制度变迁与缺陷修正：对现阶段农村土地调整行为的分析，本文主要内容关键词为：现阶段论文,缺陷论文,农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30多年来，农村土地制度改革一直是理论界和实际工作者极为关注的一个热点。现阶段，农村土地承包制度究竟发生了怎样的变化，广大农民对土地承包制度有着什么样的新的诉求，带着这些问题，我们通过对江都区两个行政村土地调整的调查分析，深入探讨土地承包制度的变化所带来的制度绩效与缺陷，以便为各级政府制定更加科学的土地政策，切实保障农民利益，建立与完善土地型农村社会保障制度提供依据。
一、党的一系列惠农政策，诱发农民对现有的土地承包制度进行必要调整的强烈诉求，广大农民的恋土情结被重新唤醒
调查中发现，一般农户都希望有永久的土地使用权，但绝大多数被调查农户却认为应根据人口变化对土地进行相应调整，许多农户对“土地使用权长期不变，增人不增地，减人不减地”的土地政策持否定态度。进一步调查不难发现这有以下两方面原因：一是自古以来“耕者有其田”这一传统文化的积淀是农民希望均等占有土地的最重要的思想根源。这一动机既透视出农户对农地制度安排的最基本要求，又揭示了我们至今仍未深刻意识到的经济学原理：即评价政策供给的合理性及其效率的唯一指标应是认同的一致性，至少单方推动的交易比双方互动的交易所产生的总效率要低。二是在不赞成土地承包期具有长久使用权这一制度的农户中，不少农户的人口已经或在未来一定时期内会有所增加，在土地承包期内土地不调整会导致不公平。这一调查证明，土地调整带来的平等权利远比长期稳定的土地使用权所产生的绩效更能赢得农民的认可。由此可见，土地经营权相对于土地所有权于广大农民更有意义。
农民对土地调整的愿望还来自于对土地收益预期的评判。按照制度经济学的解释，在任何一项制度的设计与推进中，最重要的变量应是制度预期的净收益。在2004年中央恢复一号文件之前，尽管对制度收益最大化的评判有不同标准，但种田的经济效益低应是显而易见的。因此，在人均占有耕地不断减少、外出打工人数与日俱增、土地流转渠道不通畅、生产资料价格上涨的情况下，农民只能寄希望于通过土地的调整来避免行政干预下因制度安排所造成的损失。转让土地承包权甚至抛荒即是农民最直接也是成本最低的选择。2004年以后，随着中央一系列惠农政策的相继出台及实施，种田的比较效益不断攀升，使农民重新尝到拥有土地所带来的必然收益。农民不仅不再轻易放弃土地承包权，而且还千方百计地索取原先已放弃的土地承包权。因此，原先隐蔽的对土地的几年一调整终于浮出水面，成为公开的理直气壮的要求。
二、土地调整在现阶段有其存在的合理性，但限制了对土地资源的保护以及对土地的投入
新中国成立50多年来，我国对农地制度进行多次变革与调整的实质都是平分土地。1978年后，家庭联产承包责任制的推进更进一步固化农民平均占有土地的思想。1991年，尽管中央明确规定，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，要避免承包地的频繁变动，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”，但制度安排和政策决策者的意志总是难以实现。在现阶段，均田承包作为家庭联产承包责任制的基本形态已成为中国农村最基本、最普遍，也是农民竭力追求的村级农地制度，深入剖析均田承包制度下土地调整的绩效和弊端，无疑对推进农地产权制度改革，培育农村土地产权市场有着重要的现实意义。
我国农地经常性变动与调整，大概是当今世界独一无二的制度现象了。土地名义上的集体所有，现实中的家庭使用，是世界上唯一可以不断进行土地调整以适应农村家庭人口变化的制度安排。可以这么说，30多年来，全国尚难找到从未进行过土地调整的村组。这作为村级农地制度的一个重要内容，能在如此长的时间内、如此广大的地域里从未间断，肯定有其存在的合理内核。
家庭联产承包责任制是中国近代农地制度变革成功的范例，它是在中国社会发生重大转折时期的特定历史条件下解决农业生产率低下的一种制度创新。而作为制度的需求方和具体制度安排的实践者，广大农民群众却采取公平的办法，将土地按人口或按劳动力平均分配到户，并一直保持动态平衡。之所以如此，是因为土地已成为农民生活保障的唯一载体，拥有一定数量的土地是农民基本生存权利的重要体现。可以认为，根据人口变动情况对承包土地的不断调整是一种必然的现象，是对家庭联产承包责任制不完善的一种修正，是这一制度框架内的一种拓展与延伸，它对保持农村稳定起着重要的基石作用。
除了满足农民对土地的公平需求以求得社会保障外，还有两个因素也在推动土地的经常性调整：一是土地面积的变动。全国不少地区，尤其是经济发达地区，或者是镇村结合部，随着经济的发展和城镇化的推进，耕地日趋减少，为了保证农民“耕者有其田”，村组干部与农民不得不对本村土地进行必要调整。二是农村人口的变动。随着农村二、三产业的发展，很多农民纷纷寻找非农就业机会，其中有相当部分农民已进城居住；加之高校扩招，越来越多的农家子女外出求学、择业，使得农村人口减少，带来农户之间土地数量的差异。为了体现公平原则，有关村组只好通过定期调整土地的办法来尽量满足人多地少农户对土地的渴求。
土地调整有利于农民的自我管理和农村社会的自我调节与控制，也就是说，调整土地不仅仅是一种经济行为，而且是控制农村与约束农民非政策行为的一种重要手段。对社会的控制主要分为两种：一是国家的政策力量，其对社会的控制是正式的，并带有强制性质；一是民间传统的风俗习惯、价值观和社会道德规范的约束力量，其对社会的控制是非正式的，但有时也是很强大的。由于家庭联产承包责任制是在农民群众的力量推动下形成的，缺乏系统的理论准备和制度设计，这就为后来的发展、变迁与推进留下了较大空间。经过30多年的承包实践，不少农村逐渐建构起一整套与土地制度相关的乡规民约来不断弥补农地制度的不足，而这些非正式制度能通过对土地的不断调整来实现其对农村社会的控制以及对农民行为的约束。如某村某组每5年便对土地进行均分，土地调整之前，村民小组对这5年期间发生的债务进行清理、公布收支账目，清算农户与集体之间的往来，让农户补交相关费用。在这个过程中，村组干部借土地调整之机来施展自己的权力影响，来实施对农村社会的管理与控制。他们可以把国家以及上级政府赋予的相关职能和土地承包挂起钩来，在土地调整中体现某些国家政策，如把应收的相关费用分摊到承包地中。至于在调整土地的实践中，什么人可分得土地，什么人不可分得土地，多半难以完全按国家有关政策办理，基本上由农户按各个村组约定俗成的民间惯例来给予裁决。如不少村组都明确规定，凡是将户口回迁的群众，必须一次性补缴若干年附属在土地上的相关费用；还有的村组规定违反计划生育政策超生的人口不能享有土地分配的权利；也有的村组规定，“上门”男子、无户口的人不能分得集体的土地。类似这样的社会控制职能基本得到上级政府的默许，从而成为国家正式的社会控制制度的一个组成部分。
尽管土地调整在现阶段有其存在的制度理由，但需要指出的是，无论从哪个角度讲，频繁的土地调整，对农户的经营预期、对土地资源的保护性使用以及对土地的长期投入都是一种损害，它使土地承包政策的稳定性大打折扣。频繁的土地调整带来效率上的损失，主要表现在以下几个方面：
土地产出效益低。村组成员数量的动态性，带来土地调整的频繁性，使农户承包使用土地的不稳定性增加。农户对预期净收益的顾虑影响有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效益。农户的短期行为造成土地生产力下降，土地资源遭到浪费。由于土地调整带有行政暴力性，失去土地使用权的农户不能与转入土地的农户通过协商的方法从转出的土地中收回物质的与体力的投入，由此会给转出农户带来一定损失，影响农户的投入。
造成耕地的无限细分。课题组调查的样本村，人均拥有耕地面积不足1亩；由于按土地的土质、地块的远近均分土地，因此造成土地田块的无限细化。一般每个农户都有3块以上的田块，有一个农户的3亩田被分为7块。
制度安排的运作与实施费用高昂。土地的经常性调整，造成严重的不规模经济。为了做到土地分配的公平，每次调整前，都需要对本区域内的人口、土地的数量、地块的数量及质量进行全面核查，由此造成产权界定费用的高昂。
各种资源的配置效率得不到进一步提高。家庭联产承包责任制的绩效之一就是科学配置劳动力资源与土地资源，而土地的零碎化，使各种生产资料(尤其是大型农机具)的优化组合失去基础，从而抵消了家庭联产承包责任制应该发挥的功能。
以人口均分土地的制度不利于农村剩余劳动力的转移。改革开放以来，农村最为显著的变化之一就是转移了1.3亿农村剩余劳动力。之所以绝大部分已经在城镇就业的农民具有兼业化的特征，重要原因之一就是土地分配的福利化。按人口均分的农村土地制度无形中对农村劳动力的转移产生制约作用。进城打工的农民，他们与城里人的差别已经很小。但在“户籍”上还属于农民。这些在事实上已经向非农产业转移的农民，仍然不能进入城市的社会保障制度之中，唯一理由便是他们在农村已有土地保障。
不利于农村计划生育政策的有效贯彻。在土地为集体所有的前提下，土地的保障功能毋庸置疑，农民作为集体成员之一可以无条件获得一份土地。这就意味着家庭成员越多，所拥有的土地也越多，其生存保障也越大。1978年农村改革以后所实施的土地制度，由于只是将农民在生产队时期对集体土地的福利与收益均分权显化为对土地的均分权，这样，土地公有刺激人口增长的机制继续保留。尤其是经济不发达的人多地少地区，更倾向于采用按照人口绝对均分的安排，这就在客观上产生了促进人口增长的作用。
村组之间为土地发包权进行博弈。2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”调查中发现，两个村都存在一些闲置的厂房、学校、猪场和废弃的鱼塘等，其占用的土地应依法属于村农民集体所有。但相关村民小组强行侵占发包权。如某村原有一猪场，占地15亩。因承包人经营不善导致关闭，并且欠银行部分贷款。后行政区划调整，该村被邻近一村兼并，合并后的村承担还贷义务。经多方努力，猪场重新发包，收入归村集体所有。但两年后，猪场所在的村民小组强行与发包方签订协议，将承包款收归村民小组所有。
引发农村新的矛盾。《土地承包法》第三十五条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。”由于频繁调整土地，因此总有部分农户失去原先的土地承包权，从而引发农村新的矛盾，样本村就有农户曾经因土地调整起诉至法院，试图通过法律的途径讨回在承包期内的土地经营权。
三、土地调整的缺陷修正
即便在一个较长时间内，要排除土地调整的做法在中国是脱离实际的。因为土地调整的制度安排，完全是村组和农民囿于严峻的农业外部发展环境和村组内部的资源约束条件所作出的一种理性选择，尽管这种选择是被动的，或与政策相违背。但认真分析引发土地调整的原因，可以看到，真正涉及每一农户，涉及每一田块的规模较大的调整，并不是随时发生的。加之土地调整的费用高昂，对社会产生的震动较大，因此，农村基层组织一般对大的土地调整持谨慎态度。就一个村而言，真正值得引起高度关注的是经常发生的村民小组对土地的小调整。要能化解稳定土地承包权与土地调整之间的矛盾，进一步完善覆盖全国广大农村的土地调整这一农地制度，就必须设计能兼顾最大多数农民的利益，使政策供给与农民需求目标一致的更为理性的农地政策。因此，有必要借助我们已经取得的经验，对土地调整过程中暴露出的制度缺陷不断加以修正。
强化和稳定农户承包权。建立在土地之上的承包权应该体现为一种权束，它包括对土地的占有、使用、收益与处置。在这四种权利中，占有权是前提，处置权是关键。目前，农户手中的土地承包权既不稳定又不完整。对土地的占有因基层行政组织的非规律性的干扰而变得飘忽不定，对土地的处分更因条件的不具备而名存实亡。家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，中央确定长久不变的土地承包期客观上使原有集体土地僵化的所有权仅成为一种名义而已，其真正的所有权已经异化为村民小组或农民手中的承包权。因此，正如2005年中央一号文件指出，我们要“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”，并且尽可能让农户手中单一的土地经营权变为占有、使用、收益与处置四权合一的土地承包权束。尤其要赋予农户土地处置权，使他们能将土地经营权作为一种私有财产而自由处置，包括入股与抵押。这样，既满足了农户对土地占有的愿望，又形成了土地流转的市场机制，从而为土地资源的有效配置创造了条件。完整的承包权失去稳定的期限便丧失其存在的基础。强调土地与农民关系的稳定，其意义绝不仅限于对固定田块的长期投资。因为土地经营的全部内涵与意义是最大限度地获得土地的保障功能，即稳定的收益、就业与预期，而对土地的长期投入仅是依附土地保障功能的一种扩张效应。所谓稳定农户承包权，不仅指家庭联产承包责任制这一基本制度的稳定，而且包括土地经营期限和权限的稳定，甚至包括农户承包待定地块与面积的稳定。这里的稳定并不排斥必要的调整，只不过调整应有严格的限制条件。一是限制对象，即调整仅限于矛盾特别突出的个别村组、农户。只对人口发生变化的村组、农户进行小范围的调整。人口未发生变化的，或村组没有调整愿望的，土地承包关系不变。调整的村组，做到有补(地)有收(地)，妥善解决人地矛盾。对因人口变化大、土地变化大或已没有机动地等原因造成人地矛盾突出的村，可适时择机进行大调整，或以资金补偿调节。哪些村进行调整，怎样调整，应区别对待，不搞一刀切，条件不成熟的不强行违规调整。对于已转为非农户口，因垂涎村组预期收益，意欲将户口回迁的人，不论何种理由，村组均不应接受，即便有绝大部分村民同意也应持慎重态度。二是限制时间，即调整间隔时间应相对较长一些。一般可以5年为一个期限进行小调整。到了期限，经村民代表大会讨论通过、乡镇政府批准后，村委会实施；未到调整期限的村，不得擅自调整。
建立土地使用权流转机制。基于目前的土地制度条件，农户以相对所有者身份获得土地的使用权，尽管此种所有权并非完整意义上的产权，但农户完全可以以此作为与其他经济组织或个人进行合作的资本，即农户可根据自己的判断对经营的土地进行调整，以实现人力资源与土地资源的最佳组合。前提条件应是建立土地使用权流转机制。造成土地频繁调整的重要因素之一就是土地承包关系的凝固化。如能将土地使用权的稳定与流动统一于土地资源的优化配置之中，即可大幅度减少土地调整的次数与范围。当前，以行政为主导的土地调整向通过市场来配置土地资源转变，以及在此基础上形成的农民土地使用权的自由流动，是目前农村完善土地制度改革的唯一指向。《土地承包法》第三十二条指出：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2007年10月1日开始施行的《物权法》对一规定进行了修正，删除出租这一流转形式。《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”这就进一步从法律的角度明确了土地经营权流转的形式及其合法性。从目前改革的实践来看，以下几种形式可以肯定：一是农户将拥有的土地使用权以折股的方式与其他生产要素相组合，或参与经营，或仅参与收益分配。二是将不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式进行发包，通过这种方式对农民提供稳定的产权预期。三是农户将土地使用权以固定期限转包给新承包人。四是农户将未到期的土地使用权一次性转让给新的承包者。无论哪一种形式的土地使用权流转，承包方、发包方与新的承包方之间均应签订相关协议，以保证土地使用权流转的合法性与严肃性。土地股份合作制是新形势下提高土地产出效益、推广高效农业、促进农民增收的重要途径，但在现实条件下，此种土地经营权的流转问题颇多，因此，应进一步完善制度，规范管理，最大限度地保护农民的产权预期。同时应坚决摒弃任何流于形式的土地股份合作行为。
完善土地使用权分配制度。为了避免按人口均分土地带来事实上的不公平，也是为了限制均分土地所产生的效率缺失，不少地区采用“两田制”的土地分配制度。即将土地分为“口粮田”和“责任田”，“口粮田”按人口平分；“责任田”按劳力均分，并分摊相关提留。此种土地分配制度的最大特点就是在尽可能大的边界范围内科学配置土地资源与人力资本，部分地解决了因人口变动带来的土地频繁调整问题。人口增加时，减“责任田”补入“口粮田”，反之，则减“口粮田”补入“责任田”。正是由于“两田制”效率明显，因而成为当今农村尤其是土地资源相对丰裕地区一种主要的土地使用权分配制度。但此种土地制度有其天然的局限性，如对劳动力较少的农户具有一定的残酷性；尤其是在取消农业税、增加种田补贴的提前下，易加重农民的恋土情结，不利于土地资源在更大范围内的合理配置与劳动力的非农转移。解决的办法：一是根据土地承包法的相关规定，制定更为明确的乡规民约，如农户全家迁入设区的市，已转为非农业户口的，应当将其承包的土地全部收归集体。二是大力发展农村二、三产业，鼓励并支持农民向非产业转移，减少农民的恋土情结。三是未实行“两田制”的地区，不得假借少数服从多数强迫农户放弃或者变更土地承包经营权，更不得以所谓开发为名强行收回农民土地。要确定承包土地的最低保障线，因为对于农民来说，一旦失去非农就业机会，就会因无法重新获得土地而丧失享有最基本生活保障的生存空间。四是不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。五是将农户自觉交回的承包地、新开发的耕地作为集体预留地，用于新增人口的土地分配。这样，便可将土地调整的频率降到最低限度。
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