中国转移支付制度：现状#183;问题#183;改革建议，本文主要内容关键词为：中国论文,转移支付论文,现状论文,制度论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。同时，我国公共财政的建设，已把公共服务均等化作为一个战略目标提了出来，而这主要是通过财政转移支付来实现的。目前全国人大正在对财政转移支付进行立法，因此，研究如何改革和完善当前我国的转移支付制度，是个重要课题。
一、现 状
财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。在1994年分税制财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，开始时，转移支付的形式主要有：税收返还、过渡期转移支付(2002年起改为“一般性转移支付”)、体制补助(或体制上解)、结算补助、专项拨款(也称专项转移支付)。最近几年，适应新的情况，又新增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付等形式，财政部将这些转移支付与一般性转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付。
上述转移支付形式按性质，可以分为以下几大类：
1.税收返还(包括体制补助和结算补助)，是1994年分税制财政体制改革确立的财政转移支付的主要形式，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。
2.一般性转移支付，是按规范和均等化原则，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。
3.专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。
4.其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付。
1994、2002和2005年中央对地方财政转移支付额度及其各种转移支付形式所占比重情况，如表1。
2.张志华：“中国政府间财政关系改革的历程”，“中国政府间财政关系”国际研讨会，
2006年7月。
二、问题
尽管最近几年中央财政通过转移支付加大对中西部的支持，但中西部与东部地区之间在经济发展和提供公共服务等方面的差距，不仅没有缩小，反而在继续扩大。从财政提供公共产品和公共服务来看，东部与中西部地区之间的差距也在继续扩大。
目前地区间公共服务水平差距呈现进一步扩大的趋势，这固然与地区间经济发展水平的差异有关，而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。财政转移支付制度方面存在的问题主要有：
(一)转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。
目前，世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，按财政部门所列，总共在6种以上，其中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，其所占比重很小，目前尚不到10％，因此均等化作用有限。
税收返还，是中国财政转移支付的主要形式，在相当长的时间里一直占到中央对地方财政转移支付总额的50％以上，目前仍占到36％。税收返还是为了保护各地区的既得利益，由于税收返还数额数倍于一般性转移支付数额，而东部地区在全部税收返还数量中所占比重在50%以上，并且逐年增长，因此，尽管中央财政的一般性转移支付在向中、西部地区倾斜，但是在中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势。这是东部与中西部地区差距扩大的一个制度性原因。
专项转移支付比重也过大，目前占到30.7％。并且种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目，据国家审计署统计，2005年中央对地方的项目有239个，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。另外，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，被截留、挪用的现象相当普遍。
最近几年新增加的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等增长很快，目前已占到23.5％，而其性质并不明确，尽管具有均等化作用，但都具有专项用途，将其归并到专项转移支付中去可能更为确切。
(二)转移支付资金分配办法不规范，不公开，不透明。
目前转移支付形式中，只有一般性转移支付是采用因素法，通过公式化计算来分配资金，即根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地区标准财政收支差额作为分配依据，相对比较规范。但在标准收入和标准支出测算的范围、包括的内容上有待改进和完善，在指标的选择上也有待进一步改进。例如，目前非常重视财政供养人数这一指标，它左右着一个地区的转移支付数额的多少，但它具有很大的主观判断性，而从居民享受公共服务均等化的角度看，总人口、可居住面积、地理环境状况等指标可能更重要。
税收返还是为了保护各地区的既得利益，是按基数法确定，形成了一省区一率，一额，非常不规范。
专项转移支付，其拨款办法尤其不规范，表现在拨款的依据和标准不规范，具有随意性；立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理；缺乏有效监督，造成资金被截留、挪用，浪费和低效率。另外，现行财力转移支付中，除一般性转移支付和民族地区转移支付外，调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等项目虽具有均等化性质，但大多具有专项用途，这些转移支付资金下达地方后，不仅不能增加地方政府的可支配财力，还需要地方政府额外增加配套资金，使地方财力更加紧张。专项转移支付中，也有一部分项目属于这种性质，需要地方配套资金。
目前每年送人大审批的预算草案中，转移支付预算编制过粗，对财力性转移支付，只列出了各项的总额，未列示分地区数额；多达239项的专项转移支付，只列出了社保、支农、科技、教育和医疗卫生5个大项，缺乏细分。这使得人大难于审查监督。地方预算编报的中央转移支付的项目和数额更不完整。据审计署对20个省(区、市)的审计，2005年，这些省(区、市)共编报中央转移支付收入3444.27亿元，仅为实际数的44.5％。未编入预算的这部分资金便脱离了人大的审查监督。另外，有的专项资金的分配管理办法至今没有公开。分配的不公开、不透明，助长了“跑部(步)钱(前)进”的不良风气。
(三)省以下财政转移支付制度尚不完善。
1994年的分税制财政体制改革，主要是解决中央与省级的财政关系，至于省以下的财政体制，包括转移支付制度并未作统一规范，之后，大部分省(区)相继参照中央对省级的转移支付办法建立了省对市县的转移支付办法，但很不完善，存在形式多样、力度不够、更不规范等问题。目前，省(区)以内的市县之间财力差距在不断扩大，基层财政相当困难。为此，迫切需要完善省以下财政转移支付制度。
三、改革建议
(一)完善转移支付制度的指导思想。
1.目标：财政转移支付法要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标。当然这要有一个过程，应逐步实现。这包括通过纵向公平、横向公平以及矫正地区间的外部性来实现。
2.要坚持公平、公正、公开的原则，用客观、科学的方法规范财政转移支付制度。
3.要有利于调动中央政府与地方政府以及地方政府之间的积极性。既要实现全国各地公共服务水平的均等化，又不搞绝对平均主义。因此，一般转移支付形式(即均衡拨款)不应以各地实际的财政收支为计算根据，而要以各地的客观收入能力和支出需求为依据，这样做既能鼓励地方政府努力征收，克服“藏富于民”的不合理现象，减少税收流失，还能鼓励地方力行节约，提高财政资金的使用效益。
(二)试行纵向转移与横向转移相结合的模式。
世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式，即在实行纵向转移的同时，还实行富裕州向贫困州进行横向转移。我国一直实行单一的纵向转移模式，目前在继续实行以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移具有一定的必要性：第一，目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展；第二，我国东部与中西部地区差距过大，而中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，实现地区间公共服务的均等化，将会旷日持久，遥望无期，难以实现；第三，东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础，如发达省区与西藏、青海等省区之间的对口支援，只是尚未形成制度；第四，东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，从而最终也有利于东部地区经济的发展。
横向转移的方式，可以考虑采取征收累进税，(名称可定为“支援不发达地区税”)，即对超过全国平均财力水平的省(区)，按超过的不同水平征收超额累进税，对低于全国平均财力水平的省(区)，按照低于的不同水平征收负超额累进税。采取这种征税方式，具有规范和强制特征，只要税率设计合理，就能做到，既有利于集中财力支援不发达地区，又不至于影响发达地区增长财力的积极性。
(三)采取适当的转移支付形式。
世界各国大都采用两类转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付。在对待这两类转移支付形式的关系上，除美国等极少国家以专项转移支付为主外，绝大多数国家都将一般性转移支付作为转移支付的主体。根据我国的情况，借鉴国际经验，应采取以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。为此，需要进行以下几项改革：
1.逐步取消税收返还(包括体制性补助，下同)。为此，首先要公开承认税收返还的存在，并且它是目前中国转移支付的主要形式。在1994年分税制财政体制改革以后的相当长的一段时间内，我们是把税收返还作为财政转移支付的主要、甚至惟一的形式。但是，目前在财政部门所列的转移支付中，却找不到税收返还这一形式，似乎被取消了。不承认税收返还形式的存在，理论上是错误的，后果是不良的，这是一种掩盖矛盾的做法。如前所述，税收返还是为了维护既得利益，是旧体制的延续。按照分税制的规定，这部分收入理应归中央所有和支配，但为了保护地方改革前的利益，才将这部分收入以税收返还的形式转让给地方，很明显，其性质属于转移支付。当时采取税收返还形式，维护地方既得利益，是为了分税制财政体制改革方案的顺利推行，是必要的。但应看到，由于税收返还的数量大，又属于非均等化转移形式，它同实现公共服务均等化目标是相悖的。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件，当然为了减少阻力，还可以规定一个过渡期(比如3—5年)，分步实施，逐步到位。
2.调整财力性转移支付。目前财政部门所列的“财力性转移支付”中包括了一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付等内容。这里有这样几个问题：首先，“财力性转移支付”的提法不准确、不科学。因为所有的转移支付，包括税收返还和专项补助，转移的都是财力，不存在非财力的转移，不能把其他转移支付排除在财力性转移之外。这表明，用“财力性”作为标志来划分转移支付形式，是不科学的。其次，目前财力性转移支付中除一般性转移支付外的其他各种转移支付，就其性质来说，都应该并入一般性转移支付中。因为这些其他转移支付是政府政策调整带来的，今后随着政策的不断调整，还会冒出来很多，将不胜其烦，如此一来将会把转移支付制度搞得很乱，更无法规范。而就上述其他转移支付的性质来说，大都属于普遍的、正常的、固定的和不断增长的支出，因此，应列入一般性转移支付，按因素法计算确定，通过财政转移支付预算进行调整。
3.要科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模。鉴于目前中国专项转移支付存在的问题，应当作以下几件事情：第一，要科学界定专项转移的标准，即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。通常来看，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。例如，跨地区的大江大河的治理，防护林带的建设，突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等。根据专项转移支付应具备的上述特征，象义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。第二，要控制规模。专项转移支付，只能是次要的、辅助的形式，因此规模不能过大，当然，如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内，其规模必然不可能过大。第三，列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。第四，要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。
(四)完善财政转移支付的法制化建设。
用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来，是各国的共同经验，这有利于减少人为因素的干扰和影响，保证转移支付制度的正常运行。目前我国现行的转移支付制还很不完善，缺乏规范性和透明度，带有很大的随意性，急需加强法制化建设。但严格说来，目前对财政转移支付制度进行立法，尚不完全具备条件，主要有两个问题：
1.目前我国的财政体制缺乏规范，尚未立法，而这是转移支付制度立法的前提。
2.关于政府收入的问题。在国外，政府的一切收入通常都要纳入预算，因此，预算收入、财政收入和政府收入，是一个概念。但在我国则不同，政府收入中，除了预算内收入外，还有预算外收入、制度外收入。在这些收入没有纳入政府预算的情况下，仅靠预算内收入进行转移支付，很难实现均等化目标，相反，地区之间的差距会越拉越大。
鉴于目前的现实情况和条件，如果要对转移支付制度进行立法，就应该把立法的重点放在巩固已有改革成果，解决当前急需并可以解决的问题上，并为今后法律的修改和完善留出空间。这些问题主要包括，规范转移支付的原则、形式和结构、分配方法和标准、预算的编制和监督等。