构建党代表履职机制，切实推进党内和谐建设，本文主要内容关键词为：党代表论文,党内论文,切实论文,机制论文,和谐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D626.2 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2009)04-0046-05
由党的执政地位所决定，要建设和谐社会，必先建设和谐政党。只有实现党内和谐，才能实现社会和谐。党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要以党内和谐来促进社会和谐，构建社会主义和谐社会关键在党。胡锦涛总书记在十七大报告中再一次明确指出，要以党内和谐来促进社会和谐。党代表是党代会的主体，是党员与党组织沟通的桥梁和纽带，是党员权利的坚定维护者、党组织履职的强力监督者、党的路线方针政策的积极宣传者和实践者。代表认真履行职责，对于促进党内民主发展，实现党内和谐，推进和谐社会建设进程，具有十分重要的意义。
一、党代表履职不足影响党内和谐
党内是否和谐，主要体现于党内民主的实现程度。我们党历来高度重视党内民主建设，认为“党内民主是党的生命”，特别是改革开放以来，党内民主建设取得了长足发展。同时也应看到，目前党内民主发展状况与党员的要求还有一定差距，实际运作情况还不太令人满意。我们对2004年以来长沙市委党校495名在校学习的科处级干部进行的问卷调查显示①，认为当前党内民主发展状况“好”的只占0.81％，“比较好”的占24.24％，“差”和“很差”的占74.74％。认为民主集中制执行情况“好”的占2.42％，“一般”的占61.21％，“差”和“很差”的占36.37％。制约党内民主发展的因素固然很多，其中一个重要方面则是党代会尚未发挥其应有的作用。党代表履行职责不足，制约党内民主发展。
1.党代表履职不足导致党员主体地位难以体现
党员实现权利的主要平台是党代会，这是由党代会性质决定的。因党代会定位模糊且无常设机构，五年一次的党代会也仅一周左右，凸显党代表履职组织资源不足。代表权责及活动机制在党章和党内其他法规中均无明确规定，代表在党代会期间或会后尚难以依法行使权利、履行义务，代表作用难以充分发挥。同时，因代表产生欠规范，其本身的合法性尚且不足，党员权利更难以通过党代表及党代会实现。由此形成党员权利的第一级弱化。
从占党员总数约1％的党代表的构成来看，75％左右是领导干部。2001年长沙某县的324名党代表中，副科级以上及以下干部分别为232名和77名；群众代表15人，仅占4.63％。副科级以上干部每4人中有1名代表，群众党员每365人中才有1名。处于这种结构的党代会上所表达的主要是干部党员的意志，占绝对多数的普通党员的意志往往难以得到切实表达。由此形成党员权利的第二级弱化。
因党内权力结构欠优，党代表尚难以根据《党员权利保障条例》规定的四大保障主体切实保障党员权利。据笔者对湘、津、辽、蒙四省(市、区)七个地区1797名中共党员(其中年龄50岁以下的占87.65％，大专以上学历的占85.87％，科处级干部占63.94％)的问卷调查(以下简称“本调查”)显示②，79.13％的被调查党员认为当前侵犯党员权利的主要是党的组织和党员干部。因得不到切实的组织保障，党员权利形成第三级弱化。
由于权利三级弱化，党员往往只是党内道义上的主人而难以真正成为体制性主人。这与我们党的性质、宗旨和根本组织制度是不相符的，必须改变这种状况。从实际调查情况看，实现这种转变已迫在眉睫。本调查中98.16％的党员认为应保障其权利，但认为自身权利实现程度“好”的占5.34％，“较好”的占23.76％，“差”的占14.80％，“很差”的占3.06％。党员权利实现不够，则党内民主发展基础不牢。所以，要真正落实党员主体地位，有赖于党代表发挥其应有的作用。
2.党代表履职不足导致党内沟通难以畅达
实现党内和谐，必须保证党内横向纵向沟通高效便捷，既要求组织间协调有序，也要求自上而下“政令”畅通、自下而上权利诉求通达灵便。那么，党代表就是其中的桥梁、纽带和推进器。由于党代表履职严重不足，导致党内沟通协调不畅，党的组织及干部与普通党员还存在一定隔阂，特别是党员通过党代表向组织反映情况的渠道还很不畅通。本调查显示，包括自己是党代表以及与党代表是亲朋关系等情况在内，党员与党代表“经常联系”的只占6.07％，“从没联系过”的占64.33％，“有时联系”的占20.37％，“联系过，但不是反映情况”的占8.79％。另据笔者在保持共产党员先进性教育期间对湖南两地区280名党员(其中科级以上干部党员占61.79％)的调查显示，当遇到工作生活上的困难需要请求帮助时，除家人外，党员最先想到找“亲戚”的占61.34％，找“朋友”的占86.79％，找“党政领导”的占48.57％，而找“党代表”的只占1.07％。这说明代表联系党员的主动性不够，也表明党员对代表信心不足，在党内远未形成“有困难找代表”之风气。
3.党代表履职不足导致党内问责体系难以建立
党内问责制是党内民主发展的基础性制度，是实现党内和谐的必经之路，也是构建中国特色问责制度的前提和基础，故必须尽快在党内构建起党员向代表问责、代表向组织问责、组织向干部问责这样一个自下而上和自上而下相结合的完整问责制度。虽然在已公开的问责案例中，对责任官员的问责，往往伴随着党纪的处分，可视为党内问责制的初步实践；《党章》赋予党员“要求罢免或撤换不称职干部”的权利，《党内监督条例》规定了询问、质询、撤换、罢免等制度，为构建党内问责制奠定了一定的制度基础。而党内问责制良性运行的基础是充分发挥代表的作用，但因代表履职不足，党内问责体系难以建立，党内普遍存在的权责不对称问题难以解决，导致我国问责制度难以深入发展。
4.党代表履职不足导致党内监督质量难以提高
实现党内和谐必须清除党内腐败。虽然党中央一直把反腐败作为关系党和国家生死存亡的大事来抓，工作力度不断加大，一大批腐败分子受到严惩，群众对反腐败的满意率2003年首次过半，成绩有目共睹。但也要看到，腐败现象滋生蔓延的势头仍没能得到有效遏止，党内监督呈现大面积失效局面。这种局面的形成既在于作为党内最高权力与监督机关的党代会未能发挥其应有的作用，对党内权力的运行监督不够，也在于党员参与党内监督渠道不畅，导致作为党内专门监督机关的纪委履职动力不足。本调查中向纪检机关举报过违纪违法问题的党员只占6.07％，稍大于其他群众比例(5.23％)。党员如果举报，大多选择匿名方式(占65.28％)。其原因主要是“怕打击报复”(占62.44％)，有的“担心纪检机关泄密”(占32.89％)或“不愿暴露身份”(占27.10％)。“不愿暴露身份”主要还是担心泄密而遭打击报复。真正推动纪委积极履行职能的持续动力是党代会(党代表)的支持和监督。要发挥好党代会和党员的监督作用，离不开党代表认真履行职能。由于党代会非常任，难以监督；党代表非常任，难有作为，凸显党内监督原动力不足。目前，推动纪委履职的动力主要来自各级党委和上级纪委，其力度强弱主要依中央对此问题的重视程度而定。故法理动力的弱化和人为作用的强化必然使纪委因基础制度供给不足导致动力不足而难以切实履行其基本职能。
5.党代表履职不足导致干部权力合法性难以巩固
执政党及公共权力机关的重要干部从根本上说都源于党内选举，党内选举授权是我国干部队伍权力的最基本来源。故党代表投票决定干部的任用在我国具有特殊重要意义，这也是党代表履职的重要形式。由于我国重要干部的任用实行任命制为主选举制为辅、选举制服务并服从于任命制的干部制度，由此任用干部的权力合法性已受到越来越严重的挑战。本调查中，党员认为对干部的使用“有”发言权和监督权的占24.93％，认为“没有”(包括“无从知晓”)的占67.72％，觉得“无所谓”的占6.40％。对495名基层干部的调查显示，对当前选拔任用干部工作感到“满意”的只占1.21％，“比较满意”的占40.20％，“不满意”的占48.28％，“很反感”的占9.70％。显然，人们对“游戏规则”及其产生的干部的认可程度并不高。这有悖于民主政治官权民授的基本原则。其根本原因还在于党内选举中代表履职不足。干部权力合法性欠缺，必然导致制度执行力下降，党内沟通特别是上下沟通不畅，既直接影响政权合法性、党执政合法性和权力运作合法性，也给从严治党和依法治国带来巨大障碍，严重影响社会和谐发展。
6.党代表履职不足导致党内改革难以深化
实现党内和谐的关键在于加快党内制度化建设，推进党内改革。实事求是地说，当前党内改革进展不快已影响到党的先进性建设和政治体制改革进程。党内改革主要依靠自下而上和自上而下两方合力推动。从理论上说，最根本的动力基于党员权利的实现。因代表履职不足，中间环节基本缺位，导致此根本动力难以发挥应有的推进作用。目前党内改革主要依靠从中央到地方自上而下推动，因利益关系的影响，如本调查中61.04％的被调查党员认为保障党员监督权对领导干部的利益有“一定”或“很大影响”。故此动力在实际运行中往往打了折扣。应该看到，近年来，中央为推进党内改革，出台了一系列措施，由于缺少党代会(党代表)对执行情况的有力监督，而且基础改革举措不配套，已出台的改革措施往往难以真正落实，容易变形走样。如《党内监督条例》规定了六大执行主体，但这六大主体仍呈分散状态，难以形成合力。且六大主体自身实难履职：党委本身是被监督对象，纪委履职困难重重，党代表履职缺乏平台，群众履职实在太难，既缺安全渠道又成本过高。对495名干部调查显示，认为《党内监督条例》的出台“能够”较好地解决党内腐败问题的只占1.82％，认为“能起一定作用”的占59.19％，认为“不能够”的占30.30％，“说不清楚”的占8.69％。党内改革深化不足必然影响政治体制和社会管理体制改革进程。
二、积极探索建立党代表履职的长效机制，切实推进党内和谐建设
由于缺乏保障党代表履职的长效机制，当前代表履职带有较大的被动性，履职严重不足。为此，必须构建科学合理的制度体系，保证代表认真履行职责。
其实，党员参与党内事务愿意认真履行代表职责的积极性不可低估。四川雅安市首次试点县级党代表直选的参与率已超过10％。荥经县736名党员报名竞选党代表，占党员总数的13.5％。雨城区1380名党员报名，占党员总数的12％，甚至有一名党员坐飞机专程从深圳赶来参选。这么高的参与率，是对平等参与机制的有力诠释，代表直选试点工作为构建党代表履职动力机制奠定了坚实的实践基础。
1.建立规范的代表资格取得机制
只有建立规范的代表资格取得机制，才能为代表履职奠定内动力基础。党章规定各级党代会代表的产生都要“体现选举人的意志”。现阶段党代表候选人提名大多并未按规定“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”来进行，而基本上是按“安排为主、选举为辅”、“间接选举为主、直接选举为辅”的模式由党组织决定，其中不少是“必须选上”或“确保选上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”。广大党员(代表)在选择余地不大的情况下“选举”党代表，往往政治热情不高，对所“选”代表所知不多，认可程度不高。本调查中党员“知道”本选区党代表是谁的占42.52％，“不知道”(包括“没听说过”)的占52.70％，认为“是谁都一样”的占4.29％。认为本选区代表“能够”代表自己利益愿望要求的只占20.26％，“不能”代表的占33.44％，“不知道”能否代表的占45.58％。由于一些人分不清党代表和人大代表，将人大代表误认为党代表，故其实际被认可程度还会更低，凸显代表合法性不足。由于代表资格的取得主要取决于“上面安排”而非党员认可，其履职动力主要来源于“上面”而非“下面”，则代表在实现党内和谐方面就难以发挥应有的作用。
建立规范的代表资格取得机制，应在总结党内选举工作经验基础上主要引入四种机制。第一，引入竞选承诺机制，无论是何种代表候选人，在选举日均须到会与选举人见面，并现场发表竞选演讲，真心实意地接受选举人的选择和监督。第二，引入差额选举机制，差额应不得少于30％。第三，引进秘密投票机制。第四，完善选举监督机制，落实地方党委和纪委对选举工作的监督职责。
2.构建激励约束机制是促进党代表认真履职的制度基础
(1)建立代表履职激励机制。
第一，建立培训制度。为适应现代政治文明建设需要，党代表培训应成为各级党校的重要任务。对党代表特别是新当选代表，党校应集中一定时间通过基本理论学习、现场模拟、经验介绍、现场参观等方式加以培训，以增强代表素质，提高代表履职能力。
第二，建立表彰制度。有关部门应根据标准定期对代表履职情况考核评比，奖优罚劣。表彰奖励情况应及时在媒体公布，以扩大优秀代表的影响力。在党内换届选举时组织可根据表彰情况向大会提出连任建议。
第三，建立交流制度。代表应按规定定期将履职情况和履职经验等在代表小组会上或党务网站进行口头或书面交流，以达到相互学习共同提高之目的。
第四，建立保障制度。既要为代表履职提供基本的物质保障，也要根据群众评议和组织考核情况建立梯度补贴和奖励制度。
(2)建立代表履职约束机制。
第一，建立述职制度。代表应定期向选区党员和选举单位以口头或书面形式述职，并接受评议监督。对述职测评中得不称职票超30％者，可在党内正式场合公开批评(但不得侮辱个人人格)，或可启动罢免程序罢免其代表资格。
第二，建立询问和质询制度。当党员对选区代表工作不满，或代表对党员反映问题不作为时，党员有权依党内法规就代表权责范围内工作提出询问或质询，被询问(质询)代表不得以任何借口拒绝或搪塞。
第三，建立通报制度。在媒体及当地党务网站公布代表的相关情况及联系方式，同时对代表履职及其考核情况以书面形式定期进行通报。一是向代表本人通报。二是向全体代表通报。三是向代表所在单位和选区通报。四是在所在区域党务网站公布，以发挥舆论监督之独特作用。
第四，建立罢免制度。当党员发现本选区代表有严重违法违纪行为或对代表履职情况不满时，选举单位1/3以上的党代表或党员有权联名向有关部门提出罢免案，依法罢免代表。安徽省怀宁县洪铺镇一冯姓党代表在任代表期间，因不能正确履行代表职责和义务，在党员中引起强烈反响。2004年12月初，该选区31名党员集体联名向有关部门提交罢免报告，经该镇党委和县委组织部调查核实，确认该选区党员提交的罢免建议合理有效；同时组织107名党员参加投票表决，106名党员投票赞成，1人弃权，罢免了冯某怀宁县第十一届党代表资格，开党内罢免代表资格先河。这种做法应予以推广。
(3)建立健全代表活动机制
第一，恢复和完善代表大会年会制度。马克思恩格斯开创了党代会年会制。认为党代会既然是党的最高权力机关，就必须实行年会制[1](P7)。中共建党初期尽管处于秘密斗争环境，仍坚持党代会年会制，在新形势下有必要恢复并进一步健全这一制度，为党代表履职提供制度平台，便于党根据客观形势的变化，群策群力，集思广益，总结经验，采取对策，及时调整，减少失误。
第二，建立视察制度。借鉴人大的做法，建立党代表小组活动制度。根据实际需要，定期组织代表对本地的重要工作、重点领域开展视察活动。
第三，建立提案、询问和质询制度。代表10人以上联名，可在党代会召开期间以提案形式，闭会期间以询问或质询形式，对党员群众高度关注的焦点问题和反映强烈的热点问题，向当地党委以及辖区内的党组织提出提案、询问或质询。据《中国青年报》报道，2004年6月17日，湖北省宜都市24位党代表向市委组织部负责人，就“农村退职干部生活补贴”问题提出质询。质询会后进行了书面测评，当场宣布结果：24位党代表中，对质询结果“满意”的23人、“基本满意”的1人；25名列席人员中，“满意”的18人、“基本满意”的6人、“不满意”的1人。这种做法应进一步规范化、制度化，予以推广。
第四，建立评议制度。上级党委组织部门每年可组织代表对下一级地方党委班子以及主要成员进行一次测评，作为考察班子和干部的重要依据。
第五，建立联系群众制度。借鉴新加坡人民行动党的做法，党的干部和代表必须每周一次、每次不少于3小时公开接待群众来访，对群众所提问题做出相应解答和落实，与群众的交流方式由发表讲话转为直接对话。
3.出台规范的《党内选举工作条例》和《党代表工作条例》是促进党代表认真履职的法规基础
拥有7 000多万党员的执政党仅有的两个选举工作条例，约7 000字，很难对严肃的选举工作作出明确细致的规定，难以顺应党内越来越高的规范化选举要求，应总结近几年党内选举实践经验，在修改完善《地方组织选举工作条例》和《基层组织选举工作暂行条例》基础上，参照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，适时出台能统管全党而具有高度权威性的《党内工作选举条例》。同时，随着“在市、县进行党的代表大会常任制的试点”工作不断深入，应参照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》适时出台《党代表工作条例》，以规范代表权责及其活动机制，使代表活动有章可循，逐渐步入法制化轨道。
三、充分发挥党代表作用，积极推进党内和谐建设需要解决的几个问题
实现党内和谐有赖于党代表充分发挥作用，党代表认真履职需要党代会和党代表常任制作为制度平台，实行常任制需要党内权力结构调整做支撑，改革和完善权力结构需要治党理念升华做先导。
1.转变治党理念，真正从严治党
只有治党理念科学，才能为党的制度建设规定正确方向；只有制度设计科学，才能为从严治党提供合理依据；只有管理规范，才能使动力机制发挥应有作用。
要实现党内和谐，必须首先确立党员主体地位理念。我们党传统治党理念偏重于党内管理而忽视党员权利实现，党员长期被视为教育管理对象。这种理念的形成有其深刻的社会历史原因，曾发挥过极其重要的历史作用。在党员权利意识普遍增强的今天，有必要从政治文明高度重新予以审视，实现治党理念的升华，即由重管理轻权利转移到以保障权利为基础来加强管理，实现保障权利和加强管理的有机结合。为此，治党理念上要实现四大转变：
第一，实现从“权力本位”向“权利本位”转变。即由注重权力运行转向尊重权利实现。党员制度化的授权是党内权力的唯一源泉，是干部权力合法性的最重要来源。只有在这个基础上，才能真正使党内权力按政治逻辑正确运行。因为逻辑的力量和规律的力量才是不可战胜的。只有这样，才能为实现从严治党奠定坚实的基础。
第二，实现“领导本位”向“制度本位”转变。因体制原因，当前党内管理尚带有较大的随意性而较缺乏科学性，核心制度的缺失导致管理制度化程度不高，人治色彩较浓，特别是在党的纪律面前尚难做到人人平等。本调查中的党员认为在党纪面前实现了“人人平等”的占21.98％，认为“不一样”的占77.29％，其中主要认为对干部约束失之过宽。严肃党的纪律，以制度为本，从严执纪，是实现从严治党的关键。
第三，实现“重权轻责”向“权责并重”转变。要实行严格管理，必须科学行权，做到权责统一，才能保证党内“政令”畅通。
第四，实现从“管理本位”向“服务本位”转变。为维护党的团结统一，完成党的任务，党内必须实行铁的纪律，强化管理，这无疑是正确的，但这不能成为重视党员义务轻视党员权利的理由。党组织只有在为党员实现权利提供良好服务的基础上才能实现真正严格的管理，才能真正在党内造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面，即真正实现党内和谐。
2.改革和完善党内权力结构
党的传统领导模式是“议行合一”制[2]，与过去的高度集中的计划体制相适应。但由于党委既是决策机关又是执行机关，监督机关在其领导之下，集党内三权于一体的党委，成了一级党组织中的唯一领导机关。如此，党内权力实难平衡，党内民主实难发展，党内监督实难进行。要实现党内和谐，必须在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，必须对党内权力进行科学配置、合理分权，较好地处理党内党代会、党委会、纪委会“三会”的关系，明确“三会”的权责，规范党代会、全委会和常委会的关系。只有如此，方可从制度层面保障党内民主的良性运行。
3.实行党代会和党代表常任制
党代表履职动力机制建设的基础是党代表常任制，党代表常任制建设的基础是党代会的常任制，没有党代会的常任制，党代表激励约束机制等就难以真正运作。从目前试点情况看，大多是在党委组织部下设立党代表联络办公室，党代表归口组织部门管理，实在是不得已而为之。从政治文明发展进程看，由党的执行机关管理党的权力机关的有悖于政治法理逻辑的做法，终将加以改变。
总之，党代表活动机制建设尚属新生事物，是党的建设所面临的一个重大课题。目前，尚缺乏党内相应法规予以规范，有的甚至与传统规章相抵触，如何进一步完善各种机制，理顺各种关系，尚需在实践中不断探索，在理论上深入研究。
注释：
①2002年中纪委为修改《中国共产党党员权利保障条例(试行)》布置地方纪检部门就《纪检机关保障党员民主权利》课题进行调研。毛政相同志作为中共长沙市纪委特邀研究员，在市纪委指导下，从2002年至2004年底主持了该课题调研工作。