我国公共部门内部审计的发展策略研究，本文主要内容关键词为：内部审计论文,策略论文,部门论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，国家体制改革的深化，人民参政议政、参与国家公共管理意识的加强，迫切要求我国国家机关提高执政能力，改革不合理的体制。其中，公共部门内部审计工作的推进在维护国家财经法纪、促进增效节支、推动公共部门体制改革以及促进廉政建设等方面起到一定的积极作用。公共部门内部审计机构的设立起到了权利制衡的作用，并且其机构与人员的相对独立性保证了审计结果的客观公正，因此推进公共部门内部审计的发展任重而道远。 一、我国公共部门内部审计发展现状 （一）公共部门内部审计的政策演变 我国内部审计起源于1983年中华人民共和国审计署向国务院提交《关于开展审计工作几个问题的请示》中提出的关于建立部门、单位内部审计问题。内部审计提出之时，我国将内部审计定位在“国家公共部门”。1985年8月，国务院颁布《国务院关于审计工作的暂行规定》，对内部审计进一步进行定位，指出其范围包括政府各部门、事业单位以及大中型企业，内部审计向国家审计机关报告工作，并把对内部审计的管辖权赋予审计署。同年12月颁布的《关于内部审计工作的若干规定》明确指出，“内部审计是国家审计体系的组成部分”。而1995年1月1日《中华人民共和国审计法》的实施，从法律层面确定了内部审计的地位。在这一阶段，内部审计主要是指公共部门内部审计，其被定位为国家审计体系的组成部分。一方面，向本单位、本部门主要负责人负责；另一方面，向同级或上一级审计机关报告工作，受国家审计机关的领导。因此，在此阶段，公共部门内部审计具有浓重的行政色彩，根植于国家审计之中。 2003年发布的《审计署关于内部审计工作的规定》重新定义了内部审计在我国审计体系中的地位。除了国家公共部门，提倡和鼓励大中型企业建立内部审计制度。内部审计的目标也从传统财务审计的合规合法性发展为降低组织风险，增加组织价值，为实现组织目标提供合理保证。后者更加侧重于为单位内部管理服务。内部审计不再囿于国家审计体系之中，以往双重领导，双向负责的规定不复存在，国家审计机关不再直接领导内部审计，而是对内部审计的工作进行指导。在此意义上，内部审计与国家审计不再是包含的关系，而是相互作用、相互影响。公共部门内部审计也主要对本单位、本部门负责，淡化了行政色彩。 （二）公共部门内部审计的发展趋势 自1983年提出建立内部审计制度，我国在探索中发展公共部门内部审计，对公共部门内部审计进行大量的资金投入。从1983年提出建立内部审计机构，1994年审计法的颁布从法律上规定内部审计机构的设立，至1999年底，我国共建了内部审计机构9万多个，配备的内部审计人员达24万之多，短短十几年，我国内部审计快速发展。 我国内部审计是为了应对改革后的新经济形势，强化审计监督体系，作为国家审计的延伸而建立的，因此内部审计的发展有着“行政干预”色彩，公共部门审计成了重中之重。我国内部审计发展较晚，尚处于探索阶段，所以在很长一段时间内我国公共部门内部审计主要开展财政财务收支审计，关注合法合规性以及经济性，对效益性目标关注不多。然而，经过近几年发展，我国公共部门内部审计不再局限于财务审计，经济责任审计、经济效益审计、专项审计等审计类型所占比重逐年增加。我国公共部门内部审计业务类型从传统单一向多样化创新发展。 （三）公共部门内部审计发展存在的问题 分析我国目前公共部门内部审计发展现状可知，虽然内部审计机构、内部审计人员以及审计方式、审计内容有了发展与转变，但与西方发达国家相比，我国公共部门内部审计仍处于现代内部审计的初级发展阶段，存在着一些不足。 1.公共部门内部审计机构的设置不能强有力地保证审计机构或审计人员的独立性和权威性。首先，根据2003年审计署发布的《审计署关于内部审计工作的规定》第3条规定，“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位，必须设立独立的内部审计机构。法律、行政法规没有明确规定设立内部审计机构的单位，可以根据需要设立内部审计机构，配备内部审计人员。有内部审计工作需要且不具有设立独立的内部审计机构条件和人员编制的国家机关，可以授权本单位内设机构履行内部审计职责。设立内部审计机构的单位，可以根据需要设立审计委员会，配备总审计师。”从中可以看出我国对于公共部门设立内部审计机构没有必要的强制要求，有很大的灵活性，规范不明确。除此之外，2015年5月10日，笔者利用中国政府网（www.gov.cn）进行了一次网络调查。笔者当日打开所有与中国政府网链接的中央政府部委、国务院特设机构、直属机构、直属事业单位以及国务院部委管理的国家局等74家网站。从“机构设置”、“主要职能”等栏目查找与内部审计职责相关的信息。其结果显示有42.47%的单位设有内部审计职能（见表1）。而刘力云2007年做的58家网站调查中有41%设置了内部审计职能。两者相比可以看出这几年我国公共部门内部审计有所发展。但是独立设立内部审计机构的部门单位只有12.33%，占设有内部审计职能单位总数的29.03%，占比很少。同时地方制度建设的完善度比中央更加薄弱，所以从国家整体来看，我国公共部门内部审计职能机构的建设仍有很大发展空间。其次，从表1中可以看出15.07%的单位或部门将内部审计机构隶属于财务、监察或办公厅。内部审计机构的地位不高，并且经费受制于其他部门，也使得内部审计机构的权威性及独立性受限，这使得高层管理者凌驾于内部控制之上，内部审计不能有效地履行其职能。 2.公共部门内部审计人员数量少，并且知识结构比较单一，内部审计人员胜任能力有待提高。从表1可以看出42.47%设置内部审计机构的中央各部门中有30.14%只是在一些部门下设审计处或无专门机构，一般在审计处设置4、5人或设1、2个审计专职人员。据调查2004年美国中央政府部门从事内部审计的人员有11229人，相当于每247个公职人员中有一个从事内部审计工作。近几年虽双方均有发展，但我国与西方发达国家相比仍有很大差距。除此之外，我国内部审计起步较晚，尚未建立完整的内部审计人员执业能力标准，并且我国内部审计人员中大多从事财务审计，知识结构偏向于财务会计，比较单一。 3.公共部门内部审计内容仍侧重于财务审计，以监督为主，服务的意识不强。我国公共部门内部审计虽然正在向风险导向内部审计模式发展，已尝试扩展审计内容，逐渐的将审计重心移向管理审计、绩效审计等，但由于组织领导对内部审计认识的不足、内部审计人员专业素养的欠缺、审计资源的有限性等原因，审计效果欠佳。 4.公共部门内部审计法律体系还不健全，有些地方公共部门内部审计流于形式。我国内部审计实施规范只是规定国有大中型企业及有关事业单位要建立内部审计机构，而对于怎样建立、如何定位等没有具体的规定，这使得有些地方公共部门只设机构，不开展实质性工作，不利于我国内部审计的发展。如一些单位的高层凌驾于内部审计之上，贪赃舞弊、以权谋私，给国家造成巨大财产损失。 二、国外公共部门内部审计发展经验 （一）西方发达国家公共部门内部审计独立性对我国的启示 西方发达国家公共部门内部审计的发展不是开始于国家的行政命令，而是组织发展到一定阶段的自发产物。故此，西方发达国家公共部门内部审计的监督与管理由行业自律组织来执行。并且，西方发达国家内部审计发展已经比较成熟，其内部审计机构保持相当高的独立性。 因为我国内部审计起源于国家行政命令，并且我国公共部门是国家的公仆，要“依法治国”，而我国行业组织发展还不成熟且其发布的审计框架、制度等不具有法律权威性，不能使公共部门“依法”。所以，我国要加强立法，而不能主要依靠行业自律组织。除此之外，我国独立的内部审计机构不完善，可以向西方发达国家学习使内部审计机构隶属于最高行政长官，以保证其独立性。 （二）公共部门内部审计有效性及其职能实现的研究 国外许多学者对公共部门内部审计的有效性以及其在公共部门全面风险管理中的作用进行了深入的研究。Gramling和Myers在2006年已经证明公共部门内部审计在风险管理中扮演着适当的角色，表2为其调查结果，表明公共部门内部审计在组织风险管理中的重要性。Halimah.Nasibah等人在2008年对马来西亚公共部门内部审计进行了问卷调查，共发放200份问卷，有效回收99份。在对影响公共部门内部审计职能有效性因素的调查中发现影响内部审计有效性的五要素分别是：内部审计质量（48.4%）、高管的支持（24.2%）、充足的资源（13.4%）、内部审计人员的合作（7%）与审计委员会的沟通（7%）。其中，内部审计的质量包括内部审计人员的胜任能力、审计目标、审计活动的质量，可见促进公共部门内部审计职能的发挥关键在于内部审计质量的提高和高级管理层的支持，而提高内部审计人员胜任能力是改善内部审计质量不可或缺的重要举措。
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