新中国农村教师培养制度：历史、现状与未来，本文主要内容关键词为：新中国论文,现状论文,未来论文,农村教师论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G650 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2009)10-0055-07
中国师范教育制度自建立以来，虽历经独立与开放、公费与自费、师范性与学术性、面向中小学与向综合大学看齐的论争与流变，但始终面临一个基本的问题是，如何为农村培养与输送教师。上世纪20年代，乡村师范教育运动承载着一批社会改良主义者的政治热情和教育理想；在此推动下，1932年《师范教育法》正式确立乡村师范教育在学制中的地位。新中国成立后，农村教师培养制度不断建立和完备，成为我国师范教育体系的重要组成部分，成为农村教育普及和发展的重要支撑。进入90年代，随着计划经济向市场经济转轨，师范教育向教师教育转型，新的制度环境使原先行之有效的农村教师培养制度渐趋失灵。农村教师队伍出现数量不足、结构失调，素质偏低，流失、老化严重。教师素质问题成为农村教育的严重制约，城乡教师素质的差距已构成对教育公平和社会公平的严峻挑战。
近年来，农村教师队伍建设已由单一的定向培养和计划分配的增量模式，转变为组织城市教师到农村支教、城镇教师定期到农村任教、师范生到农村实习支教的存量模式；同时，辅之以一定的增量改革，如师范生免费教育试点，实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”等。中国共产党十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“保障和改善农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师培养培训制度，提高教师素质。健全城乡教师交流机制，继续选派城市教师下乡支教。”其中，健全农村教师培养培训制度，是从根本上加强农村教师队伍建设，提高教师素质，促进城乡教育公平的制度保障。本文基于对新中国农村教师培养制度变迁的历程回顾与现状分析，提出新时期农村教师培养制度创新的对策。
一、新中国农村教师培养制度变迁的历程
新中国成立后的第一次全国教育工作会议提出，教育“应该以工农为主体，应该特别着重于工农大众的文化教育、政治教育和技术教育。”会议估算，随着全国包括儿童及青年的初等教育、中等教育和工农教育大规模的迅速发展，“今后五年内，估计全国至少需要增加小学教师100万人，工农教育教师15-20万人，中等学校教师13万人，幼儿教育教师至少数万人，高等学校教师1万多人。”会议确立为培养百万人民教师而奋斗的目标，要求每一大行政区至少建立一所健全的师范学院，以培养高级中学教师；各省、市原则上设立一所师范专科学校，以培养初级中学教师，并对中等师范教育面向农村和服务工农提出具体要求；师范学校学生一律享受人民助学金。[1]此后，为适应初等教育尤其是农村初等教育大发展，在积极发展师范院校同时，教师短训班发展迅速，1952年师范学校招生26.2万余人，其中短训班学员达17万人，占招生总数65%。[2]对此，第二次全国教育工作会议决定，纠正这一“脱离实际和盲目冒进的倾向”，停止短训班招生，有计划地发展师范学校，以提高小学教育质量。在接下来的几年里，在“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”方针指引下，师范教育在国民经济“一五”计划期间出现良好的发展局面。
针对1958年教育大跃进及师范院校膨胀现象，1961年中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针。教育部召开全国师范教育工作会议，要求师范教育要重视农村的特点，适应农村的要求；在教学内容和教学时间的安排上，应该适当结合农村工作和农业生产的需要；农村师范学校应该向学生多讲授一些农业生产知识和党对农村工作的各项重要政策。师范生在农村当教师，就要成为农村的知识分子，在教学之外，还要接近农村生活，对农村有所贡献，成为对农村有用的知识分子。1963年，教育部发出《关于改进中等专业学校招生工作和毕业生分配的意见》，规定师范学校除招收初中毕业生外，可以采取保送和考试相结合的办法，招收经过生产劳动锻炼的初中毕业生和具有同等学力的青年，毕业后回到原公社任教，即“社来社去”。此后，各级师范教育在面向工农、服务工农的思想指引下，涌现很多好的典型。1964年，根据刘少奇同志“两种教育制度、两种劳动制度”指示和中央文件精神，各地积极试办和推广半耕半读师范，妥善安排教学与生产，提高教育质量。直到“文革”开始前，绝大多数师范院校为农村服务的办学方向明确、坚定，培养了大批胜任农村教育工作又能参与农村经济文化建设，受广大农民信赖和欢迎的农村教师。
从1978年开始，师范教育拨乱反正、恢复整顿，逐步走上正轨。1980年全国师范教育工作会议提出，要建立一个健全的师范教育体系，要求中等师范学校面向农村、面向小学，师范专科学校也要为地方教育事业服务，为本地区初级中学培养合格师资。1983年教育部《关于中等师范学校招生工作的通知》要求：“为解决农村特别是山区、边远地区缺乏教师的问题，各地可……安排一定的指标，按照定向招生、定向分配的原则，从农村、边远地区招生。”同年5月，中共中央、国务院《关于加强和改进农村学校教育若干问题的通知》指出：“建设一支稳定、合格的教师队伍，是办好农村学校的重要关键。”要“根据加强和改革农村学校教育的需要，制订师范教育的发展规划。在课程设置、教学内容、教学方法等方面逐步加以改革。高等师范学院应适当放宽专业口径，增强对农村教育工作的适应性。有条件的高师院校，还要增设一些农村教育所急需的专业。”1986年3月，原国家教委《关于加强和发展师范教育的意见》提出，坚持定向招生、提前录取，照顾边远地区和少数民族地区的原则；要求高等师范院校应适当调整专业设置，加强和发展短线专业，三年制师专和四年制本科专业可实行适合农村中学需要的主辅修制和双学科制。
1989年，原国家教委在石家庄召开全国师范专科学校工作会议，提出要适应“三教统筹”、“农科教结合”的农村教育新形势，努力为农村初中培养合格教师，应当成为师范专科学校的主要任务。会议推广了四川乐山师范专科学校通过“主辅修制”、“校县结合、双向育人”，培养“热爱农村，志在山乡、德才兼备，一专多能”农村教师的办学经验。1993年，原国家教委总结交流师范专科学校为普及九年义务教育服务、特别是为普及农村九年义务教育服务、培养合格初中教师的经验，进一步明确师范专科学校必须坚持为基础教育特别是农村基础教育所需要的合格师资服务的办学方向。到1999年，全国共有独立设置的高等师范院校209所，中等师范学校683所。从1980年到1999年，高等、中等师范学校共培养了740万毕业生。到1999年底，全国小学、初中、高中教师学历合格率分别达到95.90%、85.63%、65.85%。[3]
综观而言，新中国建立起的农村教师培养制度是以独立设置的师范院校为主体，以公费作保障，由初师、中师向高师上延，由培养农村小学教师为主向培养农村中小学教师拓展，并通过定向招生、分配及义务服务期等一系列政策和运行机制来实施的；同时，师范院校也通过专业结构、课程设置、人才培养模式的内部制度不断完善，以适应农村教育对教师的知识、能力和素质要求。这一制度具有以下典型特点：由政府举办，培养农村教师作为政府生产、提供和配置的一种垄断性公共产品；师范院校作为教育系统的嫡系部队，在培养农村教师上得到一系列政策保障，同时在专业及课程设置、教学内容等方面适应农村教育的要求；政府为师范生提供人民助学金，定向招生入学、再分配到农村学校任教，二者构成一次性“买断”关系，师范生由此承载城乡二元体制带来的种种差距。这种强制性制度安排为农村教师培养和输送提供了稳定的保障，也给一些人通过调动、改行、跳槽以求改变农村教师身份和离开农村提供心理动力，成为农村教师流失的制度根源。
二、现阶段农村教师培养制度的变化及冲突
上世纪90年代，随着市场经济建立、教育体制改革、师范教育向教师教育转型等一系列基础性制度的深刻变革，农村教师培养制度面临新的制度环境，原先的制度安排和制度装置逐步失灵，带来农村教师培养的制度缺失与制度冲突。
1.农村教师培养制度中出现了师资供给与需求之间的体制断裂
从1985年起，为调动地方政府办学积极性，大力普及九年义务教育，国家实行基础教育“分级负责，分级管理”，农村义务教育事业费和基本建设投资主要来源于县、乡、村通过集资和收取教育费附加。2000年税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，义务教育多元化投资渠道变为单一的财政投入渠道，而乡镇财力十分薄弱，根本没有多少钱来办义务教育和增加教师编制。2001年农村义务教育开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，虽然三权回收到县，但经济欠发达的县仍没有足够财力保障义务教育，农村教师工资出现严重拖欠，政府纷纷关闭教师入编通道。2005年，义务教育建立以中央财政为主的经费保障机制，但教师编制管理及工资发放主要还是由地方政府负责，尤其受制于县级财政。很多农村地区尤其是经济欠发达的县为压缩财政支出，有编不补，宁愿低薪聘用代课教师或合并班级，也不愿接收师范毕业生。政府缺位使农村教育对教师的一些需求既被阻隔在计划体制（入编）之外，也没有纳入教师人才市场来进行补充。例如[4]，安徽省政府2004年批准阜阳市中小学教师编制数77969人，但截止2006年底，该市中小学实际在岗教职工为62867人，编制缺额15102人。有的县缺额最多达应配备教师的1/3左右，如临泉县教职工缺额4985人，达31.6%；农村初中平均班额都在75至82人之间，有的班学生数逾百。师范毕业生当不上教师，即使到条件艰苦的农村学校任教也是欲进无门；一些学校因教师不足却又不得不聘用代课教师。安徽省中小学代课教师2002、2003、2004、2005年分别为17840、20469、20627和22959人。2008年安徽省对代课教师问题提出了“严禁新增，分类指导，妥善处理，确保稳定”的处理方案，但仍有代课教师19804人。[5]全国的情况与此也基本相同。到2007年，全国中小学仍有代课人员37.9万人。其中，小学代课人员27.2万人，87.8%以上分布在农村地区。广东、广西、甘肃小学代课人员数量多，超出小学专任教师总数的10%。[6]
问题另一面是，长期以来师范院校作为各级教育主管部门的“嫡系部队”，按照下达计划招生、培养，并把毕业生派遣到最需要的地方尤其是农村去任教。但从1997年开始，高等教育推行成本分担、缴费入学和双向选择、自主择业的政策。接下来，师范院校也相继实行并轨招生，原先由国家“全包”的师范专业实行收费上学，师范生由公费转为自费；相应地，师范生服务教育的义务性规定也随之取消，面向农村定向招生和分配政策不复存在，师范生面向市场自主择业。然而，由于教师人才市场并未完全建立和开放化，尤其是广大农村中小学对教师的巨大需求，被地方政府关闭在市场之外。师范院校毕业生“出口难”，师范生面向农村就业“进不去”的矛盾日益突出。2006年辽宁4所师范院校毕业生总数为5088人，但截至2007年6月17日签约率仅为11.9%。[7]山东省2007年师范类本科生就业率为64.22%，师范生专科生就业率为56.05%。[8]政府职能缺位进一步导致市场失灵，农村教师培养制度出现需求与供给的体制断裂。这就出现近年来教育上一个十分突出的矛盾与怪圈：一方面是广大农村中小学缺乏高素质的教师，另一方面却是师范院校大批毕业生不能进入教师岗位。
2.农村教师培养制度面临相关利益主体之间的利益冲突
农村教师培养制度作为一种制度安排，同样建立在一定的利益分配基础之上。长期以来城乡二元社会结构和体制分割，使传统意义的城乡、工农、体脑差别在农村教师身上表现得更加集中和突出。他们从农村到城市接受师范教育，再回到农村从事教育工作；他们虽成为知识分子，却享受不到城镇教师及其他知识分子的同等待遇；他们虽然成为国家工作人员（此处主要是指公办教师），但却又生活和工作在农村。有研究者对全国有关省市抽样调查显示，发生教师流失现象的学校占同类学校的百分比，乡镇初中高达50%，县级高中为40%。[9]近年来，国家出台的各种政策推动农村义务教育均衡化，如义务教育免交学杂费，免费提供教科书，寄宿生补助生活费，加强危房改造和校舍维修，严禁教育“乱收费”。这些政策的利益主体主要是受教育者一方——农民和农村中小学生，而教育者——农村教师非但没有作为利益主体，反而还导致实际利益的下降。因为，虽然公共财政下拨了义务教育事业费和公用经费，但教师工资主要由县级财政承担，基本工资虽然有了保障，但由单位自筹的工资部分普遍没有着落，“三险一金”（医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金）得不到保障。[10]《国家教育督导报告2008》披露，[11]全国农村小学、初中教职工人均年工资收入，分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。据抽样调查，67.3%的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8%的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用；32.8%的教师反映，由于负担不起医药费用而不去医院看病；63.7%的农村教师反映“多年没有”或“从来没有”参加过学校统一组织的体检活动。法律规定的“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查”未得到完全落实。农村教师住房存在政策盲点，国家现行住房改革政策未能惠及农村中小学教师。农村教师待遇偏低，城乡教师同工不同酬，使师范生到农村任教的利益诉求得不到应有的实现。
与此同时，随着师范教育由封闭走向开放，师范院校在教师培养上的垄断地位被打破，由面向行政区域和政府办学转而面向市场办学，原先为农村培养和输送教师的一系列保护性政策相继取消。据调查，目前除教育部直属师范大学的经费来源主要是财政拨款，学费收入仅占总收入的17.40%，省属师范大学、一般本科师范院校、师专的学费收入分别占全部办学经费的43.59%、50.26%、49.06%。[12]师范院校学费收入占总收入近乎一半，在培养农村教师方面没有得到应有的财政支持和补偿。师范院校作为一个利益主体，为谋求生存和发展，纷纷增办一些经济回报高、就业门路好的学科专业，而那些为农村教育服务的师范类专业虽具有很强的公益性，却因经济效益低、就业率不高、社会吸引力不强，而被弱化甚至取消了。
3.农村教师培养制度存在“去师范化”和“去农村化”的倾向
就在社会转型及教育体制改革的同时，师范教育也开始了一场深刻的转型性变革。1999年教育部下发《关于师范院校布局结构调整的几点意见》，推动师范教育由三级师范向二级师范过渡；打破相对封闭独立的师范教育体系，形成开放型教师教育体系；通过实施教师资格制度实现教师补充与人才市场接轨。师范教育这场变革导致一种典型的“围城”现象。即一些非师范院校甚至综合性大学参与教师教育，而许多师范院校纷纷向多科性、综合性转型。师范院校与非师范院校的界限日益模糊，置于同一竞争和发展环境之中。师范院校要与其他类型高校争夺社会资源、学术资源，就必须谋求办学层次升格，加强学位点、重点学科、重点实验室建设，谋求各种高级别课题、项目和国际合作等，因为这些成了衡量学校声誉和办学水平的显性标准。这种“大学偏好”与培养农村教师所需要的面向基层、面向实践、注重应用等倾向之间存在严重的价值冲突。这种冲突直接反映到师范院校的学科专业定位、资源分配以及人才培养过程中来，导致了一种“去师范化”倾向。2003年，全国师范院校师范类与非师范类在校生之比为66∶34。全国36所师范大学有师范专业801个，其中的非师范专业则达到了1039个。在师范院校中，非师范专业超过师范专业数的有25所，占师范院校总数的69.4%；非师范专业与师范专业两者基本持平的有6所，占师范院校总数的16.7%；非师范专业明显少于师范专业数的有4所，占师范院校总数的11.1%；完全没有非师范专业的有1所，占师范院校总数的2.8%。[13]
同时，这场转型性变革还带有一种典型的“城市偏好”。随着教师教育由“旧三级”向“新三级”升级，原先向农村教育延伸最深入、辐射最广泛、与农村教育联系最密切的中等师范教育，在短短几年内迅速淡出农村教师培养制度体系。师范院校布局由县城（部分中等师范还设在乡村）、地市为主，迅速向地市及以上的中心城市集中。对于农村教育来说，这无疑是一种疏离。无论师范院校的基础设施、校园文化建设，还是师生的价值观念、生活方式和学生的就业目标，都存在“去农村化”取向，从而弱化了服务农村教育的价值观念和办学实践。
三、新时期农村教师培养制度创新的对策建议
新制度主义认为，制度变迁是制度均衡——非均衡——均衡的过程。原先制度出现的缺失和冲突，需要在新的制度环境下通过制度创新，以促进农村教师培养制度变迁，产生新的制度均衡。诚然，农村教师培养制度是基于一系列基础性制度之上的次级制度安排；换言之，它是在一定的制度环境的框架下进行设计的。十七届三中全会提出，要“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”这既是对农村教师培养制度创新提出的新要求，也为其提供了新的制度环境和制度资源。按照戴维斯和诺斯的观点，“如果（行动团体）预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[14]农村教师培养制度创新的核心，是对农村教师培养制度的相关主体——政府、市场、师范院校与师范生间的利益关系进行制度调整和安排，以实现农村教师培养制度变迁。
1.应把农村教师培养制度纳入农村公共服务制度体系中
面对我国城乡二元结构的社会实际，农村教师还不具有与其他职业甚至城镇教师同等的职业竞争力，完全纳入市场调节只会导致市场失灵。为此，应着力强化政府及公共财政的主导功能，把农村教师培养制度纳入农村公共服务制度体系。诚然，“中小学教师资源和教师教育属于公共服务领域，是国家的事业和政府的责任，教师资源的配置不能市场化。”[15]政府应将农村教师培养制度纳入“增强高校为农输送人才和服务能力，办好涉农学科专业”的范畴，通过公共财政给以专项支持和扶持。如，实行特殊需求地区的师范院校定向招生和委托培养；进一步扩大师范生免费教育规模，建立公费教师教育体系；革新农村教师培养的经费投入机制，对服务农村教育的师范院校进行专项、定向投入。以此，增强师范院校服务农村教育的公益性与积极性，引导和促进师范院校加强为农村教育服务的学科专业建设、课程建设、实践基地建设，提高人才培养质量。
另一方面，也要利用利益杠杆调动师范生服务农村教育的积极性。《决定》指出：“鼓励人才到农村第一线工作，对到农村履行服务期的毕业生代偿学费和助学贷款，在研究生招录和教师选聘时优先。”目前，中央实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”、“高校毕业生到农村服务计划”、“大学生志愿服务西部计划”，面向社会购买教师岗位和服务。这是政府主导功能与市场合理介入相结合，引导师范生服务农村教育的有效形式。
当然，最根本的是要“保障和改善农村教师工资待遇和工作条件”，将农村教师纳入各种惠农政策及促进教育公平政策的受益主体之中，实现城乡教师待遇均衡化，并从与城市教师同步增长转向比城市教师优先增长，农村教师编制及工资应与农村义务教育经费保障新机制实现并轨。
2.建立和完善合理的农村教师补充、退出和流动机制
农村教师培养制度变迁的一个基础性制度条件，是农村教师补充、退出和流动机制的建立与完善。与“农村人人享有接受良好教育的机会”要求相比，城乡教育在教师队伍上的实质性差距，总体上表现为教师质量的差异，局部或结构性地表现为教师数量和质量的总体差距。据统计，上世纪八十年代中期以来共约212万名民办教师转为公办，中等师范学校招收民办教师约71万人。然而，终身制、铁饭碗的教师人事制度使“民转公”后占据教师编制和岗位，直到法定年龄退休，造成制度变迁中的路径依赖。这是当前农村教师老化、僵化、弱化，不合格教师“出不去”而师范毕业生“进不来”重要的历史原因和体制原因。按照“帕累托改进”的原理，我们既要善待曾对农村教育做过历史贡献的“民转公”教师，更不能贻误怀揣梦想的数以亿计的农村青少年儿童的未来发展，造成新的教育不公平。当下重要的不是用感情而是要通过制度安排来合理解决这一潜在矛盾。首要是打破教师“终身制”和“铁饭碗”，通过提前退养和教师资格再认定，使接近退休的“民转公”教师群体退出，使不合格教师退出教职或实现职业流转。
与此同时，按照城乡统筹发展的思路，创新农村教师补充和流动机制，使师范毕业生进得去、愿意留、干得好、流得动。一是进一步扩大师范生免费教育，结合“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”，通过政府购买岗位和服务期的方式为农村输送高水平的新教师，这是新一代农村教师队伍的有生力量。二是政府通过与师范院校签订委托合同，从老少边穷地区定向招收一定数量和文化程度的高中毕业生，或选招一批有一定文化基础和教学经验的现任代课教师进行委托定向培养一批本土化教师，打造新一代农村教师队伍的基本班底。第三，发挥教师人才市场的调节功能，安排一定比例编制面向社会公开招选一批具有相关专业背景的大学毕业生和其他社会人员，到农村学校完成一定的教育服务期。这是造就新一代农村教师队伍的辅助途径。第四，改变以城市为中心的教师队伍建设思路，由单纯的限制农村教师流动和“支教式”的城乡教师交流，拓展为城乡教师双向交流，并通过服务期、待遇优惠和绩效考核等政策措施，进一步完善城乡教师交流制度。
3.重建农村教师培养的体制和机制
农村教师培养制度中的政府主导作用，并不是要回到计划体制下政府直接的行政干预与包办，而应转变政府教育职能，形成由师范院校提供、政府购买、师范生志愿、农村学校选择、市场介入、主管部门协调统筹的诸方利益均衡的农村教师培养制度框架。政府应根据国民经济发展、人口数量与流动、教育发展等特点和趋势，加强对农村教师培养的宏观规划与政策调节，制定农村教师培养的规划目标、质量标准、评价体系，形成农村教师培养制度的基本框架和体制机制。在发挥公共财政主导作用的同时，政府应协调市场、师范院校以及师范生在农村教师培养制度中的利益关系，适应市场经济下制度环境的变化特点。政府可改变拨款方式，通过政府招标和采购服务的方式，从师范院校购买农村教师培养制度产品，以激励师范院校调整人才培养目标、模式，增强师范院校参与农村教师培养的积极性，提高人才培养质量；建立一定的优惠政策、保障措施等激励性制度和义务、责任等相应的制约性制度，通过师范生志愿、农村学校选择和主管部门协调统筹，来实现农村教师培养制度的社会交换。
4.合理选择农村教师培养制度变迁的实现方式
应当说，制度变迁方式的选择不是单向度的，而应通过不同向度的合理组合，形成具有综合效应的制度变迁模式，可以形成激进式强制性制度变迁的组合模式、渐进式强制性制度变迁的组合模式、激进式需求诱致性制度变迁的组合模式、渐进式需求诱致性制度变迁的组合模式。[16]目前我国实施的免费师范教育试点和农村教师“特岗计划”等，都属于渐进式强制性制度变迁模式，体现了政府主导的自上而下改革思路，无论经费提供还是管理体制都集中在中央一级，制度运行链条过长，制度成本高。中国是一个幅员辽阔的国家，各地区之间的资源禀赋不同，社会环境和教育发展的制度环境各不一样。针对面广量大、情况和需要差异都很大的各地农村教育对教师的实际需求，应当发挥省级政府在农村教师培养制度运行中的积极性，扩大省级政府的制度供给，避免中央和地方利益博弈而造成的责任推诿，降低制度效率。为此，应吸收诱致性制度变迁的某些因素，立足各地农村教育发展对教师队伍的实际需要，充分尊重地方政府、师范院校、师范生的利益需求，实现农村教师培养制度变迁方式的转变。
收稿日期：2009-08-16