大学制度改革的法治化问题探讨，本文主要内容关键词为：制度改革论文,法治论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代以来，改革给我国的大学制度带来了深刻的变化，改革已成为我国高等教育跨世纪发展的主旋律。随着改革在各个领域的逐渐深入与广泛开展，改革自身正日益引起人们的关注，成为人们研究的对象。比较分析20世纪50年代初与90年代发生的在我国现代高等教育发展史上具有重要意义的两次大学制度改革，可以发现，它们在改革的内容、方向上虽然有很大的差异，但在实施改革的方式、改革的性质上却有许多共同之处。这两次改革都是在政府的主导下，自上而下实施的，从改革政策的制定、改革的推行等方面来看，改革具有明显的行政性特征。尤其是在20世纪90年代，由于制度环境处在不断变化的过程之中，改革的行政性使得改革政策与措施的出台带有相当程度的随意性，改革政策与措施的制定及其实施具有较浓的人治色彩。这种随意性和人治色彩，毫无疑问，易于产生政策性失误，增加不必要的改革代价。因此，在我国逐步走向法治社会的今天，探讨大学制度改革的法治化问题显得尤为紧迫和必要。
一、制度改革重大决策的法律化
在现代大学制度的改革与发展过程中，政府的决策发挥着重要的指导乃至决定作用。特别是在政府具有指导高等教育发展的职能，高等教育的发展具有较强的计划性，政府的财政预算成为（国立）大学经费来源的主要渠道的高等教育体制内，情况更是如此。鉴于政府的决策与政策对于大学制度改革的重要性，政府如何科学决策，如何制定合理的有关大学制度改革与发展的政策，就成为人们十分关注的课题。在现代社会，以法律形式来表现政府的重大决策，通过法律程序制定政策，实现重大政策的法律化，可以说是许多国家的政府为实现科学决策、保障政策的合理性所采取的主要方法。因此，在政策引导改革的今天，探讨政府重大政策的法律化也必然成为研究大学制度改革法治化问题的起点。
20世纪80年代以来，大学制度改革已成为不少国家高等教育改革与发展的中心课题，而在大学制度改革的过程中，重大政策的法律化是其突出特征之一。例如，英国在20世纪80年代末、90年代初实施的体制一元化改革，被称为“英国高等教育史上从未有过的结构改革”，这次改革就是以《教育改革法》（1988年）和《继续教育与高等教育法》（1992年）为政策基础的。换句话说，指导体制一元化改革的政策主要体现在这两个法律条文之中。众所周知，20世纪60年代的高等教育改革与发展使英国形成了二元的高等教育制度，即高等教育机构主要分为在性质上存在较大差异的大学与多科技术学院两大类。大学享有自治权和授予学位的权利，其经费多数来自大学补助金委员会(University Grants Committee)；多科技术学院等是隶属于地方教育行政部门的公立机构，不具有独立授予学位的权利，由1964年成立的学位授予委员会(Council for National Academic Awards)向这些学院的申请者授予学位，其经费来自地方教育行政部门。经过30年的发展，随着多科技术学院学生数量的不断增加（1991年多科技术学院的学生数达到40.1万人，而当年大学的在校生数为37.6万人[1]），及其学位课程在读人数比例的上升，多科技术学院的大学化倾向日益明显，由此引发了新的体制一元化改革。1988年《教育改革法》颁布，依据这一法律，1989年多科技术学院及其他50所学院开始脱离地方教育行政部门的管理，成为具有法人资格的机构。与此同时，政府成立了多科技术学院及其他学院基金会(Polytechnics and Colleges Founding Council)，作为分配与管理多科技术学院及其他学院财政拨款的机构，这是多科技术学院迈向大学的第一步。1992年政府又制定了《继续教育与高等教育法》，规定多科技术学院可以升格为大学并拥有授予学位的权力，据此38所多科技术学院改名升格，高等教育体制由二元制转变为一元制。由于多科技术学院等的升格，学位授予委员会失去了存在的必要，同时分配与管理大学财政拨款的机构也再次发生改变，大学补助金委员会和多科技术学院及其他学院基金会被撤消，分别成立了英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰高等教育基金会(Higher Education Founding Councils)。在英国的这场制度改革中，法律作为政府政策的载体指导改革进程的特征是显而易见的。
在20世纪90年代后期开始的日本国立大学法人化的大学制度改革中，我们同样可以清楚地看到以法律的形式体现重大政策进而引导改革实施的过程。日本国立大学法人化改革缘于1996年日本政府推行的行政改革等五大改革的决策。所谓行政改革，其主要内容是精简政府机构，削减工作人员，提高效率，包括削减政府各机构的人员编制，通过缩小政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化，让一些政府所属机构成为独立行政法人等措施。1999年，国立大学法人化问题被正式纳入政府政策的考虑范围。在此以后的4年多时间里，人们围绕国立大学法人化展开了激烈的论争，特别是许多大学教授组织发表了相当多的反对意见。与此同时，政府的教育行政机构文部省（现为文部科学省）也在为制定国立大学法人化改革政策作积极的努力。1999年9月和2000年5月，文部省先后两次召开国立大学校长会议，说明文部省有关国立大学法人化的内容、组织、时间进程等的意见。2000年7月，文部省设立“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，作为政府的咨询机构专事研究讨论国立大学法人化制度问题。经过近两年的工作，这一咨询机构于2002年3月提交了一份题为“关于新‘国立大学法人’”的咨询报告，咨询报告不仅对国立大学法人制度确立后国立大学的组织、人事、评价、财务会计等有关大学运营的具体事项作了详细的探讨，而且还阐述了国立大学法人化改革的基本前提及其应达到的目的。在这一咨询报告的基础上，文部科学省向国会提交了“国立大学法人法案”。经多次讨论，国会最终于2003年7月9日通过了法案，《国立大学法人法》于2003年7月16日公布（法律第112号），并于当年10月1日开始实施。根据法律的规定，从2004年3月起，日本各国立大学建立起自日本近代大学诞生以来从未有过的国立大学法人制度。
用法律的形式体现政府的重大政策，是现代法治社会的主要特征之一。因为法律不仅是法治社会调节各种社会关系的基本依据，而且科学、民主、公开的法律制定程序也是减少甚或避免政府重大政策失误的制度保障。所谓科学、民主、公开的法律制定程序，主要是指法律的制定应以民主的方式、处在公众的监督之下进行。如咨询机构在广泛调查研究的基础上提出相关咨询报告，政府机构在咨询报告的基础上提交法案，立法机构经过充分的讨论商议通过法律。
我国是实行高等教育管理集权体制的国家，中央或地方政府的政策在高等教育发展与大学制度改革中起决定性的作用，一旦政策失误就可能产生严重的影响。在这种体制下，政策制定过程的科学、民主、公开，重大政策的法律化就显得尤为必要。由于以法律形式制定重大政策的机制在我国尚未确立，因此在近年来的大学制度改革中，政府政策的随意性或政策失误导致不良影响与后果的情况时有发生。例如，在一些地区高等学校入学考试与招生制度的改革过程中，考试科目由文理分科各考6门，经“3＋小综合”、“3＋大综合”，再到“3+2”的频繁转换，几乎是一年一变，不仅影响了高中教育和高校招生的正常进行，而且引起了人们对这种“改革”的强烈不满。在实施统一考试的高等学校招生制度中，考试科目的确定是一个极其严肃、事关重大的问题，理应慎重对待。改革考试科目应建立在广泛调查研究、充分论证的基础上，而新的考试科目一经确定，就应比较稳定地保持一段时间。之所以发生上述考试科目一年一变的状况，除了制定政策的教育行政机构缺乏对高校招生制度改革的科学认识之外，更重要的是反映出政府部门制定政策的随意性以及科学、民主、公开的政策制定程序的缺失。
重大政策的法律化，不仅包括用法律形式体现政府的重大政策，而且还指政府的重大决策应具有法律根据。20世纪90年代以来，我国的大学制度在许多方面发生了带根本性的变化，高校收费制度的建立、以部分高校隶属关系改变为特征的高等教育管理体制改革、以合并为主题的“院校调整”、高校人事与分配制度改革等等，这些改革虽然有的已经或正在成为现实，但是改革的政策是否具有法律根据、是否需要法律根据仍是值得探讨的问题。对于今后可能发生的重大改革，其改革政策的法律化就更需要认真研究。如近来不少文章谈及大学改制、大学民营化，将之作为我国大学制度改革与发展的新举措，如果大学改制、大学民营化成为现实，它的确将成为又一次具有重要意义的制度改革。鉴于这类改革的重要性及其改革内容的深刻性和复杂性，改革政策的制定就必须以科学、民主、公开的形式来替代随意、非公开和不透明，以实现政策制定的法律化。
二、大学与政府关系的法律化
在现代社会，由于大学发挥的作用日益增大，“如今的大学已成为经济发展和国家生存绝对不可缺少的事物”[2]，加之大学规模日益扩大，政府的财政支持已成为大学生存与发展不可或缺的因素。因此，“在今天世界上的大部分地区，高等教育都已成为国家政府中的一个重要组成部分，受到了立法、行政和司法三个部门的制约，并且受到了各国政府实施其政治权力的影响”[3]。在这样一种社会背景下，大学与政府的关系显得愈发重要。如何在大学制度的改革与发展过程中调整大学与政府的关系，如何在大学与政府的关系间保持一种必要的张力，就成为许多国家的政府与大学界需要经常面对和处理的课题。而在法律上明确大学的地位，规定大学与政府的各自权限职责，实现大学与政府关系的法律化，是调整大学与政府的关系、保持大学与政府间张力的制度基础。
所谓大学与政府关系的法律化，主要是指明确大学的法律地位，在法律上规定大学与政府在有关大学设置、管理、办学等方面的权限职责，使大学与政府的关系构筑在法律的基础之上。在西方国家的大学制度中，大学与政府关系法律化的核心是从法律上确立大学的自治地位。例如，德国1975年颁布的《联邦大学大纲法》规定：“大学既是公法上的社团，同时又为国家机构。在法律规定的范围内，大学享有自治权。”[4]国法律所规定的大学与政府的关系，体现为大学虽由国家设立，政府在一定程度上影响大学的管理、运行，大学行政在一定意义上届于国家事务，但大学同时是一自治的机构、团体，拥有自治行政权，特别是在教育、研究等事务的处理上，大学完全自主地行使权力。大学的自治权主要包括：大学校长由大学内的评议会或总选举会选举产生，校长对外代表大学，对内负责有关大学自治的一切事务；大学自主制定学校章程及规则；大学下属的各学部成立教授会，学部长由教授会选举产生，教授会是大学自治的核心机构之一，它负责处理学部内的一切事项；在大学的人事制度方面，大学拥有教师招聘、教授资格评定等权利，且这些权利基本上归于各学部。但大学在充分享有上述自治权的同时，作为法律意义上的国家机构，又必须受到政府在一些领域的制约。如政府要对大学的决定及行为是否符合法律和大学章程的规定进行监督；大学制定的章程与选举产生的校长最终要经过政府的承认；新聘的大学教师由大学推荐之后须得到政府的任命；各大学提出的财政预算方案最终须获得政府的批准等。政府行使上述权力的依据是法律，政府行使权力必须在法律规定的框架内。
又如，在美国的大学制度中，法律所赋予的大学的法人地位奠定了美国大学与政府关系的基础。美国的大学从设置者的角度来讲，主要分为私立与州立大学两大部分。私立大学的法人地位，根据各州的法律规定是“私法人”(private corporations)。虽然私立大学的成立必须得到州政府的认可，但一经认可成立，私立大学就完全独立于政府，享有充分的自治权。州立大学大多拥有“公法人”(public corporations)的法律地位，“公法人”的法律地位使得州立大学具有较大的独立性，拥有诉讼权，财产管理、支配权，资金借贷权，人事雇佣权，制定学校内部规则权，以及征收有关费用权等诸多权力。在州立大学中，还有一些拥有“宪法规定上的独立法人”(constitutionally independent corporations)的法律地位。这类大学享有更高程度的自治，拥有不受州政府、议会、法院干涉的特权，即所谓与立法、司法、行政三权并列的“第四权力”。州立大学的“公法人”的法律地位表明它们的自治仍然是相对的，公权力（包括州政府、议会、法院）在大学理事会的组成、大学经费等方面保有对大学的约束作用。
再如，现代日本大学制度中的大学与政府的关系，也是建立在明确规定的法律基础之上的。1946年通过的战后日本新宪法中关于“保障学问自由”的条款使得学术自由获得了根本的法律保障，这也成为在大学自治的基础上构筑日本大学与政府关系的基本法律依据。战后日本通过的另一部法律——《文部省设置法》，对政府教育行政机构的管理权限作了明确的规定。原文部省的大学行政管理工作被限定在以下三个主要方面：第一，学校设立。批准大学的设立、停办等，从学校数量上把握高等教育的发展规模，同时在审批新设大学的过程中控制高等教育的质量。第二，经费资助。一方面根据有关规定制定国立大学的财政预算方案，提交国会讨论；另一方面对有关大学教育的各种活动提供必要的经费支持。第三，计划制定。制定宏观的大学教育计划、学术振兴计划、大学教师及研究人员的在职培训计划等。不难看出，《文部省设置法》所规定的文部省在大学管理上的权力主要限于计划、经费等宏观领域。至于大学内部的管理、运营等，另外两部法律——《学校教育法》和《教育公务员特例法》则有比较详细的规定。如《学校教育法》规定：“为了审议重要事项，大学必须成立教授会。”[5]由此教授会成为日本大学内的二级组织——学部的权力机构，负责审议、决定学部内有关教育、管理、人事等一切重要事项。教授会的权限及其作用机制构成了日本大学自治的主要特征。《教育公务员特例法》中关于大学教师的录用、升任和校长、学部长选任的方式、程序的详细规定，则进一步体现了教授治校、大学自治的基本精神。这种构筑于法律之上的大学与政府的关系，为在大学制度改革过程中形成与保持大学与政府间的必要张力提供了可能。
我国现行的大学与政府的关系形成于计划经济制度的背景下。20世纪五六十年代政府颁布的一些文件既是对当时现状的一种说明，也反映了在计划经济体制与高等教育集权管理制度下大学与政府关系的本质。如原高等教育部1956年制定的《中华人民共和国高等学校章程草案》中，关于大学与政府的关系有如下的相关规定：“第五条 高等学校的设立和停办，由中华人民共和国国务院决定。高等学校的系、专业、教研组、函授部、夜校部、夜分校和函授教学辅导站的设立和变更，由中华人民共和国高等教育部决定。”“第二十九条 高等学校根据高等教育部批准的教学计划和教学大纲进行教学工作。”“第四十八条 高等学校设校、院长一人，由高等教育部提请国务院任命。”[6]又如，60年代初教育部制定的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》中规定：“教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。省、市、自治区党委和学校党委对这些学校的领导，应该根据中共中央、国务院的方针、政策和教育部的各项有关规定办事。”“专业的设置、变更和取消，必须经过教育部批准。……学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作。……专业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要求稳定，不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变，必须经过教育部批准。”“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作。”[7]在这样一些文件规定下形成的大学与政府的关系，具有以下两个主要特点：第一，大学与政府的关系不是建立在法律的基础之上的，而是依据政府文件和行政指令。第二，大学与政府的关系是在国家行政体制内的下级与上级的关系，大学不具有独立办学的权力。大学与政府之间不存在法律关系，只有行政关系。
20世纪80年代以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国大学与政府的关系也在逐渐发生变化。这种变化直接起源于政府放权与大学自主权的扩大。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》，则将高等学校在调节系科招生比例，设置和调整学科、专业，制定教学计划，选编教材，组织实施教学活动，开展科学研究、技术开发和社会服务等方面拥有自主权首次列入法律条文。我国《高等教育法》中关于高校自主权的规定是具有划时代意义的，因为这些规定使得我国大学与政府的关系染上了法律的色彩。不过，这里需要指出的是，从实际情况来看，我国大学与政府的关系中行政关系仍然是主要成分，或者说，长期以来形成的大学与政府间的行政关系仍然没有发生实质性的改变，近年来部分大学“行政级别”的提升，反而从一定意义上加强了大学与政府间的行政关系。行政关系的突出表现是，大学无论在形式上还是实质上仍然是政府的下级机构，大学的办学在很大程度上仍然必须执行政府的行政指令。这种行政关系的存在甚或在某些方面的强化，无疑将影响大学在市场经济体制下的独立办学，同时也可能是与《高等教育法》中有关大学自主权的规定相矛盾的。因此，淡化大学与政府间的行政关系，将大学与政府的关系置于法律之上，实现大学与政府关系的法律化，是我国大学制度改革法治化所必须解决的又一重要课题。