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当前，我国基础教育正按国务院《关于基础教育改革与发展的决定》要求，落实“地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，建立和完善农村义务教育经费保障机制，即确保农村中小学教职工工资按时足额发放，保证农村中小学公用经费，保障农村中小学危房改造和学校建设的必要投入。要建立和完善上述三个保障机制，必须纠正义务教育经费的错位使用，促使教育经费归位和到位，其关键在于建立和完善政府公共财政体制。
一、我国义务教育经费投入体制的历史和现状
我国基础教育的改革与发展大致可划分为三阶段，第一阶段为1949年至1985年。这一时期采取与计划经济同步的单一公办教育体制，基础教育由国家统包统管，政府承担了中小学的几乎全部经费。第二阶段为1985年至2001年，随着经济的发展和改革的深入，我国进入普及和巩固九年义务教育阶段。1985年，中共中央下发《关于教育体制改革的决定》，1986年，国家颁布《义务教育法》。我国基础教育实行“地方负责，分级办学，分级管理”的体制，改变了过去教育由国家统包统管的局面，明确了各级政府特别是县镇两级政府的办学责任，充分调动了广大干部群众以及社会各界的办学积极性，体现了“人民教育人民办”和“穷国办大教育”的特色。2000年，我国基本普及九年义务教育，中小学办学条件得到很大改善。第三阶段为2001年后，国务院作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，基础教育开始实行“地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。
概括起来，我国普及九年义务教育，经费投入机制主要特征有：
第一，普及义务教育经费主要由财政拨款、教育费附加和集资、学生杂费等三个渠道构成。一是各级政府的预算内财政拨款，主要用于解决教师工资，即“保吃饭”；二是教育费附加和教育集资、捐资，主要解决中小学危房改造，校舍建设、设备购置等，即“保建设”；三是学生杂费及其他教育经费，主要解决维持学校正常运作的办公经费，即“保运作”。
第二，普及义务教育经费由政府和社会以及受教育者共同负担。改革开放以来，由于基础教育基础差，起点低、底子薄，在普及九年义务教育过程中，各级政府虽然不断增加国家预算内财政性教育经费投入，但仍不能解决“普九”巨大的经费需求，不足部分通过征收农村教育费附加，教育集资和收取学生杂费等渠道解决。以经济较发达的广东省为例，据统计，1995年至2000年，全省基础教育经费的总投入为1286.04亿元，其中各级政府财政投入609.99亿元，教育费附加53.93亿元，农村教育集资113.4亿元，学杂费224.5亿元，其他284.22亿元。基础教育总投入中，各级政府财政投入占了47.44%，广大干部群众和受教育者承担了52.56%，可见，普及九年义务教育经费是由政府和社会以及受教育者共同承担的。
第三，普及九年义务教育经费以县、镇两级地方负担为主。在落实基础教育的“地方负责，分级办学，分级管理”的体制中，各地基本上是县办高中，镇办初中，村办小学，普及九年义务教育的主要责任落实到县、镇办初中，村办小学，普及九年义务教育的主要责任落实到县、镇两级地方政府和人民群众。义务教育财政预算内经费大部分是省以下各级政府负担的。据国家教育发展研究中心对全国7省26个县的抽样调查，1998年在样本县义务教育经费总支出中，县以上各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占10%，其余78%由乡镇政府和农民个人负担，前两者主要用于发放教师工资，后者主要用于新建校舍和维持学校正常运作。县、镇两级政府和群众承担了义务教育总经费的88%。
二、我国义务教育经费投入体制存在的主要问题及其影响
一是公共财政投入不足，经费主渠道得不到保证。以广东省为例，主要表现为“三低一高”：第一，财政支出中教育经费所占的比例偏低。全省预算内教育经费支出占全省财政总支出的比例1999年为16%，2001年为16.35%；省本级预算内教育经费支出占财政总支出的比例1999年为8.25%，2001年为9.65%。两者均未达到省委《贯彻中共中央〈关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》中提出的，“从2001年到2005年，连续5年每年提高省本级财政支出中教育经费所占的比例1-2个百分点，各市、县政府也要结合实际，提高本级财政支出中教育经费所占的比例”的要求。2001年，全省财政性教育经费占全省国内生产总值(GDP)的2.23%，未达到4%的要求。第二，财政预算内基础教育经费占基础教育总投入的比例偏低。如前所述，1995年至2000年6年间，全省基础教育总投入中，预算内财政教育拨款仅占47.44%，低于全国52%的平均水平。第三，财政性义务教育经费占财政性教育总经费的比例偏低。2000年全国预算内教育经费中，一个大学生的财政拨款年均为9000元，一个小学生只有530元。相关研究表明，在发展中国家，每个大学生占用了过多的公共教育经费，中小学生特别是接受义务教育的小学生，只获得极少的公共教育经费。第四，在预算内财政性教育拨款中，用于发放教师工资的比例高。全省大部分县（市）的财政拨款，95%以上用于发放教师工资，有的县（市）更是100%用于发放教师工资，即使这样，拖欠教师工资的现象仍比较严重。
二是义务教育财政分担主体的重心过低。在广大农村地区，义务教育的经费分担责任主要在县、乡、村三级，但是村并不是一级政府，村一级没有财政，而乡镇财政是各级财政中最薄弱的一级，许多乡镇财政是县的“过路财政”，并没有独立的财政收入来源。至于县级财政，我国有很大部分县级财政是“吃饭财政”，甚至是“赤字财政”。如广东省兴宁市，2001年市本级财政收入1.46亿元，发放全市教职工工资需1.7亿元，市财政无力支持，仅支出1.4亿元，其余不足部分只好错位使用中小学学杂费抵项支付。2001年开始，我国基础教育实行“以县为主”的管理体制，义务教育财政分担主体重心有所上移，但由于欠发达地区财政困难，各级政府对义务教育的举办责任与财力分配之间依然不对称。
三是义务教育经费来源不稳定，随意性大。在《教育法》、《义务教育法》及其它教育法律法规中，规定了教育经费要做到“三个增长”，增加各级财政对教育的投入，并逐步提高财政性教育经费占国民生产总值的比例。但是，相关教育法律法规并没有明确规定，财政性教育经费支出占财政总支出的比例。从各地的执行情况看，义务教育经费来源不稳定，随意性大：在普及九年义务教育过程中，通过县级政府批准，开展不定期教育集资用于新建中小学校舍；农村教育费附加虽有法律明文规定，但实际征收严不足。以1999年为例，按规定广东全省应征31.9亿元，实际征收10.44亿元，占应征数的32.71%，近几年还有下滑现象；预算内财政拨款也存在随意性和不稳定性，同时经济发达地区，领导重视教育的地区财政性教育支出占财政总支出20-30%，不够重视的地区，仅占10%。
由于上述问题，在许多地区，特别是在财政困难的欠发达地区，预算内财政拨款无法保证教师工资发放，不足部分只好用教育费附加和学生杂费抵项支付，造成了义务教育经费错位使用严重的局面。2001年，广东省农村小学每生每年收取杂费288元，而农村小学生生均公用经费只有61.86元，这表明农村学生杂费的78.5%被错位使用到发放民转公教师工资、代课教师工资、公办教师福利奖金和教育行政办公等方面。梅州市2001年错位使用1.3亿元学杂费，占全市中小学学杂费的41.88%；博罗县2001年教职工工资总额为10613万元，县财政预算内拨款8258万元，缺额2355万元由教育费附加抵项支付；中山市2001年收取教育费附加4000万元，全部错位使用发放民转公教师工资。
农村中小学杂费和教育费附加的错位使用，给农村教育事业带来了严重的影响：首先，农村中小学运转经费不足，举步维艰。为了省电省钱，即使天色很暗，学校也常常不开灯，不少学生视力受到影响。其次，造成中小学乱收费现象屡有发生。由于经费不足，一些中小学变换名目增加收费项目，乱收费时有发生。第三，校舍修缮资金缺乏，危房增加。由于教育费附加被大量错位使用，农村中小学必要的资金没有保证，影响了农村义务教育的稳定和发展。第四，学校缺乏发展后劲，地区、学校间差距拉大。与发达地区比较，经济困难地区中小学无多余经费添置设备，地区、学校间的差距在拉大，特别是在信息教育和英语教育等方面与发达地区中小学逐渐形成新的鸿沟。
三、解决义务教育经费错位问题的几点建议
纠正义务教育经费的错位使用，促使其归位和到位，就是要做到财政确保教职工工资按时足额发放，杂费全部用于中小学正常运作公用经费，不足部分由县、乡政府预算安排，教育费附加全部用于中小学危房改造和学校建设的必要投入，不足部分由各级政府专项补助。为此，提出以下几点建议：
1.树立公共财政观念，加大政府对义务教育的投入。完善农村义务教育管理体制，建立农村义务教育经费保障机制，确保农村中小学杂费和教育费附加的归位使用，是促进农村义务教育健康发展的治本之策。各级政府要切实树立公共财政观念，调整财政支出结构，加大财政性教育经费投入，把纠正教育经费错位使用作为当前完善农村义务教育管理体制的大事来抓。在公平和效率的政策选择上，应贯彻几个原则：一是处理好义务教育和高等教育的关系，政府的财政资源应当优先保证义务教育的基本条件，实现基本教育的机会均等；二是处理好农村教育与城市教育的关系，政府的财政投入应当逐步缩小城乡之间的差距，目前则需要特别增加政府对农村教育的投入，解决农村教育的生存性危机；三是处理好一般与重点的关系，要在保证一般学校基本办学条件的前提下，促进学校之间的相互影响和竞争，发挥重点的作用来带动效益。
2.建立规范的义务教育财政转移支付制度。由于教育经费承担主体重心过低，对于财政确有困难的县、中央、省两级财政需加大财政转移支付的力度，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育的稳定来源。一是以县为单位进行义务教育经费供求测算，在此基础上进行财政转移支付；二是义务教育经费预算单列，县级以上政府都应建立义务教育经费单列预算制度；三是建立县级义务教育财政转移支付模式，确定转移支付需求，确定县级财政义务教育收支缺口，进而确定义务教育转移支付的规模。
3.加强经费监管，建立农村中小学杂费和教育费附加归位到位使用机制。一方面，杂费实行收支两条线管理是监督教育经费使用的有效途径，但也容易导致杂费被截留、挪用。为此，探索在一些地区实行“杂费不出校门”制度，并定期公开杂费收支情况，接受群众监督，取得经验后，逐步在面上铺开。另一方面，按目前教育费附加的管理制度，教育费附加征收后，由镇报县财政部门，然后由财政部门按镇的开支计划返拨乡镇安排使用，这就为县、乡（镇）两级政府截留、挪用教育费附加提供了可能。为此，要加大教育行政部门对教育费附加的使用和监督权，具体的实施办法是：乡镇政府征收并上交教育费附加后，提出使用的方案（包括具体项目、资金数量和使用单位、施工单位等），由县财政和教育部门会审后，将资金直接拨付有关的使用单位或施工单位，再由教育部门予以跟踪和监督。
4.调整优化教育内部结构，提高经费的使用效益。一是进一步调整优化中小学布局结构，提高办学规模和效益；二是加强中小学编制管理，裁减中小学超编教职工，提高教师使用效益；三是各地财政部门要按照政府部门的标准安排教育行政部门的办公经费，教育行政部门和学校，要贯彻厉行节约，勤俭办学方针，调整支出结构，压缩不必要不合理开支，审计部门要加强教育经费使用情况的专项审计。
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