法国PPP法制状况及对我国的启示
贾韶琦
（湘潭大学 法学院，湖南 411105）
摘 要： 法国是欧洲PPP市场的领导者，最早运用PPP模式的国家之一，建立了较为完备的PPP法律体系，因而考察法国的PPP及其法制状况对我国的PPP立法及“一带一路”倡议的实现具有重要参考价值。法国PPP按运作方式的不同可分为行政长期租赁、临时占用许可、公共服务特许、公私合作合同等，但项目合同统一归属行政合同，受行政法约束。法国PPP法律框架比较复杂，包括法典、法律、法令，对不同形式的PPP均有规定，呈现国际化趋势和问题导向。法国PPP法制给我国带来的经验启示包括：重视国家统一PPP法的制定，重视合同部分条文的制定，“合法”包含合本国法、合东道国法、合国际法三个维度等。
关键词： PPP；特许经营；公私合作
Public-Private-Partnership（PPP）是一种世界范围内主流的公私合营模式，在我国的官方译名是“政府和社会资本合作”。如今，PPP已成为我国基础设施与公共服务领域应用实践的最前沿，在供给侧结构性改革、地方债务管控、政府职能转变、资本市场投融资创新等方面发挥着巨大且深远的作用，也因此成为理论研究的热点。
PPP在我国属于舶来品，法学理论与法律实践上存在诸多问题和难点，因此考察国外的PPP法律制度无疑大有裨益。其中，法国PPP及其法制状况具有重要参考价值，因为：第一，从政治态势上看，法国是第一个同我国正式建交的西方大国，中法关系的战略意义与国际影响不言而喻。2019年3月25日，习近平主席访法会见法国总统马克龙，双方重申中法全面战略伙伴关系。同时，法方表示愿同中方继续深入开展“一带一路”务实合作[1]。第二，从PPP市场上看，法国是较早运用PPP模式的国家之一，是欧洲PPP市场的领导者，被公认为使用者付费类特许经营权模式应用最成熟的国家之一（世界银行称之为“一种真正的法国模式”）[2]。更难得的是，法国的法律体系、行政体制和国有经济比例是目前为止与我国最近似的西方国家[3]。因此，对法国PPP模式的考察将帮助我国的企业、我国的市场、我国的PPP模式更好的与世界对话。第三，从法律制度层面上看，法国是大陆法系代表国家之一，法国法是公认具有世界影响力的国家法。小到具体项目的建设，大到国家战略的实现，都离不开制度保障，尤其是法律的规范。因此，不论是对于同为大陆法系的我国PPP立法而言，还是“一带一路”背景下出于深入了解东道国法律及其生态的需要，考察法国的PPP法制状况殊有必要。
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一、法国PPP的基本情况
20世纪90年代始，PPP在法国萌芽。在此之前，法国已经出现了与PPP有些类似的公共工程合同，性质上属于政府购买服务合同。该类合同中，政府购买企业建设好的公共工程，负责后续运营，类似我国的BT模式。但由于这种合同不透明，不规范，易滋生腐败，逐渐被政府大力倡导的PPP模式所取代。如今，法国已成为欧洲PPP市场的领导者，世界上最具潜力的PPP市场之一。
法国形成了一套完整且成熟的PPP操作流程，包括项目的识别、准备、采购和实施四个阶段，具体包括：需求分析、项目选择（立项）、采用PPP模式的论证、预先评估、预先评估审批、确定当局需要、采购程序、合同授予和最终审批、合同签署、财务结算、合同管理、纠纷协商和解决、项目监测等[4]。
（一）机构设置
法国政府参与PPP的关键部门包括经济部门、财政部门、工业部门、预算部门、采购部门以及各职能部门下设的PPP专业机构。
对于PPP项目中政府方的主体范围，法国法经历了一个扩大解释过程。法国PPP的前身是政府特许经营，也叫公用事业特许经营，盛行于19世纪末、20世纪初[5]。法国1992-133号法律规定，政府特许经营合同是公共部门委托另一方负责公共服务的提供、管理等一系列活动，考虑到只有中央政府和地方政府有责任提供公共服务，所以这里的公共部门主要指各级政府。之后的2004-559号法令将公共部门的范围加以扩大，中央政府及其相关机构、地方政府及其相关机构以及公共医疗部门、社保部门和其他由财政支持的公共利益相关任务的公共或者私营部门都可以成为PPP的主体。如果PPP项目由中央政府发起，那么项目设计的部委数量取决于项目规模的大小。但是所有项目在签订合同之前，都需要得到中央经济与预算部的批准。
此外，鉴于各国纷纷成立专门的PPP机构，法国于2005年由财政部、经济部和工业部组成大财政部，下设中央PPP管理机构（以下简称MAPPP）[6]。MAPPP采用扁平化组织结构，由政府预算提供资金支持，主要有三项职责：一是收集PPP项目相关数据资料和经验做法，编写操作和技术指南。二是为各部委在内的各公共部门提供咨询服务。三是对PPP进行评估。从范围上看，MAPPP既管辖政府付费项目，也负责公用事业特许经营，还负责政府采购，目的是科学评估一个项目究竟更适合采用何种具体形式。若是采用PPP，则需要进一步确定采用何种运作方式[7]。
（二）运作方式
法国的PPP包括四种基本运作方式，在具体项目中需要根据公共市场需求、交易模式和履行方式等因素决定。
这家伙没心没肺，肖玉死得比她惨，她在学校放假回家赶火车的时候，人太多，被挤下站台，让迎面进站的火车轧成两截。我一个月前知道这事的时候，正在从昆明回家的火车上。暑假回来高中同学聚会，大家都哭了，但直到今天才敢去她家。
1.行政长期租赁（简称BEA）
法国法律上的长期租赁是一项重要的不动产物权。根据新修订的《地方行政区域统一法典》第L.1311-2条规定①，BEA指地方政府为了实现公共利益或者为了向文化公益团体提供建筑物而签署的长期租赁协议，不动产及不动产上的长期租赁权应保持对公共领域的依赖性。这里主要存在三种协议框架[8]：一个是往返协议，即私营部门向地方公共部门支付BEA长期租金，地方公共部门则向私营部门支付建设项目租金。另一个是双运营协议，指私营部门在通过往返协议取得不动产（主要是土地）并在此之上完成建设项目后，公共部门在支付建筑物使用租金的同时，可以选择赋予私营部门相应的公共服务领域特许经营权或由公共部门自营但由私营部门负责保养维护，前一情形中的私营部门可以向公众收取费用，后一情形中的私营部门则只能向公共部门收取维护费用。第三个是双公共部门协议，适用于国家公共部门需要完成某公共项目但项目用地却归地方公共部门所有的情况。
BEA的出租方是地方政府及其行政部门。不过在某些法定场合中，公共医疗机构也可以成为出租方，这种特殊情形被称作BEH。至于承租方，只要求是私营部门，在组织形式上并无严格限定，公司、合伙、社团、基金会，甚至个人都在允许之列。其中最常见的是SPV公司，即特殊目的设立的的混合所有制企业。租赁的标的物范围较广，包括地方政府所有的公共不动产、未开发的政府土地或已建成的建筑物等。不过，BEA在公共交通领域并不适用，目的是避免私营部门对公共交通运营的的过度控制进而损害公共利益。同样的问题在我国已经出现，如近几年备受关注的大桥公路收费问题。法国2009年2月颁布的《促进公私建设与投资项目法》许可中央政府及其下属部门将BEA模式应用于社会福利房领域。在这一点上，我国的做法是通过财综〔2015〕15号文允许政府在公租房PPP项目中以土地作价入股，相较BEA而言，都是提供项目用地，但更强调政府对项目的控制力。
2.临时占用许可（简称AOT）
1.3 评分标准 严重焦虑:HAMA＞29分;明显焦虑:29≥HAMA＞21分;轻中度焦虑:21≥HAMA＞14分;无焦虑:HAMA≤14分。
为确保特许的必要性和正当性，法国设计了一套严格的事前程序。当公共部门打算授予私营部门一项公共服务特许经营权时，项目所在地的公共部门必须先听取涉及地区的公共服务理事会③的书面报告意见，并在取得公共服务联席委员会④对启动公共服务特许项目的一致同意后，再做出将涉及特许的公共服务独立分割出来的行政决定，此后才能进入DSP项目程序。
考察法国PPP立法及实践对我国具有重要启示，不仅表现在国内PPP立法层面，还表现在“一带一路”海外PPP项目的法律适用上。
3.公共服务特许（简称DSP）
DSP又叫公用事业特许经营，也被称作用户支付型PPP，是法国PPP的传统形式，拥有悠久历史传统，是当代法国公私合作最主要的方式之一。截至2014年，法国境内约11880公里的高速公路中，就有90%的路段是特许公司的收费路段[9]。
3.条文体现实用主义。在我国，一个项目是否采用PPP模式由地方政府自行决定，但在法国，却是由财政部PPP中心决定。法国发达的政府特许经营往往成为PPP的竞争对手，也成为右翼、左翼的不同的选择倾向。不过，项目最终能否由使用者付费也是一个重要考量因素，因为在法国，只能由纳税人付费的项目是不能政府特许经营的。法国PPP法几经修改，不断务实，表现在以下几个方面：一是扩大了合同主体范围。如2015年新修改的法国政府采购法规定，服务招标方不再局限于政府，也可以是其他公共部门。二是允许公共部门参股，即允许公共部门作为项目的股东进行投资，增加PPP操作的灵活性。三是鼓励中小企业参加，为此法国制定了一系列鼓励措施，比如承包商要根据规定将合同一部分委托给中小企业或手工业者，该部分工作量不得少于总工作量的10%。四是分阶段签合同。法国政府采购法强调合作合同框架协议的性质，对其重新界定，认为合作合同是一个或者若干个招标单位与一个或者若干个社会资本之间签订的一个框架协议，也就是一系列协议的整体，所以框架协议中要规定各个合同的主体和期限，在分段施工过程中逐一签订分合同。
法国于1994年推出AOT模式。根据《公法人物权统一法典》第L.2122-6条规定②，临时占用许可的权利人即项目中的私营部门，对于被授权临时占用的国土资源上建设的建筑物、工程与设施享有所有权，可以在其建筑物、工程与设施上开展授权部门批准的活动。
至于哪些公共服务可被政府特许，按照1993-122号《关于反腐败、经济生活与公共程序透明法》⑤和2001-1168号《关于经济与金融改革紧急措施法》⑥的规定，应具有以下两个特点：一是业务目的为了满足公共利益，二是业务活动属于公共部门职能，由公共部门组织和监管，常见的领域是污水处理、电信、停车场、文化体育设施等。为了确保公共利益，被许可的私营部门必须真正输出公共服务，直接与公众用户发生关系，包括法律关系和物质供给关系。但涉及国防、警察、司法、惩戒机构的管理与监督以及国家教育时，不能采取DSP模式。在特许期间，私营部门的总收益来源于用户缴费和衍生收益，前者无需赘言，后者在我国往往被忽视。衍生利益即在用户收费外利用提供的公共服务本身进行二次商业利用，取决于企业自身运营能力，比如被授权特许处理厨余垃圾的私营部门，可以通过厨余垃圾制肥和发电等经济活动获得的衍生收益。
4.公私合作合同（简称CP）
一种区别于用户付费，改由政府完全或部分付费的公私合作方式在20世纪80年代末的法国逐渐兴起。2004年，法国在借鉴英国PFI的基础通过新的立法正式将这种模式确立为CP，成为法国狭义上的PPP[10]。所谓CP，即通过私人融资成立项目公司，并由其负责设计、建造、运营、维护公用事业，由公共部门采用延迟付款方式支付使用费，即通常所说的政府付费的长期合同，主要应用于服务需求难以预估或难以采用用户收费形式收回投资的项目，如学校、监狱、医院等[11]。当然，如果私营部门能够通过与公用事业相关但无碍的其他经营活动获取衍生利益，法律不会禁止。
至于项目分包，一般被明确约定禁止，但根据项目实际需要，也可以在事先取得公共部门同意后分包。在这里，法国法颇为注重对分包方的权益保护，如对于CP模式开展的PPP项目，法律规定私营部门应向分包方提供付款担保，当分包方向私营部门交付部分工程后，私营部门应当及时支付价款，付款期限最长不得超过45天[18]。
法国不同领域的公共项目可以采取的运作方式并不唯一。如不动产管理可适用BEA、AOT、CP模式；警察、国家宪兵队、司法可适用AOT、BEA、CP模式；教育可适用CP模式；医疗可适用BEA、BEH、CP模式；救助可适用CP模式；新科技可适用DSP、CP模式；交通可适用DSP、CP模式；能源可适用BEA、DSP、CP模式；供水与污水处理可适用DSP、CP模式；垃圾可适用BEA、CP模式[15]。
二、法国PPP的法制状况
法国是典型的大陆法系国家，具有完善的民法典，但法国的民事行为受到行政法约束，包括各类PPP合同。因此，法国的PPP法属于行政法。从结构上看，法国的PPP法律框架相当复杂，包括法典、法律、法令等。
① 文中石刻字形均来自毛远明《汉魏六朝碑刻异体字典》，中华书局，2014年和臧克和《隋唐五代石刻字形表》，南方日报出版社，2011年，不再一一注明。
（一）法律框架
法国作为欧盟成员国，欧盟法律对法国法律有着直接或间接的作用，已有文章专门介绍[16]。因此，本文主要考察法国PPP国内立法，其法律框架与PPP的运作形式基本对应，见下表：
按照MAPPP的说明，法国规范现代PPP最重要的立法是2004年6月17日颁布的2004-559号法律及其2008年和2009年的两个修正案[17]。上述法律主要调整CP模式，目的是填补公共当局在使用传统工程合同和用户收费特许权安排（代理公共服务）之间所面临的差距，其主要条款包括：（1）介绍了CP并定义了它的范围和使用CP的三个标准（即复杂性、紧迫性、物有所值）；（2）介绍MAPPP并定义其基本功能；（3）涉及CP的招标程序，特别是竞争性磋商；（4）定义了可以使用CP的公共机构；（5）定义了CP的基本术语（例如持续时间、风险分担、向私人合作伙伴付款，争议解决）。
除此之外主要是规范PPP采购的法律规定，受到欧盟法和本土法的双重调整。2015年和2016年，法国相继颁布了政府采购最新法律，即2015-899号法令（2015年7月）和2016-360（2016年3月）号法令，得以将欧盟的指令更好地融合到法国本土法律当中。据此，笔者总结了不同PPP运作方式的采购程序要点，见下表：
超高层综合体项目用水点多、系统复杂，且各功能的计量核算及日后管理都需考虑到位。如何在满足规范要求的情况下简洁、合理地设计此类项目的给水、热水系统，具有十分重要的现实意义。
（二）项目协议
在法国的PPP项目中，BEA、AOT、DSP一般是由公共部门发起的项目，主要是在公共部门提供的标准文件框架内，根据项目具体情况，通过公私合作各方的磋商将项目条件逐一确定、细化。相对而言，CP更多由私人企业发起，其协议文件更能体现出PPP复杂项目中的契约自由精神。但无论如何，作为直接影响公共利益的行政协议，PPP项目协议的开放性与流动性受到了一定限制，目的是为了保障PPP项目的公益性和长期性。协议转让关系到项目各环节能否安全运转，是实务界与理论界共同关注的焦点。
美国体验营销专家斯密特根据大脑的不同功能模块，将顾客体验分为感官、情感、思考、行动和关联5种，并把他们看作战略体验模块。美国康奈尔(Cornell)大学博士Bernd H.Schmitt在他所写的《Experiential Marketing》一书中指出，体验式营销是站在消费者的感官、情感、思考、行动和关联等五个方面，重新定义、设计的一种思考方式的营销方法。
毫无疑问，公共部门一般不希望私营部门在履约过程中转让项目协议，但法国的法律并不禁止PPP项目协议的转让，因此对转让的限制只能通过合同安排。转让分为直接转让与间接转让两种。直接转让，顾名思义，即项目协议主体发生变更，相当于架空了政府采购，将公共部门的合作伙伴选择权从公共部门手中转移到了私营部门手中，因此在项目协议中一般约定禁止性条款，但却无法阻止间接转让，包括股权转让和项目分包。
唐山市水功能区划采用两级体系，即一级区划和二级区划。一级区划宏观上解决水资源开发利用与保护问题，主要协调地区间用水关系，并考虑可持续发展的需求；二级区划主要协调用水部门之间的关系。一级区划分保护区、缓冲区、开发利用区、保留区四类。二级区划在一级区划的开发利用区内进行，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类。根据《河北省水功能区划》，唐山市水功能区共涉及滦河、冀东沿海、北三河3个水系，具体包括13条河流、3座水库。2003年划分为15个水功能区；2017年划分为22个水功能区和3个非水功能区［1］。
由图3可知，膜1的膜表面极不平坦，膜孔分布不均匀，使得膜 1 的传质阻力最大，膜通量最小。由图1可知，4种膜中，膜3与膜4的盐截率最好，且在实验时间内都大于99.9%。由图3可以明显看出：膜1与膜2的孔隙比较大，并且结构不均匀；膜3与膜4的膜孔大小适中，结构匀称。所以膜3与膜4的膜性能优于膜 1和膜 2。
所谓股权转让，即利用法人的独立人格，通过转让私营部门的股权，在不改变项目协议主体的同时将协议约定的权利义务随之转移给第三方，从而实现“金蝉脱壳”。鉴于此，现在法国的PPP项目协议大都会约定，合作期间私营部门股权转让的或发生控股权变更的，须事先告知公共部门或取得其同意，即将限制的对象从法人深入到股东，毕竟公共部门寻求的是满意的合作伙伴，看中的是公司的资金实力和技术能力，而非法人外壳。
不过在实践中出现了另一种更为复杂、巧妙的股权转让模式：私营部门并不直接以自己名义参与项目，而是设立控股公司，再由控股公司成立若干项目公司，由项目公司承接具体项目。如此，项目协议即使约定了上述针对法人及其股东的限制，也只能约束到项目公司和控股公司，私营部门在需要时只要将控股公司的股权进行转让，同样可以实现与下游公司股权关系的分离。对此，从公共部门的角度出发，积极的解决思路有两种，即让幕后的私营部门走到台前：一种方法是在项目协议中明确披露私营部门、控股公司、项目公司间的股权关系，并用条款加以固定；另一种方法是让私营部门与项目公司组成联合体，成为协议当事人。此外，还有一种消极的解决思路，即在项目协议中约定项目公司及其关联主体发生股权变更时必须事先取得公共部门同意，或者出具保函，担保股权变更不会影响项目协议的履行。
1.1 小鼠和疟原虫、以及疟原虫感染小鼠 5～7周龄昆明小鼠，饲养于清洁级动物房。约氏疟原虫P.y NSM为本实验室保存株。取1×106数量的P.y NSM原虫通过尾静脉感染小鼠，并记录小鼠的原虫血症、红细胞数量和体温变化。
目前，CP已成为法国最主要的PPP模式。截至2012年，超过200个CP项目交易已完成财务结算，总投资额超过120亿欧元[12]。按照法国法律规定，如果满足以下三个条件中的任意一个，则必须采用CP模式：（1）项目复杂，即公共采购当局无法事先为项目确定有效的财务或法律结构；（2）项目紧急；（3）采用CP物有所值（即满足所谓的效率经济标准）[13]。CP在内容上对私营部门并无太多限制，如允许股权整体转让，允许私营部门只承担部分项目融资责任等。但在适用上，法国法律做了严格的程序要求，包括当公共部门拟采取CP模式时，需书面论证其必要性，包括项目的复杂性说明或紧急性的材料、证明采取公私合作合同更符合公共利益的调研报告等。就程序而言，CP创立的初衷之一就是简化DSP陈旧而繁杂的法律程序，提高效率。但事与愿违，CP的前期论证工作越来越复杂，使得公共部门与私营部门对于采用CP模式推进PPP项目的热情受挫[14]。
（三）立法特点
从法国PPP法律框架来看，法国针对PPP的每一类运作形式都有比较完善的法律规定，但正是由于这种复杂的法律体系，反而在一定程度上限制了法国PPP的发展，因为这种法律很难在短期内刺激PPP的快速发展，但就长远而言，无疑能够提供保障和支持。具体而言，法国PPP法表现出如下特点[19]：
钩藤种植后1～2年内植株分枝少，3年后植株枝繁叶茂即可采收，一般于秋冬两季采收。人工用枝剪剪下或镰刀割下带钩的钩藤枝条，去除叶片、病枝，扎成把，运回。钩藤主要成分为钩藤碱，遇高温会分解转化，因此在烘干加工过程中，采取低温烘干方式能最大程度保留有效成分的含量[12]。一般将带钩枝条晒干，或用50～60摄氏度烘干，水分含量<10%即可。
1.国内法彰显国际化。法国是欧盟的成员国之一，意味着欧盟法可直接适用于法国，且当其与国内法冲突时，优先适用欧盟法。而法国作为成文法国家，其立法之严谨使其获得欧盟法上更大的司法安全性，亦成为其PPP立法一大趋势。具体表现在以下几个方面：一是将合作合同定位于政府采购合同。二是扩大PPP合作范围，三是设立专门的PPP机构（法国财政部PPP中心）。四是调整国内PPP法与欧盟法律不一致的条款。
2.PPP合同划归行政合同。不同于争论已久尚无定论的我国，法国的一切公共合同、合作合同和政府特许经营合同都受行政法约束。2004-559号法令明确规定，PPP合同属于行政合同，行政主体在任何时候可以为了公共利益解除PPP合同，合同约定不得排除。但在实际操作中，PPP合同不可避免的出现许多民事合同特征，尤其体现在合同约定的内容上，基本上是双方当事人的权利义务关系。
DSP指公共部门以协议方式将一项属于公共部门职能的公共服务许可给私营部门经营，私营部门以此向用户收费获利。DSP合同签订时可以征收公共服务特许费（作为特殊税种），但饮用水、污水处理、厨余垃圾及其他废弃物处理法律禁止收取任何特许费，以免私营部门转嫁成本。
三、对我国的经验启示
可见，AOT模式授权私营部门在公共土地上建造和拥有建筑物，在项目协议到期后再将所有权转移给公共部门，与国际上采取BOT模式的绿地新建项目具有一定相似性。在这里，如果公共部门在合同到期前选择购买建筑物则会产生一种变式，被称作LOA。AOT的融资方式多样，包括不动产融资租赁、公共部门购买、项目资产抵押等，项目融资能力十分突出，主要原因就是该模式给予了私营部门更大的商业空间。AOT模式中，公共部门无偿提供项目用地，作为对价，私营部门对项目区域进行整体开发，不仅仅是提供公共服务，更重要的目的是带动项目用地综合发展，因此，私营部门被允许进行商业开发，从而具备明显的私人融资吸引力。由于这里的“临时”最长可达70年，因此原则上临时占用许可期满后不得续展。
山西沿黄县市主要旅游资源的空间分布如图1、2所示，旅游景点沿黄河这条轴线广泛分布，但分布总体集中在运城地区和偏关、河曲一带，旅游资源分布的地理空间邻近性有利于统筹全域综合开发。
（一）重视国家统一PPP立法
相对于尚未出台PPP法且政出多门的我国，法国已建立较为完备的PPP法律体系。与此同时，也正是因为法国立法的严谨，使得其国内法与欧盟法冲突的情形鲜有发生，这些无不反映出法国对于自身法制建设的重视。目前国内研究趋于一致的意见是，符合我国国情的PPP制度应该是“法律—政策—指南”三个层级的金字塔结构[20]。于法律层面而言，大陆法系国家普遍以专门法的形式将PPP制度框架具象化，但各国在制定和颁布PPP法律时的具体操作又不一样，如法国既有规制“使用者付费”类项目的特许法，又有规制“政府付费”类项目的PPP法；西班牙则通过《公共采购法》授予政府对PPP项目的开发监管职能；智利则用《特许法》规制所有PPP项目等[21]。针对我国发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，笔者认为，先条例后法律的立法思路是值得肯定的，结合法国PPP的立法与实践情况来看，条例在修改时应当注意以下几个方面：一是条例的制定同样要注重与世界的接轨，服务于“一带一路”，我国的PPP，既要有我国逻辑，也要有世界魅力。二是要注重保护社会资本的合法权益，更要贯彻社会公共利益优先的基本原则。三是在PPP条例中明确PPP与政府特许经营、政府采购的关系，可以不设置专门条款，但应当在内容中明确体现。四是在条例中构建一套完整且清晰的PPP操作流程，明确政府的权力限制以及其与社会资本双方的一般权利义务，并在法律责任部分予以对应。五是在项目合同争议处理方面，明确规定涉及特许经营的归行政法调整，其他民事内容则归民法调整。
（二）重视对PPP合同的规范
法国的勃朗峰索道缆车案和Le doyen案已然说明，公共利益优先原则下，严守契约是第一准则。就我国国内PPP实施情况而言，政府诚信缺失一直为人所诟病，但是，若据此将契约精神简单理解为政府要“重合同、守信用”，未免以偏概全。PPP项目全生命周期长达十几年甚至是数十年，远非一般施工数月或数年的建设期限可比，加之其十分复杂，因此PPP合同的规范成为推行PPP各国所共同关注的重点，如英国的PFI、PF2标准合同，我国的PPP项目合同指南⑦与通用合同⑧等。然而，不被遵守的合同即使再完备也形同虚设。或者说，越是设计复杂的合同，就越是需要得到严格的执行，这在PPP项目中尤为突显，也是公共部门与私人部门均应有之义务，反映到立法中，就是要重点制定合同相关部分条文。
事实上，我们完全可以将PPP模式看做是一系列合同，其中最核心的就是项目合同，而这一结论不存在国别。同样的，PPP合同是归属于民事合同抑或行政合同，也不影响PPP系列合同中契约精神的一以贯之。之所以强调契约精神，是因为PPP模式本身公共部门与私人部门间的合作便依赖于契约，“一带一路”海外PPP项目国与国之间的合作更是如此。
（三）“合法”的三重维度
法国法的特殊之处在于，它不仅是一个主权国家的国家法，还是欧盟法的组成部分，并同世界其他国家的法律发生关系。以此为鉴，我国开展“一带一路”海外PPP项目，同样要把握“合法”的三种维度：合乎我国法、合乎东道国法、合乎国际法。这是因为，尊重与遵守东道国法律是海外PPP项目得以落地实施的基本前提，信守乃至创造国际法是确保世界真正共享我国经济的必要保障，而这些的出发点与落脚点在于我国自身的法治建设。准此，“一带一路”可以说是一次由我国引领的国际法治的发展：一些法律原则在中外合作中得以清晰或被赋予新的内涵，一些制度空白在项目推进中得以填补并随着实践不断调整，一些地方性法律规定出于区域经济发展的需要不断趋同；从各国的法律状态到法律文化，这是一次交流，也是一次转变：过去的我国被动接受规则，把国际法转化为国内法，未来的我国将主动创造规则，将国内法转化为国际法。这就要求我国的法律工作者，尤其是法学研究者，更多的关注项目发生所在地的法律生态，而不是简单地翻译地方法律条文；更多的关注建设成功或失败的背后原因，而不是计较个别项目的得与失；更多的关注我国、外国、国际法律规则的创造，而不是机械的执行；也就是“国际格局”与“比较视角”。对于“一带一路”语境下的PPP，PPP只是一种手段或者载体，关键在于一“带”一“路”联动整个世界。
总之，随着我国PPP迈入规范发展阶段，围绕PPP的法律研究已经成为新一轮学者关注的热点问题。我国PPP立法两度写入国务院年度立法工作计划，其必要性毋庸多言，也着实需要了解一些具有代表性的西方发达国家PPP立法概况，例如法国。通过介绍法国PPP及其成熟的PPP法律体系，可以发现我国当下面临的许多疑难问题在法国的表现形式和收到的法律回应，例如我国学界对于PPP项目合同性质之争久且巨亦，而在法国，受益于其发达的行政法，该类合同作为“以私法手段完成公法任务”，划归行政合同，受行政法约束。这些域外经验可以为我国提供宝贵的参考或借鉴，不仅仅是针对国内的PPP立法，还包括“一带一路”倡议下海外PPP项目的法律适用。
稀土监测主要采用无人机航测生产的厘米级高精度数字正射影像图进行精细解译，实景三维模型作为辅助对山谷等隐蔽处的稀土开采进行多角度观察。因此在数据精度方面，本文主要关注影像分辨率和平面精度，而对高程精度没有太高要求。无人机航测数据主要采用ContextCapture软件进行处理，添加少量外业控制点进行绝对定向，以保证平面位置精度。最终生产的数据主要有数字正射影像图和实景三维模型。图3为监测区无人机航测生产的数字正射影像图(局部)，影像分辨率为0.06 m。从图中可以看到，影像清晰，单棵细小树木都能被区分，树底下的沉淀池也能被很好地解译。
注 释：
在精准扶贫工作中，如何引导贫困户自主努力？沁县打破“大锅饭”的扶贫模式，在段柳乡试点开办“爱心超市”，向贫困户发放“积分卡”，充值基础分10分。贫困户通过自主发展、生产劳动、改善家庭卫生、参加村级公益活动等来获取积分奖励，凭积分可到“爱心超市”兑换物资。
①已被2016-65号法令第57条修订。
②已被2016-65号法令第72条修订。
③监督地方政府采购和公共服务的部门。
④该委员会的组成成员一般包括上级行政长官和当地行政长官、议员、行业公会代表、居民代表等，是地方一级的民主权力机构。
⑤ La loi sur la Prévention de la Corruption et la Transparence de la vie Economique et des Procédures Publiques，统称为SPAIN法，已被法典化为《公法人物权统一法典》第L.1411-1条及后续条款。
⑥ La loi sur Mesures Urgentes de Réforme à Caractere Economique et Financier，统称为MUREF法。
⑦指财政部编制的《PPP项目合同指南》（试行）。
⑧指发改委编制的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。
参考文献：
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The Legal System of PPP in France and its Enlightenment
JIA Shao-Qi
(Law School,Xiangtan University,Hunan 411105,China)
Abstract： France is the leader of the PPP market in Europe and one of the first countries to use the PPP model，and has established a relatively complete PPP legal system.Therefore，the investigation of France’s PPP and legal status has important reference value for China’s PPP legislation and the implementation of“One Belt and One Road”initiative.According to different operation modes，PPP in France can be divided into long-term administrative lease，temporary occupation permit，public service concession，public-private partnership contract，etc.However，project contracts are uniformly classified as administrative contracts and subject to administrative law.The legal framework of French PPP is relatively complex，including codes，laws and decrees，which have provisions for different forms of PPP，presenting an international trend and problem orientation.The experience and enlightenment brought by French PPP model to China include：attaching importance to the formulation of PPP law of national unification，attaching importance to the formulation of some provisions of the contract，and there being three dimensions in “legitimacy”including domestic law，host country law and international law.
Key words： PPP;the franchise;public-private partnerships
中图分类号： D912.29
文献标识码： A
文章编号： 1674-828X（2019）03-0064-07
收稿日期： 2019-04-12
基金项目： 湖南省研究生科研创新项目“PPP项目合同基本法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：CX2018B340。
作者简介： 贾韶琦，男，湘潭大学法学院2017级外国法制史专业博士研究生，主要从事政府投融资法学研究。
（责任编辑：杜爱农）