摘要：回顾我国基础教育“减负令”的演变历程发现：每一项“减负令”皆根据特定的社会历史发展背景下的教育总体发展情况与基础教育具体实践及其问题做出了适时的调整、修订和完善，在内容制定上呈现出由表及里、由点到面、由单一到综合的发展趋势。然而，在执行“减负令”的过程中，出现瞒天过海式执行、偷梁换柱式执行、断章取义式执行等不良情形，导致“减负令”之成效与预期目标相去甚远。持续至今，“减负令”仍面临着自身所涵盖的内容存在诸多不足、受钳制于教育的功利价值取向、受限于我国现行的考试招生制度等尴尬处境，制约着“减负”工作向纵深方向推进。
关键词：基础教育；“减负令”；历史演变；尴尬处境；功利价值；考试招生制度
中图分类号：G688.2文献标识码：A文章编号：ISSN0257-2826（2019）12-016-02
“减负”一度成为基础教育领域内的高频、热门词汇，其主要目的在于彻底消解我国中小学生因被考试及其分数捆绑而课业负担过重以及由此导致的身心未能获得全面发展的畸形的基础教育发展现状。为保障“减负”工作的稳步推进和有效落实，我国相继出台各项“减负令”（相关“减负”政策）并予以监督执行。不言而喻，此举彰显出我国在基础教育“减负”工作上的坚强的国家意志和决心。由此，一场随之而来的轰轰烈烈的自上而下的基础教育改革便拉开了序幕，同时为素质教育的到来和全面实施起到了保驾护航的重大作用。
一、我国基础教育“减负令”的演变历程回顾
“减负”虽不是近几年基础教育的新产物，但可称得上历久弥新。具体而言，其“久”在于：从我国颁发的众多教育文件中看，与基础教育“减负”直接或间接相关的“减负令”大约有50件，最早的可回溯到建国初期50年代的《关于减轻中小学过重负担的指示》，足见此问题历时已久；其“新”在于：近年来，随着我国义务教育完全普及和高等教育大众化的加速推进，人才市场供大于求乃至渐趋饱和，致使人才竞争的激烈程度空前加剧，加之教育促进个体向上流动之功能日益凸显，一系列诸如“知识改变命运”、“名校才是硬道理”、“只要学不死、就往死里学”等口号越来越响，教育的增值效益背后所具有的潜在的巨大压力逐渐转嫁到中小学身上，从而在基础教育阶段掀起了一场声势浩荡的以“赢在起跑线”为主题口号的长跑马拉松，久而久之，学生的学习负担愈来愈重，其身心的和谐发展沦为空谈，“减负”问题再次引发教育界的热议并被提上重要议程，从2013年出台的《小学生减负十条规定》可见一斑，足见此问题仍不过时且亟待加以解决。
承前所述，几十年间，如此之多的“减负”专项文件，在政策层面为“减负”工作付诸教育教学实践提供了必要的支撑和保障。现下，笔者认为当务之急必须明确三个问题：其一，基于何种标准将其做分类梳理；其二，明晰不同文件出台的历史背景并对其进行深入的文本分析和解读；其三，结合政策具体要求，反观基础教育教学实践，对“减负令”的执行现状、成效和现存处境作出事实判断。如此一来，可清楚地把握我国基础教育“减负令”在每一特定时期所规定的“减负”工作的重点、难点和具体举措，一定程度上为持续推进后续“减负”工作提供积极的参考和借鉴。鉴于此，本文采取纵向视角，以重要的时间节点和重大教育改革为划分依据，对我国基础教育“减负令”的演变历程做一大致梳理。
在大力推进素质教育之际，这一时期的“减负令”已基本涵盖了“为何减”、“减什么”、“由谁减”、“怎么减”及“减的相关注意事项”等，内容涉及基础教育教学实践的方方面面，确保“减负”工作有了可参考的执行框架。进一步对比发现，此时对学生学业负担过重问题产生的内在和外在原因认识越来越深入，“减负令”的重点转向了择校问题的应对上，就近入学、均衡编班、强化监管、全面评价等成为“减负”措施中的重中之重。
综上所述，在我国基础教育“减负令”60年有余的变迁史中，经过不断的否定与再否定，每一条“减负令”皆根据特定的社会历史发展背景下的教育总体发展情况与基础教育具体实践及其问题所在做出了适时的调整、修订和完善，展现出“减负令”出台—失效—创新—新“减负令”出台这样一个循环往复的发展规律。另外，逐一回顾“减负令”的具体内容，亦可发现不同时期的“减负令”在内容规定上均有所不同，大致呈现出由表及里、由点到面、由单一到综合的突出特点，保障了“减负”工作有据可依、有章可循，助推了我国不同时期的基础教育事业及改革的向前发展，同时在一定程度上为基础教育阶段贯彻落实全面发展观、素质教育、学生为本等先进的教育理念扫清了障碍。
二、我国基础教育“减负令”的尴尬处境
（一）“减负令”所涵盖的内容存在诸多不足
教育政策是教育政策执行主体和客体的行为准则和指导思想，是影响教育政策执行的重要变量。现存的教育政策分类中，一种划分依据是基于教育政策目的，将其分成分配性教育政策、规范性教育政策和再分配性教育政策[8]三种，“减负令”则属于规范性教育政策，以行政命令的形式提出具体标准和限制条件，进而控制“增负”行为，具有强制性的特征。出乎意料的是，一条条“减负令”公诸于众，学生的课业负担过重问题不但久久未得到妥善解决，反而出现“越减越重”的负向结果，导致“减负令”饱受质疑。鉴于此，一场关于“减负令”内容真伪性和可行性的大讨论在基础教育领域兴起。
翻阅“减负令”文本，可知其内容多着眼于减掉学生学习过程中外显的家庭作业量、考试次数、教辅资料、学习时间、分数考评制等，涉及面既大又全，某种意义上确保了“减负”工作有的放矢。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆然而，任何一项教育政策并非尽善尽美，存在目标是否贴切、内容是否全面且具有针对性、要求是否得当等质量水平高低的问题，恰恰这些问题直接关系着教育政策的执行环节是否与政策之初衷相匹配。透过前面谈及的表象，不难发现“减负令”在所涵盖的内容仍存在四点不足：第一，过多地考虑了普适性并进行一刀切，而未能兼顾地区差异、城乡差异、校际差异、学生差异等特殊性，因为“学业负担”在不同地区、不同学校、不同年级、不同个体之间的表现有所区别且程度不尽相同；第二，单纯地强调“减负”工作本身，而未就“减负”如何融通教育教学实践各个环节做出详细说明，加大了执行的弹性和自由度；第三，原则性的指令过多，某种程度上不具有可操作性且障碍重重；第四，减负标准不明确，尚未表明“减负”要达到何种程度以及“减负”成效的评价标准。上述“减负令”自身存在的局限成为执行“减负”过程中出现“开小差”现象乃至被搁置的一大主因，使“减负”工作的切实有效落实受阻，“减负”问题相应地失去了彻底破解的基本前提。
（二）“减负令”受钳制于教育的功利价值取向
我国自奴隶社会起，教育便具有为国家培养官吏的政治功能，教育成为国家教化民众的一种工具。进入封建社会，随着科举考试这一举世壮举的出现，“朝为田舍郎，暮登天子堂”成为现实，教育被越来越多的寒门学子视为实现身份和地位蜕变的唯一工具，教育成为个体实现其功利性目的的手段，教育的功利价值取向之雏形形成。到了工业社会和信息社会，教育与生产相分离，传统的劳动力不再是社会进步的生力军，科学技术和知识取而代之。与此同时，人力资本理论作出人才对拉动经济增长的权威论断，筛选假设理论提出人才市场聘用条件当以学历（受教育水平）为首，使得大批受过高层次专门教育的专业技术人才、复合人才得以受重用而流向社会的中高阶层，重结果、求实用的教育的功利价值取向再次膨胀。在教育的功利价值取向的驱动下，学校沦为一个没有“教育性”的教学机构，学生成为“死知识”的存储器，学生的兴趣和自由通通让位于背诵、记忆和重复训练，个性发展不断地受到挤压和戕害。
所谓教育的功利价值取向，指的是只重视教育的物质利益、工具价值而忽视其本体价值，过于要求教育出现即时的、显性的功效而忽视教育长期效益的取向。至今，这种取向积重难返，仍占据主导地位，具体表现在以下教育现象和教育实践中：中小学片面追求升学率和所升学校的类型与层次、课堂教学重知识传授而轻实践与育人，不顾及培养学生的创新思维、批判思维、发现和提出问题的能力等，极大地忽视学生的长远发展；家长望子成龙、望女成凤的殷切诉求被社会人才竞争所带来的危机感牵动着，对知识本位、考分至上的信奉变本加厉，纷纷投身于择校浪潮以争取有限的优质教育资源，追逐于社会上近些年兴起的形形色色的补习机构，不断施压于孩子以期凭借高分一路通关大大小小的考试而顺利进入重点中小学和高水平大学；学生不为探寻知识、真理和未知世界读书，相反把知识当做向上流动的阶梯以便未来能够谋得一份高薪体面的职业。可见，人们受教育的出发点大多是基于工具理性的，应然状态下的“学生为本”的基础教育价值取向被架空，已被实然状态的急功近利的社会风气所浸染。
由于已出台的“减负令”作出的规定和要求在一定程度上对满足人们前述所有功利性的动机造成了阻碍，所以，在教育的功利价值取向大行其道的氛围下，“减负令”不免显得格格不入，失去了“减负“工作向纵深方向推进的先天基础。概言之，“减负令”受到教育的功利价值取向的钳制，其实效大打折扣，基础教育阶段实现素质教育的完全化也将面临诸多困境，仍将在较长一段时间内继续行使在应试的轨道上而难以回归到学生真正意义上的全面发展上来。
（三）“减负令”受限于我国现行的考试招生制度
我国的考试招生制度由来已久。考试招生制度作为国家和社会选拔各类专业人才、学生升入较高一级学校教育的重要途径，在改变固化的社会阶层、维系教育公平等方面起到了积极的制度保障作用，发展成为社会各界所公认的确保教育地区公平、城乡公平、校际公平的底线。然而，面对复杂多变的教育环境，原有的考试招生制度的弊端日益显露，成为各级各类教育尤其是基础教育改革和发展的突出瓶颈，也由社会文化外部环境和教育系统内部要素不相协调而显现出了负向功能，比如学校教育普遍采用整齐划一的标准化教学而无特色可言、学生能力评价异化为考试分数的直线排队、全面发展观无法动摇根深蒂固的知识本位观、考试分数演变为人才分流的唯一标尺等。
“减负令”虽剑指学生过重的学业负担，向应试教育发起冲击，试图以“减负”为抓手，使基础教育回到正轨，但放眼我国对考试招生制度改革的探索，只是进行了局部的修补和完善，其基本框架没有发生根本变化，考试和分数仍占据核心、主导地位，原有之弊端也没有根本破解。此种情况下，“减负令”无法扭转当前考试招生制度下学生所面临的升学压力，在教育教学实践中遭遇被束之高阁的尴尬处境。这亦表明，在现行考试招生制度下，在升学的成功与否取决于考生成绩是否足够高、足够出类拔萃这一评定标准居主流地位时，其肩负的升学压力便无法得到根本缓解，无论怎样严苛的“减负令”均显得较为无力。
三、结语
几十年间，自上而下的“减负”呼声此起彼伏，可以说从未中断过，不料“减负令”在具体的基础教育教学实践中缺少成长的沃土。如此之多的“减负令”颁发于众，却遭遇“上有政策，下有对策”的无奈和尴尬，未能最大程度地协调各方利益，未能形成一股强劲的“减负”合力，以致实际成效与预期目标产生较大出入。可见，“减负”非一朝一夕可完成，“减负”也绝不能理想化地仅依附“减负令”的单向行政力量驱动。因此，就目前来看，“减负”工作的当务之急是要在保障“减负令”执行的有效性上下功夫，从宣传科学先进的教育理念、修订和完善“减负令”内容、改革考试招生制度、健全“减负令”的执行监管机制、打通各个责任主体的利益关系等方面着手，确保“减负令”走出现处的尴尬局面，从而在我国大力建设人力资源强国之际，基础教育能够摆脱现有之困境而实现跨越式发展，使学生真正接受素质教育，脱离过重学业负担的侵害，为未来成为高精尖科技人才和杰出创新人才打下良好的基础。
参考文献
[1]袁振国.发展是促进教育公平的基础[N].中国教育报，2009-01-16（001）.
[2]中国教育改革和发展纲要[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/m oe_177/tnull_2484.html.
[3]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001:127.
论文作者:包赟甲
论文发表刊物:《教学与研究》2019年12期
论文发表时间:2019/11/21
标签：基础教育论文; 政策论文; 我国论文; 学生论文; 考试论文; 功利论文; 工作论文; 《教学与研究》2019年12期论文;