基础教育领域政府与社资本会合作（PPP）项目运作模式选择研究＊
翟秋翌＊＊ 尹利君 刘晓亭 牟新娣＊＊
中国科学院大学经济与管理学院 北京 100190
摘 要： 基础教育领域政府与社会资本的合作广度与深度正在不断拓展。以政府与社资本会合作（PPP）模式为典型的合作模式创新为基础教育的发展提供了良好的助力。合理的运作模式选择是PPP项目成功实施的关键。本研究在分析PPP类型及其特征的基础上，提出了基础教育领域PPP项目运作模式选择方法，并对典型案例进行了模式选择。研究有助于引导社会资本参与基础教育发展，提高基础教育服务供给效率与供给质量。
关键词： PPP 运作模式 基础教育
1 引言
近年来，基础教育对接高校联动办学成为教育界的热潮。为了深化教育体制改革，北京市、上海市等城市大力推进高校附中附小的建设，搭建大学、高中、初中和小学一体化的资源共享模式。截至2015年，北京市共建有60所高校附中，上海市共建有52所高校附中，约占当地中学数量的10%左右。诸如清华大学、北京大学、上海复旦大学、上海交通大学等知名高校在各地开办了附中附小，北京师范大学则在22个省市自治区先后建立62所附属学校和12所资源服务学校。这些高校附中在基础教育领域发挥着重要的引领作用。
2017年1月18日，国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，其中提到要探索多元主体合作办学，在教育基础设施建设中建议采用政府和社会资本（Public-Private Partnership，PPP）合作的方式，倡议社会资本积极为教育的基础设施建设提供专业服务并参与项目的运营和管理。政府与社会资本合作的广度和深度在教育领域都在进一步的拓展[1]。但是，基础教育类项目PPP模式在推广运用过程中遇到，设计不良、目标不明晰、模式不合理等诸多问题[2,3]，如若这些问题不能很好的得到处理，就会造成政府方的财政风险和运营风险等一系列危机。因此，亟需开展基础教育领域PPP运作模式选择与交易结构设计等相关研究，以促进基础教育领域PPP项目规范发展。
在此背景下，探索创新基础教育的投融资模式，在基础教育领域引入PPP模式，有助于加快基础教育项目建设进度，提高基础教育项目运营效率和教育服务质量。本研究探索适用于基础教育项目的PPP模式，提出教育项目PPP模式选择的方法，合理引导社会资本参与基础教育项目建设与运营，从而促进基础教育服务供给效率与质量的提升，研究具有重要的理论与现实意义。
本文方法引入DPM/MIM矩阵聚类的内聚性准则来平衡正交度准则，通过调低TOPSIS的相对权重矢量中R值的权重值，设计人员很容易避开不合理的模块划分方案。
1.《协定公约》与国内税法的有效对接。在国际条约守信原则下，《协定公约》如何通过国内的税收立法安排来履行义务，如何在本国的税收征管中更有效地运用《协定公约》，是国际税收透明度建设实践中面临的一个重要法律问题。BEPS行动计划的参与者需要根据本国国情进行转化适用。把《协定公约》作为一个框架原则，同时又要把《协定公约》内容转化为国内法并与之衔接，建立与全球化相适应的国际税收实体规则与程序规则，完善相关配套制度。对于《协定公约》中本国目前税收立法缺失的内容，通过补充完善税收立法来实现；现行税收立法有规定但与《协定公约》不符或不全面的，需修改和细化国内税法相关规定。
2 文献综述
其中，委托运营（O&M）指公共资产的运营维护职责由政府等公共部门转移给社会资本或相应项目公司，但中标的社会资本或项目公司不负责用户的服务，公共资产所有权依然归政府及公共部门所有，政府及公共部门根据合同定期向社会资本支付委托运营费用，合作期限相对不长，一般为8年。O&M模式一般不需要成立项目公司，投资风险主要由公共部门承担，公共部门方着眼于提高设施运营管理和服务的质量，或者公共部门缺少足够专业化队伍运营管理项目。O&M模式适用于项目的责任边界比较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经验的项目。
①炎症因子水平：超敏C反应蛋白（hs-CRP）。②治疗前后检测两组患者的24 h尿微量白蛋白和24 h尿蛋白定量。
然而，由于基础教育类PPP项目在国内发展尚未形成成熟的演化路径，在项目融资、界定和评价中也会遇到诸多问题[2,3]。此外，PPP模式的选择会随着国情背景和项目需求的变化而变化[15,16,17]。存在设计不良、目标不明晰、模式不合理问题的PPP项目可能使公共部门陷入重大的财政或实施上的危机，甚至可能会滋生政府部门和社会资本方的腐败。因此，合理的模式选择与交易结构设计是PPP项目运作成功、防控项目风险的首要条件。此外，科学的目标设置与绩效评价、社会资本方权益保护等也是PPP项目成功实施的关键[18]。综上所述，关于基础教育模式选择相关研究还有待进一步深入，以更好的指导基础教育领域PPP发展实践。
管理合同（MC）指政府等公共部门授权社会资本方对现有公共资产进行运营、维护以及管理工作，公共资产的所有权依然由政府部门所有。政府等公共部门按照合同约定向社会资本方支付相应管理费用，MC通常作为TOT的过渡形式，合同期限一般也较短，不超过3年。
3 基础教育PPP项目模式类型及其选择方法
3.1 PPP模式类型
在转让-运营-移交（TOT）模式下，首先政府将资产所有权有偿让渡给社会资本，社会资本方承担项目的运营和管理责任，一般经过20～30年的项目合同，社会资本方再将公共资产转移给政府等相关公共部门，从而获取相应经营管理费用[21]。TOT模式与BOT模式的最大区别在于没有建设环节，项目公司直接接收已建成的项目并运营。TOT模式先后涉及两次移交：第一次是确定投资人后，由公共部门将已建成的项目设施以有偿方式移交给项目公司。第二次是在项目结束后由公司将项目设施再移交会给公共部门，第二次移交通常采用无偿方式。
国内外的研究及应用实践表明，PPP模式引入至基础教育领域是必要、可行的[5,6]。基础教育是国家立业之本，为社会和经济的持续稳定发展提供良好的背景，还能提高受教育者的潜在劳动力，培育公民逐渐养成适应现代经济生活的观念态度和行为方式[7]，基于教育具有稳定的可预期回报这一特点，对社会资本具有较强的吸引力。将社会资本通过PPP模式引进基础教育服务，一方面能够促进教育投资主体多元化，另一方面推动基础教育项目的落地实施，进而推动教育公共服务供给机制创新，助推公办基础教育学校建立，既能有效减轻政府财政支出压力，又能提高基础教育资源配置效率，通过这种创新体制的改革，能够有效提升中小学教学质量和入学率[2,8]。社会资本的加入，增加了教育部门的竞争压力，有助于提升基础教育服务供给的创新力度和效率[9,10,11]。此外，PPP模式在管理和融资上灵活性较大，作为一种新型管理和创新模式，不仅能提高资本的运行效率，还能在一定程度上减轻教育部门和学校管理的官僚化和腐败程度[12]，促进学校管理效率的提高[7,13]，有效解决教育发展过程中的结构性与非结构性问题[14]。
改建-运营-移交（ROT）是指公共部门首先要求社会资本方对现有公共资产进行改建，然后有偿移交给社会资本方运营，合同期满后收回该项目，合同期限一般在20～30年。
PPP模式主要通过政府与社会资本合作，发挥各自的优势，提供基础设施建设与公共服务。但由于各国体制、文化和经济等外部环境的差异，以及每个项目各自不同的特点，对PPP的定义也各有侧重，包含范围也不尽相同[4]。由于国内尚缺乏对PPP的专业研究，关于PPP尚未形成统一的定义，但根据其共性，可以总结出以下3个特征：一是公共部门和社会资本建立长期合作伙伴关系，合作是前提；二是高效提供优质的公共产品和服务，包括公共道路、桥梁等基础设施建设；三是风险分担和利益共享。
上述问题之外，还有理论运用的单一、史料建设不足等方面的问题。随着此类问题的逐步解决，清代碑帖学研究将会走向更高层次。
建设-运营-移交（BOT）模式指中标的社会资本或项目公司承接新建公共资产的筹建、融资、投资、建设、管理、运营和维护。项目合同一般较长（20～30年），合同期满后公共资产的所有权移交政府或相应公共部门[20]。BOT模式是一种典型的新建特许经营项目的融资方式，能有效解决建设资金缺口，通过合理的风险分担机制，公共部门方可将项目部分风险转移给社会投资人。此模式有利于公共资产引入先进的管理模式和思想，提高其市场化运行效率，最重要的是政府在一定程度上避免了投资风险，社会资本可能会因投资风险过大望而却步。BOT模式适用于有收费机制的新建项目。
由于制度环境以及分类标准的差异，不同国家和国际组织对PPP模式的分类也各不相同，造成PPP发展实践中的模式选择决策难度较大[19]。例如，世界银行将PPP划分为服务外包、特许经营、租赁、管理外包、资产剥离和BOT6种模式。而PPP国家委员会根据项目建设和设计阶段合作关系的划分更为细致，包括O&M、OMM、DB、DBM、DBO、DBOM、DBFOM、BOO、BBO、DF、售后回租、免税租用等18种模式。
2014年，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]76号文）采用了大类划分方式，将PPP项目运作方式分为委托运营（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operation-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，ROT）等。本研究采用此类划分方式对基础教育类项目进行划分。
林业资源管理中机构配置不相符主要体现在基层林业站中。众所周知，基层林业站主要负责的工作除管理林木、爱护林木和加大绿化之外，还要宣传和推广相关的先进技术和林业政策等。由于我国基层林业站的人员有限，相关单位的工作人员承受着很大的工作压力，要高效完成林业资源管理工作，难度较大。除此之外，基层工作站工作人员短缺，导致一人多职的现象较为严重。身兼多职在一定程度上降低了管理人员的工作效率，容易在工作中出现纰漏。
启，是指启发诱导，目的在于引导学生自觉学习，明确学习任务及学法，强化学生的主体意识，调动学生的学习自觉性。备课时，可从课题入手，设计启的内容，引起学生的注意，通过文章的“眼睛”认明方向。
3.2 PPP模式选择的影响因素与决策方法
财政部76号文同样提出，项目运作方式的选择主要由融资需求、改扩建需求、期满处置、收费定价机制、项目投资收益水平和风险分配基本框架等因素决定。本研究在借鉴已有研究的基础上，以76号为基准，设计PPP项目运作模式选择方法与决策程序。（图1）
PPP项目运作模式选择的决策程序依次为是否新建、是否有融资需求、是否有改扩建需求、是否期满移交，借此构建项目运作模式决策树。其中，具有融资需求和改扩建需求的项目建议采用ROT模式；不具有融资需求的存量项目建议采用O&M模式；具有融资需求和改扩建需求且期满移交的存量项目建议采用TOT模式；具有融资需求和改扩建需求但期满不移交的存量项目建议采用MC模式；具有融资需求且期满移交的新建项目建议采用BOT模式，若是不许期满移交则采用BOO模式；不具有融资需求的新建项目建议采用LOT模式。
相对已有研究的模式分类和决策方法，本研究提出的方法根据简化规则划分模式大类，具有较强的可操作性和科学性，能较好的为实践提供指导。
4 案例项目的运作模式选择
图1 PPP项目运作模式决策方法
案例项目为国内知名高校附属学校建设与运营项目，投资规模超过10亿元，合作期限长达30年。项目合作内容包括基础教育园区建设和附属学校的运营两部分。高校得到公共部门授权担任项目的公共方，社会资本方是由具有建设资质和经验的建筑公司和具有丰富基础教育运营管理经验的教育公司组成的联合体。项目初拟的建设周期为2年，运营周期为28年。项目收益来源包括后勤服务费、场地对外租赁使用收费、课外培训费用等，具有较为稳定的现金流收益保障。
基于以上运作模式决策方法，可对案例项目运作模式做出选择。本项目为新建项目，不适宜直接采用O&M、MC、TOT、ROT等存量项目的PPP运作方式，主要考虑BOT、LOT及BOO等新建项目运作方式。项目的筹划、融资和建设在LOT模式下由公共部门承担，政府方保留公共资产所有权并租赁给社会资本，将公共资产的运营、维护和用户服务职责转移给社会资本，社会资本对项目拥有较为独立的管理权，激发公共项目的市场活力，提升公共部门产品的运行效率。社会资本管理该项目获得相应收入，按照合同规定向公共部门提交租金以弥补公共部门的投资。BOT和BOO模式在合同期满后对项目的处置方式存在较大的差异，BOO模式是在BOT的基础上演变而来的。在项目期满后，如若采用BOO模式，那么政府或者社会资本方拥有建成项目的所有权，一般不会涉及项目在政府和社会资本方之间的移交，相比而言，在BOT模式下，合同期满后存在项目的移交过程，政府方可以灵活对项目进行后续安排，政府方可以在一定范围内给予相应社会资本方一定程度的激励。
综合比较以上新建项目运作模式，案例项目更适合采用建设-运营-转让（BOT）方式，如图2所示。该项目合作期限为30年，其中建设期2年，运营期28年，30年期满，合作协议到期，但这也并不意味着政府和社会资本合作的终止，如若双方采用此种模式效率达到了较优的水平，那么双方可以继续协商合作。社会资本需在中标之后根据相关规定联同政府方共同出资设立项目公司，项目的筹建、融资、运营等相关责任管理工作均由项目公司承担。投资建成后，公共部门拥有对校区设施的所有权，授予项目公司28年的特许经营权。特许经营期结束后，项目公司将园区无偿移交给公共方。
图2 项目运作方式
5 结论与展望
合理的PPP运作模式设计与选择是成功实施PPP模式的重要前提。本研究聚焦到基础教育领域PPP模式，提出了PPP项目运作模式的简单决策方法，为基础教育领域PPP发展提供了工具支持。本研究将有助于合理引导社会资本参与基础教育项目建设与运行，促进基础教育领域PPP项目的发展。但是，本研究存在一定的不足，比如，仅提出了决策规则，未进行多项目的定量验证，将在未来研究中加以完善。
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Selection of Operational Modes of PPPProjects in Basic Education
ZHAI Qiuyi,YIN Lijun,LIU Xiaoting,MU Xindi
School of Economics and Management,UCAS,Beijing 100190
Abstract: The breadth and depth of cooperation between government and social capital in the field of basic education is expanding.PPP model,as an innovation cooperation model,performs well as a good boost for the development of basic education.And reasonable selection of operation mode is the key to the successful implementation of the PPP project.Based on the analysis of PPP types and their characteristics,this study proposes a PPP project operation mode selection method in the basic education field,and make a case study using the proposed method.It can help guide social capital to participate in the development of basic education and improve the efficiency and supply quality of basic education services.
Keywords: PPP;operation mode;basic education
DOI: 10.11842/chips.2019.07.003
＊国家自然科学基金重点项目（71532013）：大数据环境下房地产金融风险传导与防范研究，负责人：董纪昌；国家自然科学基金面上项目（71573244）：基于互联网大数据的房地产公众预期研究，负责人：董纪昌。
＊＊翟秋翌，在读博士研究生，研究方向：教育管理；牟新娣（通讯作者），在读博士研究生，研究方向：房地产经济。
（责任编辑：何岸波； 责任译审：毛子英）
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