我国农业自然资源法的问题与改善途径初探，本文主要内容关键词为：自然资源论文,我国农业论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类 中图法 D922.3
1 我国农业自然资源法的基本内容
资源法是调整自然资源开发利用、治理保护中各种社会关系的公共行为规则的总称，由国家制定并强制实施，目的在于规范人们的行为，协调人与自然的关系，保证资源的总体状况尽可能满足经济持续发展的需要[1、2]。
我国政府十分重视资源立法工作，相继颁布了一系列涉及资源开发、利用与保护的法律法规，已初步形成了包括9部资源部门法、6部环境保护法、中央及地方各级颁布的600多部环境与资源保护的行政法规、 以及国务院有关部门制定的300多项规章和近400项国家环境标准在内的法律体系，标志着我国资源管理正逐步走上法制化轨道[1、4]。
农业是国民经济的基础和支柱产业，其生产领域几乎涉及自然资源的所有门类，因此，制定完善的农业资源法律有着至关重要的意义。我国现行资源法律体系中涉及农业资源管理的法律法规主要包括以下几方面[4]：
（1）土地法律 《中华人民共和国土地管理法》1986 年由六届人大常委会第十六次会议通过，1988和1998又分别由七届和九届人大进行了修订；1991年七届人大常委会第二十次会议通过了《水土保持法》。土地法律主要包括土地所有权和使用权制度，土地调查、评价、统计、登记制度，土地利用规划制度，基本农田保护制度，土地使用权流转制度等内容。土地是其他所有资源的承载体，因此除《土地法》等直接调整土地关系的法律外，在其他各资源法中也涉及到对土地关系的间接调整。
（2）森林法律 1984年， 六届人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》。从《森林法》及相关法规看，森林法律主要包括森林的所有权和使用权、林种划分、森林经营管理和保护等内容。
（3）水资源法律 1988年， 六届人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国水法》，1984年和1991年又分别颁布了《水土保持法》和《水污染防治法》。水资源法律主要涉及水资源所有权和使用权、水资源规划、取水许可证制度、水资源保护等内容。
（4）草原法律 1985年， 六届人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国草原法》，1993年，我国还颁布了《草原防火条例》。草原法律主要阐述了草原的所有权和使用权、草原的保护、管理和建设等方面的内容。
（5）水产（渔业）资源法律
主要有：《中华人民共和国渔业法》（1986年六届人大常委会第十四次会议通过）及实施细则、《水产资源保护条例》等。主要内容有水产资源保护制度、渔业许可制度、渔业水域生态环境保护制度、渔政渔港监督管理制度等。
（6）野生动植物保护法律
主要包括《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年七届人大常委会第四次会议通过）、《野生植物保护条例》（1996年颁布）等；同时，在森林和渔业法律中，对野生动植物保护也有相关规定。主要内容有：野生动植物分类制度、濒危野生动植物名录制度、自然保护区制度、野生动植物管理制度等。
（7）环境保护法律 1989年， 七届人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》。《环境法》明确定义了环境的概念，并对农业环境和农业自然资源的保护提出了具体的要求。
（8）地方性农业自然资源法规
主要指各地根据《农业法》及有关资源法律，结合本地实际所制定的相应法规，如1997年吉林、辽宁两省人大分别审议通过的本省《农业资源综合管理条例》。
2 现行农业自然资源法存在的主要问题
2.1 重要原则和基本制度仍不完善
这主要表现在：①现行各资源法没有统一的基本原则和制度；②多部资源法内部法律关系的基本原则和制度有欠缺；③现行资源法的部分内容与建设社会主义市场经济、实施可持续发展的战略要求相悖（注：方克定，在全国农业资源综合管理立法工作会谈会上的发言，全国农业资源区划工作简讯，1997（2））。
我国的立法程序一般是由有关部门或人大代表根据现实要求先提出动议，经人大常委会批准后，由主管部门召集有关负责人及专家拟出条文，报请人大审议通过后发挥法律效力。由于没有统一的基本原则和制度，导致各法往往主要从自身特点出发，根据本部门利益和管理需要自定原则和制度、自成体系，且有些内容相互割裂甚至冲突，与资源整体性的原则相背离。
现行各法大都制定于由计划经济向市场经济转轨时期，因当时的思维方式和实际情况所限，往往更多地立足于强调行政管理手段，对于运用经济手段建立激励机制，诱导、鼓励当事人主动进行资源的节约与保护重视不够，并缺乏平权性原则和制度[3]。随着改革的深入， 许多内容已明显不能适应现实的需要，有些甚至与市场经济和可持续发展的原则相悖。如为保证资源的高效和永续利用，要求实行资源的有偿使用制度、补偿制度、产权制度、核算制度，而除修改后的《土地法》规定了“国有土地有偿使用”外，各法规定的仍是农业资源权利的审批和无偿取得制度；同时，各法均未规定资源核算等制度，部分法律还禁止资源产权流转。
2.2 已有法律法规体系尚不完备
我国目前既缺乏综合资源法，也没有与单项法相应的资源组织管理法，在地域性、专业性法规方面亦存在空白领域；同时，单项法的调整范围和覆盖面也有不足。如尚未制定开发保护大陆架及海岸带的有关法律；现行法律对渔业的重要载体海洋资源和关系全局的农村能源资源均未摆上重要位置；《草原法》基本只针对牧区草场资源，缺乏对农区草、畜进行规范管理的内容，这同我国90%以上的畜产品出自农区的实际不相适应。
2.3 部分条文内容过于原则，缺乏可操作性， 有的甚至存在重叠和冲突
我国很多法律关系只有原则规定，缺乏详细可操作的条例、细则，使这些原则往往流于形式。如《草原法》第九条：“国家鼓励在农、林、牧区和城镇种草，促进畜牧业的发展，改善生态环境”；《环境保护法》第十九条：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”等，都是粗线条的规定，缺乏具体的指导。
现行的9部资源法均经由全国人大审议通过， 具有相同的法律效力，由于没有一部具有“资源宪法”性质的基本法或综合法，所以导致由不同部门起草的单项法之间存在一些重叠与不协调之处。如《水法》第二十七条“禁止围湖造田，禁止围垦河流。确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准”；《土地法》第十七条“开发国有滩涂用于农林牧渔业生产的，经县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用”；《农业法》第五十五条规定加强对荒滩的开发与治理，第五十六条则规定禁止围湖造田，上述内容或文义含混或有所冲突，极易导致工作中的随意性。
各法律法规在统计调查方面的矛盾也相当突出。首先是项目重复，如林地由土地和林业部门重复调查，草山由林业与畜牧业部门重复调查等；其次是一些项目的定义、归属不一，标准和方法也不一。如依《草原法》，草山、疏林灌丛草地归属于牧草地，而《土地法》及《森林法实施细则》则分别把它们划为未利用土地或林业用地。上述状况往往造成资源数量的重复计算，如据农业部门的资源，全国农业可利用尚未利用面积为1.39亿hm[2]，而农、林、牧业部门调查数据之和为2.15亿hm[2]，重复计算量达0.76亿hm[2]；再如浙江省土地和畜牧业部门的牧草地面积数据竟相差20余倍。
2.4 分割管理造成立法和执法缺陷
自然资源具有整体性和多宜性特点，牵涉面广，如土地资源管理涉及农业、城建、林业、草原等部门，水资源管理涉及水利、环保、气象、土地、林业、交通等部门。但长期以来，我国对资源实行统一与分级分部门相结合的管理模式及由各部门起草法律的立法方式，故无法克服各方利益对立法和执法的影响。很多部门和地方既争立法权，又争执法权，并常常根据自身需要解释法律条文，导致执法中存在较大的随意性，有利的事多头争管，无利的事相互推诿。现实中，很多资源低效利用与环境破坏并非由于行政部门权力不够，而是由于权限不清、罚则不明或执法不严所造成的。
例如，浙江曹娥江沿岸盛产优质黄沙，但因多部门执法和发证收费，管理十分混乱。《水法》规定，在行洪、排涝河道开采砂石、砂金须经河道主管部门批准并按批准的范围和作业方式开采，水利部门据此发证收费；而黄沙又是一种矿产资源，地矿部门也依《矿产法》的有关规定发证收费。地矿部门反映，水利部门降低收费标准以吸引砂农；水利部门则指责地矿部门发证时不指定地段，造成大堤底脚裸露，留下巨大隐患。本案例中各方均有相关法律为依据，短短的一段河道内便同时出现几个“主管”，实际结果是扯皮不断，既给工作带来不便，又造成重大损失。
3 完善农业自然资源法律体系的几点建议
3.1 尽快增补完善农业资源法律法规
3.1.1 制定资源综合管理法规
资源综合管理法规的意义在于作出系统一致的共同原则和制度规定，以指导和协调其他各资源法规的制定、修改与实施。面对现实中出现的要求、问题和难点，各界都充分认识到制定综合法规的必要和紧迫性，全国人大环境资源委员会已就资源基本法的制定展开了前期准备工作。然而，由于目前在立法理论和实践方面尚有许多问题有待解决，因而要在短期内完成难度较大。有鉴于此，有关部门和专家学者设计论证了一些补救措施，多数同志认为，以农业资源为突破口，先制定“中国农业资源综合管理条例”是一个切实可行的方案。这样既可先协调各部门的工作，又可通过“条例”的实施，对各种基本原则和制度加以检验、补充、修改，以便为尽快制定基本法提供依据和参考。
“农业资源综合管理条例”将以农业资源区划和区域开发总体规划为基础，对各单项法的调整对象及部分法律关系进行综合协调。根据未来资源管理法制化建设的趋势和需要，“条例”应初步按正式法律的结构和形式设定框架：①规定农业资源综合管理的基本准则，包括立法依据、调整对象和目标等；②规定设立农业资源调查统计制度、质量评价制度、档案制度，建立健全农业资源质量监测体系并开展农业资源区划；明确负责实施、审核、批准这些工作的部门及其相应的权力与职责；③规定农业资源开发利用与保护的管理内容及申报、审批程序；④规定对农业资源开发利用中所产生争议的协商调解办法；明确违反“条例”有关规定的法律责任（注：甘肃人大常委会，兰州大学，自然资源（基本）法立法可行性研究.1997）。
3.1.2 加速其他农业资源法律的制定
需加紧制定的主要农业资源法律法规还应包括：海岸带及大陆架管理法、主要江河流域整治法等地域性的资源法规，自然保护区法、节水灌溉法、农区畜牧业管理条例等专业性、综合性的资源法规，以及资源管理机构组织法、资源纠纷调处法等资源管理机构组织法规。
3.2 更新充实现有法律法规的内容
应从相对统一的综合管理角度出发，对现行各类农业资源法律法规进行全面修改更新，去除其中违背市场经济法则和可持续发展战略要求的内容。
各法都应明确界定管理领域和范围，特别要对重叠管理和重复调查的资源划定清晰的管理关系；同时要补充资源产权制度、有偿使用制度、补偿制度、调查报告制度、审计核算制度、交易制度等基本内容，以详细可操作的制度来保障立法目标的实现。
各法中应增加依靠科学管理和保护资源的内容，充分体现资源法对尊重科学、依靠科技从事资源开发利用行为的强制性，并对能够提高资源利用效率和效益、保障永续和高效利用的科技进步予以促进和奖励。
3.3 改革农业资源管理体制，强化综合管理
（1）建立办事高效、运转协调、行为规范， 适应市场经济体制的资源管理体制。1998年3月， 九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案对涉及农业资源管理的机构和职能进行了重大调整，将林业部改组为国家林业局；由原土地管理局、地矿部、海洋局和测绘局等共同组建国土资源部。今后我国土地、水、生物、草原、森林等农业资源将分别归属国土资源部、水利部、农业部、林业局管理，各级地方资源管理机构也将作出相应调整，从而使管理部门和人员大大得到精简。
（2）加强农业资源的综合管理。 我国农业资源一直缺乏综合协调、管理主体，这是造成许多管理弊端的重要原因之一。鉴于此，建议国家在调整、精简现有机构的同时，设立农业资源领导小组或农业资源委员会，由农业部或国土资源部管辖，具体负责对农业资源开发保护的宏观调控和相对统一的综合管理；与之相配合，建议在各级政府之下，由同级各资源管理部门联合办公，组成综合管理部门，以克服目前各自为政的分割管理方式。
（3）尽快完善农业资源调查监测体系，制定统一的技术规程， 建立农业资源状况报告制度和公报制度。建议在人大、政协两会中增加保护农业自然资源的议程，由有关部门每年向全国人大汇报农业资源状况，并定期发布状况公报，把农业资源开发利用、节约保护工作置于全社会的监督之下。同时，应将农业资源综合管理问题纳入每年的中央经济工作会议和农村工作会议议程，以便对全国的农业资源管理工作进行统一部署。
收稿日期：1998—06—10；修回日期：1999—01—12