的规章守则，保证各主体责任明确。
网络治理视野对于公民参与社区志愿服务的启示作用还在于政党的政治控制或政府的行政干预与社区志愿组织的自由问题。志愿组织的灵魂在于志愿精神，志愿精神的根本是公民的公共服务意识和自由行动的条件。没有政府和市场的参与，志愿组织未必能够有效解决问题。志愿组织需要政府的规范指导，也需要市场的契约机制和高效的交易机制的辅助。但是，如果这种指导规范和辅助作用过分渗透，以至于干涉到志愿组织的行动自由的时候，就会导致志愿组织的异化。一方面是国家对志愿组织的异化，在我国的国情之下，这包括两个方面，一是党的政治控制对志愿组织的异化，政治控制是必要的，但是过度的政治控制有可能将志愿组织变为政治工具；二是行政机构对志愿组织的异化，导致志愿组织的行政化。另外一方面是市场对志愿组织的异化，过度泛滥的市场主义会侵蚀掉志愿服务的精神，使得志愿服务成为资本操纵下的玩偶。网络治理引入的不仅是合作和支持，也有可能是异化和侵蚀，所以，必须防范志愿组织的异化，维护其行动的自由。
对于公民参与社区志愿服务而言，有必要建构网络治理中的沟通协调机制。网络治理要想在实践的土壤上开出花朵，必须有具体的保障机制。其中沟通协调机制就是极为重要的。学者斯蒂芬·阿克洛伊德(Stephen Ackroyd)指出，“在当今世界的许多领域，做成事情的关键问题就在于如何实现组织之间的协调。仅仅是通过某些个人的指令，只是管理组织内部的资源和人员是无法成功完成项目的。成功很大程度上决定于其他组织和他们的负责人选择如何行动”[14]。网络治理的格局下，当多元主体虽有利于相互合作、取长补短，但是并不能保证合作一定就是有效率的，因为合作中的沟通协调往往成为令人头疼的问题，尤其是立足点和行事思维并不一致的主体。如果连效率都保证不了，那么网络治理的美好不过是彼岸之花。政府往往会将政治考量作为第一标准，企业会以赢利作为取舍的关键，而志愿组织则会倾向于自由、服务的行事逻辑。所以，必须建立起有效的沟通协调机制，保障志愿组织和政府、市场的合作关系能够长期有效地运转。防止因为沟通协调不畅，致使网络治理最后演化为“轰轰烈烈”的走过场。
萨拉蒙说“事实上，真正意义上的‘全球结社革命’已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮”[15]。面对着如此汹汹的世界趋势，公民参与社区志愿服务已经成为社区建设中不可缺失的一部分，鼓励公民参与志愿服务也成为培养公民文化和公民精神的有效途径。那么如何构建更加完善的志愿服务就显得尤为重要。“由于人类认识的逐步发展性，注定了今日被视为完美无缺的事物之不足在将来必然为人们所发现”[16]。本文的网络治理视野不过是研究公民参与志愿服务中的一个途径，或许会存有愚陋之处，只是希望本文有些许地方能够为更多的研究者启发思路。
收稿日期：2010-08-10