关于《中华人民共和国民族区域自治法》法律名称修改的探讨，本文主要内容关键词为：自治法论文,中华人民共和国论文,区域论文,名称论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法律的名称作为法律的外部结构形式，对立法、执法和司法都有着重要的意义。《民族区域自治法》施行以来，法学界和实际部门工作的同志关于修改该法的建议与意见已涉及许多方面。但对于这部法律究竟采用哪种名称更能科学、准确地体现该法在我国法律体系中的地位，表明法的效力等级这个问题，尚未引起足够的注意和重视。我们认为，为了使民族自治法的名称更准确地体现民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度的特点，有必要对民族区域自治法律的名称进行重构和思考，在修改民族区域自治法时，也考虑对民族区域自治法的名称进行修改。
一、“自治法”名称的发展与演变
自治法作为法律名称之一种，最初出现于旧中国宪法之中。1923年10月10日通过的《中华民国宪法》是中国近代史上的第一部成文宪法。该法第125条规定，“省依本宪法第五章第二十二条之规定，得制定自治法，但不得与本宪法及国家法律相抵触”。这里规定的自治法，体现出当时地方军阀势力的扩张，适应“联省自治”和“省宪运动”的需要，给地方一定自治权的妥协和地方势力影响立宪过程及其结果的特点。1946年12月25日通过的《中华民国宪法》仍然采用了自治法的名称。第112条规定：“省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定自治法，但不得与宪法相抵触。”第113条规定，“省自治法应包括左列各款：一、省设省议会；省设省政府，省与县之关系”。第122条规定：“县得召集县民代表大会，依据省县自治通则，制定县自治法，但不得与宪法及省自治法抵触。”这部宪法所提到的自治法，是在重新划分和确立了中央与地方权限的基础上，适应宪法规定的省县两级地方的自治制度的结果。上述旧中国宪法上所指的自治法，实际上是一般地方制度相对于中央政府所享有的地方自治权的体现，而不是我们现在所讲的适用于民族自治区域的国家宪法性法律，即基本法律的自治法。
作为民族区域自治制度的法律形式体现与标志的国家法律的名称体现的自治法，是在民族区域自治实践中逐步发展和形成的。1946年4月23日，由陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区宪法原则》，是一部起宪法作用的边区宪法性文件。[1]其中第1条第9款规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪法抵触原则下，得制定自治法规。”这是我国民族法制史上的一个创举，为我国民族区域自治法律体系的形成和发展奠定了基础，此后，1946年在中国共产党领导下的革命根据地正式使用了“自治法”的名称，制定民族地区的自治法制，例如，山东省渤海行署颁布的“回族自治法”，即为立法例之一。[2]1947年5月1日，我国第一个民族自治地方内蒙古自治区政府成立，由内蒙古人民代表会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》。[3]1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的我国第一部具有临时宪法性质的宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条规定，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”该纲领在第六章对新中国的民族关系和民族政策作了明确规定。1952年2月22日政务院第12次政务会议通过了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，这是新中国颁布的第一部调整中央政府与民族区域自治地方关系的具有宪法性质的宪法性法律，其名称没有采用“法”、“法律”，而是采用“纲要”作为法律名称，使其与起临时宪法的宪法性文件《共同纲领》相区别。由于共同纲领是临时的宪法，因此，纲要作为实施临时宪法的法律，是根据临时宪法制定的宪法性法律。[4]1984年5月31日，五届人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，以国家基本法律的形式，具体规定了宪法规定的民族区域自治制度，并首次采用“自治法”的名称作为法律名称，从而使我国基本法律的法律名称中增加了新的一种。
二、完善民族区域自治法法律名称的必要性
《民族区域自治法》序言规定：“中华人民共和国民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。明确地规定了该法的法律性质和地位。但对于基本法律应当采用什么法律名称，我国法学界和立法部门似乎并未意识到这个问题的重要程度。关于民族区域自治制度的基本法律，除民族区域自治法这个法律名称外，是否还存在比其更好的选择方案，以实现我国基本法律的法律名称的科学化，既是立法学应研究的一个问题，也是修改民族区域自治法应当考虑的一个方面。从我国法律渊源来看，民族区域自治制度的法律采用“自治法”这个名称，其主要问题有如下方面：
第一，法律名称未能表明自治法的宪法性法律地位。民族区域自治法是我国的基本法律。但究竟归属于基本法律的哪一部门则无统一的看法。根据宪法第62条的规定，我国的基本法律分为刑法、民法、国家机构的和其他的基本法律。这里所说的“其他的基本法律”，包括哪些方面的内容，宪法未作列举的规定，只是规定了原则。我们认为，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》和《中华人民共和国民族区域自治法》，都属于宪法第62条所指的“其他的基本法律”的范围。它们不属于刑法、民法，也不属于国家机构的法律的范围，而是属于调整中央与地方关系的法律。由于各国关于中央与地方的关系均由宪法调整，因此这三件法律属于宪法性法律(cnstitutional law)的范围，因为其内容是关于中央政府与特别行政区地方政府和民族区域自治地方政府即自治机关的职权划分方面的规定，属于宪法调整的范围。在我国的立法实践中，对属于宪法性法律的基本法律，在其名称上没有使用“法”这个名称，而是使用“基本法”这个名称。例如，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法，这样表明其法律地位高于其他的基本法范围。但是，民族区域自治法则采用了“法”这个名称，既不能使其象上述两种基本法那样从法律名称上体现出与其他基本法在法律调整方式与范围方面的区别，也不能从法律名称上表明该法具有的宪法性法律的地位。
第二，法律名称未能准确的表明自治法的基本法律的地位。在立法实践中，我国的基本法律在名称上与一般法共用“法”这个名称，容易在法律名称上与非基本法相互等同。例如，《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》都是基本法，而其他的法律也使用“法”作为法律名称。例如《中华人民共和国体育法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国义务教育法》等。此外，我国基本法还使用“通则”作为法律名称，如《中华人民共和国民法通则》，从它的法律名称上看不出效力等级的差别。为此，一些学者建议，“全国人大通过的所有基本法律的名称中，都应有‘基本法’字样，以区别于全国人大常委会通过的其他法律。”[5]民族区域自治法是国家的基本法律，并且是宪法性法律，其法律名称应当简明准确的体现该法的性质和法律地位。从我国的法律效力等级上看，基本法的法律效力优于其他的法律，如民法通则中关于代理规定的法律效力高于律师法中关于代理的规定；特别法优于普通法，如产品质量法关于产品质量争议的诉讼时效的效力高于民法通则关于一般诉讼时效规定的效力。在我国的基本法中，可分为宪法性法律和其他基本法律（如民事的、刑事的、国家机构的和其他方面的法律）两种。宪法性法律既是基本法律，也是特别法律，其效力高于其他基本法。例如，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法作为基本法的宪法性法律，其法律效力高于民法、刑法和国家机构的法律，同时，作为适用于特别行政区的法律，即我国特殊地方行政区域内的法律，其法律效力又优于地方组织法。同样，民族区域自治法作为宪法性法律，它可以依法变通民法、刑法中的某些具体规定，例如民法通则第151条，民事诉讼法第17条、刑法第90条分别规定：民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。民族区域自治法作为特别法，即适用于民族自治地方而不知用于其他地方的法律，与地方组织法关于地方国家机关的规定有所区别。我国关于特别行政区的两件基本法律，在法律名称上表明了它的法律地位及其效力等级，民族区域自治法的名称则没有采用“基本法”的名称。从我国法律名称上看显得不够统一，使同一机关制定的法律作用、范围和效力等级相同的法律，有的采用这一名称，有的采用另一名称，确有必要进行统一和规范，使宪法性基本法律名称一致起来。
第三，“民族区域自治法”的名称的格式科学性不够。法律名称的科学化、规范化是法律形式的必然要求，它需要统一法律的名称的格式。法律名称的格式虽然没有明确的规定，但从我国理论界和立法实践可看出一致的准则。我国多数立法学研究者认为，“法的名称应当包括三要素：一是反映法的适用范围的要素；二是反映法的内容的要素；三是反映法的效力等级的要素。”[6]例如，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》就是由上述三要素所构成的。“中华人民共和国”表明法的适用范围；“香港特别行政区”表明法的内容；“基本法”表明该法的效力等级。又如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》法律名称，同样包括上述三要素。从《中华人民共和国民族区域自治法》的法律名称上看，并没有反映出该法的内容范围，即适用于“民族自治地方”的特点，因为民族区域自治是指的是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的国家的一项重要政治制度，关于这项政治制度的法律的施行范围，在法律名称上是可以体现出来的。与此相比较，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》的法律名称，都比较简明准确地反映出该法的适用范围，即分别适用于特别行政区和地方行政区域。而民族区域自治法的名称则没有简明地准确反映适用于民族自治地方的特点。
第四，法律名称未能明确反映该法的调整内容。法律的调整内容即法律规范调整的社会关系的特点，从民族区域自治法规范的内容看，“是一部实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”（《民族区域自治法》序言），其内容包括总则、民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方内的民族关系、上级国家机关的领导和帮助、附则等7章67条。这些内容是民族自治地方实施宪法规定的自治权的重要保障和基本原则，大体与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》规定的内容相似。具有组织法的特征，即规范国家的权力、组织、程序的法律。民族自治地方要具体实现宪法和民族区域自治法确定的自治权，只是依靠这部基本法律还是不够的，还要依靠为推行民族区域自治制度而制定的其他法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。因此，从民族区域自治法调整的内容和范围上说，与其认为是作为民族自治地方行使自治权的法律，不如认为是民族自治地方行使自治权的基本法更为准确一些。因为根据民族区域自治法制定的各项单行法律、法规，也属于我国民族自治地方行使自治权法律体系的范围。
综上所述，从完善我国民族法律体系名称出发，应该形成以民族区域自治法为主体的基本法和其他保障少数民族立法权益的法律、法规，由于法律名称标准化和规范化要求，应该确切统一，等级分明，便于学习、掌握、运用，便于汇编分类统计以及便于检索查阅，所以，修改民族区域自治法的名称是必要的，也是可行的。
三、完善民族区域自治法法律名称的设想
修改民族区域自治法的名称有着积极的意义，但如何修改，却存在着不同的看法。
第一种观点认为，修改民族区域自治法时可不做名称修改，采用全国人大及其常委会修改法律的通行办法，即中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民族区域自治法》的决定，符合我国修改法律形式的立法技术惯例。如《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和人民政府组织法〉的决定》等。
第二种观点认为，修改民族区域自治法可不做名称修改，也不采用修改普通法律方式的立法技术，而采用修改宪法的“修正案”方式，即“中华人民共和国民族区域自治法修正案”，符合民族区域自治法是宪法性法律的法律地位，表明该法修改的严肃性。
第三种观点认为，修改民族区域自治法，应对其名称进行修改，具体修改为《中华人民共和国民族区域自治基本法》，使之与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的名称相一致，表明该法的宪法性法律地位。
第四种观点认为，修改民族区域自治法，应对其名称进行修改，具体修改为《中华人民共和国民族自治地方基本法》使之与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》两种宪法性法律名称格式相同，表明其宪法性法律的地位，同是也使法律名称的格式和表述更准确一些。
我们认为，上述意见第三种观点更恰当一些，即：将《中华人民共和国民族区域自治法》的名称修改为《中华人民共和国民族区域自治基本法》，主要理由是：
第一，明确表明该法属于基本法律的法律地位，其法律效力高于其他法律；
第二，体现民族区域自治制度是国家的根本政治制度，民族区域自治法是国家的基本法律的性质；
第三，体现该法与我国调整中央与地方关系的其他基本法律名称相协调。我国现行调整中央与地方关系的法律有地方组织法、民族区域自治法和香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法；其中地方组织法属于关于国家机构的法律；民族区域自治法是关于实行民族区域自治制度的国家基本法律，特别行政区基本法属于国家调整特别行政区的基本法律。采用“基本法”名称后，使我国调整中央与地方关系的基本法律在法律名称上一致起来，便于法律文献汇编、分类和检索也便于对该法学习掌握运用；
第四，符合我国法律名称表达的方式，使法律名称更趋于科学化。
注释：
[1]姜士林、陈玮方编：《世界宪法大会》（上），中国广播电视出版社1989年版，第5页。
[2]杨侯弟主编：《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，第18页。
[3]《内蒙古自治政府公报》第1卷第1期，1948年10月。
[4]《实施纲要》第1条规定：“本纲要依据《共同纲领》之规定制定之”。
[5]周旺生认为，全国人大及其常委会所立法律的名称，有法、决议、决定、条例、规定、办法、方案等7种（参见周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1995年版，第257页，259页），我们认为这种概括并非全面。
[6]吴大英、沈宗灵主编：《中国社会主义法律基本理论》，法律出版社1987年版，第22页，周旺生主编《立法学教程》，法律出版社1995年版，第262页。
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