城市化进程与教育结构调整，本文主要内容关键词为：结构调整论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我省城市化进程明显加快，1999年，城市人口3260万，城市化水平36.7%，高于全国5.8个百分点。城镇体系框架基本形成，1999年我省48个设市城市中特大城市3个、大城市4个、中等城市19个、小城市22个，小城镇2291个（其中建制镇1409个），初步形成了以胶济铁路和京沪铁路山东段两条城市体系带为骨干，以济南、青岛为中心，大中小城镇相配套的城镇体系总体框架。城市基础设施建设不断发展，1999年，全省城市建成区人均拥有道路面积7.5平方米，人均日生活用水量148.6升，万人拥有公交车辆7.5标台，气化率87.9%，集中供热率26.1%，污水处理率29%，绿化覆盖率33.2%，垃圾无害化处理率88.2%，人均居住面积10.53平方米。（注：引自《山东经济社会发展战略研究》P429，《山东人民出版社》2000年12月第1版。）到2010年，向城镇转移农村人口2000万，全省城市化水平达到50%左右，到2015年，全省城市化水平达到55%以上；进一步完善省域中心城市（2个）、区域性中心城市（15个）、中等城市（29个）、小城市（63个）和中心镇五个等级的城镇体系，形成职能分工明确、空间布局合理、等级规模有序、设施完善高效的城镇网络；区域发展进一步协调，东西部差距明显缩小，区域分工渐趋合理，区域经济格局得到改善，区域产业结构雷同问题得到控制，相似系数降低到70%左右；人口、资源和环境之间矛盾不断加剧的势头得到缓解，基本形成特色鲜明、优势互补、城乡结合、协调发展的区域经济格局；使全省跻身于东北亚经济发达地区行列，在环渤海地区中与京津唐和辽东半岛两大城市群形成三足鼎立之势，发展成为全国发达的城市化地区。
一、城市化对教育发展需求的理性分析
在推进城市化进程中，如何发挥好教育应有的作用？我们认为，要从城市化发展的内在要求出发，重视发挥好教育的三大功能。
一是重视发挥教育促进农村人口向城镇集聚的功能。城市化的过程就是农业人口逐步向二、三产业转移，逐步向城镇集聚的过程。要吸引农民到城镇落户，必须降低农民进入城镇的门槛，一方面，对户籍制度、住宅制度、社会保障制度要进行改革，缩短农村户口与城镇居民户口在政策上的差距，甚至可以实行以固定住所和稳定收入等重要生活基础为依据的落户标准。另一方面，城镇的学校要为一切愿意来城镇就读的学生敞开大门。
二是重视发挥教育促进人口素质提高的功能。城市化不单单是城市人口的增加、城市规模的扩大，很重要的方面是城市居民素质的提高。从城市化的本质上看，城市化就是城市的文明化。提高城市居民的文化素质和文明程度，关键是依靠教育，发展教育。因此，一个城市必须要有一个各类各级学校协同发展的完善的教育体系，尤其是中心城市要办好一至二所大学。
三是重视发挥教育促进产业优化和升级的功能。城市化需要以产业来支撑，没有产业的优势，就没有城市的优势，就没有集聚人口的能力。城市的人口集聚，不单单是一般劳动者的集聚，而应该有一大批科技人才的集聚。通过人才的集聚，使产学研紧密结合起来，这是一个城市产业提升、经济发展的动力源。因此，推进产业升级和优化，就要加强产学研的结合，大力推进高校和产业界的合作，鼓励有条件的高校建立科技企业。同时，职业教育、成人教育也要紧密地与当地的经济发展结合起来，要围绕当地支柱产业有组织有计划地开展教育培训。
二、调整山东省教育结构适应山东城市化建设发展需求
（一）在教育资源的优化配置上有新突破，率先建立科学合理的教育结构和布局
合理调整学校布局结构，优化城乡教育资源配置，这是教育在推进城市化进程中发挥作用的主要措施之一。教育结构体系是教育的基础平台，教育结构不合理，教育规模的扩张就很难带来效益，甚至会导致有限资源的浪费；教育质量也无从谈起。因此必须调整不合理的教育结构体系。“十五”期间，为适应经济结构调整和学龄人口波动的变化，需要对现有教育资源进行优化配置，合理调整中初等学校布局，提高规模效益。学校布局调整的重点，一是要通过资源重组，探索多种途径和办法，努力建设一批骨干示范性学校；要淡化各类中等职业学校的界限，抓住政府机构改革和职能转变的有利时机，进行资源重组，优化学校布局结构，从根本上摆脱条块分割的束缚。形成普通教育和职业教育比例合理、协调发展教育结构。二是要结合中小学标准化建设和薄弱学校改造，调整城市所辖的农村中小学的布局，集中人、财、物，按照标准办好中心学校，实现农村中小学布局的相对集中，提高规模效益和办学水平。我省《中小学布局调整总体规划》中指出，5万人口以上的乡镇可以设1至2所初中，5万人口以下的设1所初中。从现在起，在教育发展的地区布局上，就要充分考虑加快城市化的需要，重点加强城镇教育，加快城镇教育设施建设，使城镇教育发展与迅速增加的城镇人口相适应。
不同规模城市对人才的层次水平的需求是不同的，而且不同规模城市的人才培养能力也是不同的，这两个“不同”就决定了不同城市教育结构的差异性。就一般而言，由于中小城市发展对人才层次水平的要求相对较低，同时也缺乏培养高层次人才所需的人力和物力。因此，中小城市的教育结构应以中等及中等以下教育为主，而大城市和特大城市一方面由于对高层次人才的需求量大，并且由于是高等院校的聚集地，具有培养高层次人才的能力，因此，这些城市的教育层次结构应当是完整的，包括从初等教育至博士生教育各个层次的教育。需要说明的是，城市化教育的层次结构是呈动态性质的，处于变化之中，可能引起城市化教育层次结构变化的因素有三：其一，城市规模的变化，城市规模扩大或缩小会引起教育层次结构的变动；其二，城市政治、经济、科技、文化等方面的发展对人才学历层次需求的变化；其三，市民的教育需求的变化，随着物质生活水平的提高，人们要求享受高层次教育的愿望将愈来愈强烈，市民的这种教育需求也会影响教育结构的变化。什么样的层次结构才是合理的？很难作出绝对的回答。不过，一般认为社会对专科生、本科生、研究生的渴求呈“金字塔型”。而对中等教育和初等教育的需求呈“直筒型”，这就是说，城市教育应当能普及中小学教育，大力发展专科教育，稳步发展本科和研究生教育。（注：引自《山东经济社会发展战略研究》P441，《山东人民出版社》2000年12月第1版。）
城市教育的类型结构主要反映在中等教育第二阶段普通教育和职业教育的比例上。类型结构往往受城市生产力发展水平对劳动者文化素质要求的制约。当生产力发展水平对劳动者普通文化素质要求不高时，职教所占比例一般超过普教所占比例；当生产力发展水平对劳动者普通文化素质要求较高时，职教比例便会逐渐降低，直至在中等教育阶段完全消失，职业教育将在高等教育阶段实施。城市教育的专业结构是指中等专业（职业）学校和高等学校专业设置，尤其是高校专业设置。盲目设置专业会造成教育资源和人才浪费，还会影响城市发展，专业设置主要依据社会发展的需要。如社会分工近期和长期的需求以及科技发展的需要。此外，专业设置还要考虑人的发展需要（注：《解读21世纪中国教育结构》，《中国教育报》2001年4月27日，第4版。）。
（二）逐步建立社会化的、开放的终身教育体系
按照终身教育的原则，构建社会化的终身教育体系，是21世纪我国教育结构体系的主要内容。构建终身教育体系，就是要超越传统的、单一的学校教育系统，使教育贯穿人的一生，使教育成为全社会的事业。终身教育不只是成人教育、继续教育，而是为人的一生提供不间断的学习机会。要改变学校“包打天下”的局面，构建和形成包括学校教育系统、行业（企业）教育系统、社会教育系统、网络教育系统在内的体现终身教育思想的现代教育结构体系。
“大力发展和加强在职职工的岗位培训、转岗培训和继续教育。要把现行的职工阶段性教育培训，拓展为终身教育培训；把职业培训、继续教育的对象，由国有单位干部职工扩展到广大基层干部、农民和包括非公有经济组织人员在内的广大社会成员；把培训方式从全日制和较长学制的学历和正规化培训，发展为多种形式和多种时间制的、适应各种需求的多样化培训，形成一种多层次、多形式、全方位、广覆盖的社会人才培训制度。”（注：《解读21世纪中国教育结构》，《中国教育报》2001年4月27日，第4版。）我省的寿光市在此方面为我省做出了表率。
学校教育要从单纯向学生传授书本知识，转变为把重点放在为学生的终身学习、生存和发展打好基础，这是学校教育的历史性转变，也是建立终身教育结构体系的基础。同时，要加强普通教育与职业教育的沟通、融合和衔接，建立横向沟通、纵向衔接的教育结构体系。
（三）大力发展职业教育仍然是优化城市教育结构的一个重要任务
近年来，城市中人们的择业观念和社会对人才素质的要求都在发生变化。普通高中的需求上升、基层单位急需的各种初中级人才供不应求，仍然是教育结构调整中要解决的主要矛盾。在经济比较发达的城市中，这种矛盾则更多地表现为对初中级人才的培养质量提出了更高的要求。因此，教育结构的重心仍要保持稳定。在继续发展职业教育、合理调整学校布局的同时，要特别加强学校教学改革。首先，要根据市场经济和集约化经营的需要，调整专业结构，更新教材内容，拓宽专业面，加强学生动手能力的培养，扩大职业教育的职务范围，重点搞好一批高质量的骨干学校，全面提高职业教育的质量。其次，要加快发展成人职业技术教育，为农民进城择业创造条件。再次，要逐步取消对进城农民子女就学的限制，促进农村人口向城市有序转移。
（四）在推进城市化过程中，要积极稳妥地推进教育产业化
制约城镇学校扩大规模、改善条件的一个重要因素是投入问题，几乎各级各类学校都反映教育经费严重短缺。究其原因，主要是教育的改革滞后，基本上还在计划经济的轨道上运行。因此，要把市场机制引入教育领域，推动教育产业化的路子。在确保政府对义务教育投入的基础上，要放开搞活，建立多元化办学体制和投资机制。要积极鼓励、支持民间办学，中外合作办学，加快实行政府、社会、个人教育成本分担和自费上学的新机制。其办学形式和体制可依照多种经济成分，办成国立的、集体的、私立的、中外合作的、独资的等等多种形式。在现有教育机构中可吸收企业化管理模式进行管理。对我省来讲，前些年，基础教育的发展走在了全国的前列，但高等教育的发展却相对滞后，满足不了人民日益增长的物质文化发展的需求。但是，由于办学资金得不到落实，办学体制还在计划经济的轨道上运行，使得高等教育的发展相对滞后。上海即将取消高校事业性编制，率先实行高校办学的企业化，这对我们是一个有益的启迪。
三、几点建议
（一）优先制订和安排教育发展的计划
新建城市要把城市建设和教育的设学、发展规模、速度、结构等相配套。在城市规划中，不能忽视教育发展规划。教育发展规划应该成为城市发展规划中重要的组成部分，放在优先发展的位置。老城镇在改造升级的过程中，要加快城镇教育设施建设，使城镇教育发展与迅速增加的城镇人口相适应。山东城市化已进入快速发展时期。城市化的加速发展，必将逐步改变传统的消费需求，使住房、轿车、旅游、教育等现代消费需求增加，从而带动相关产业的发展和城市各类基础设施建设。随着经济结构和产业结构的调整和结构优化升级、国民经济和社会信息化的加快、城市发展对教育培养人才的需求也将随着改变。因此，老城镇在改造升级的过程中，要考虑到人们对教育需求的改变与提高，加快城镇教育设施建设，使城镇教育发展与迅速增加的城镇人口相适应。
（二）优化教育资源配置
推进城市化进程为学校布局调整带来了契机或机遇，而学校布局向市区和中心镇集聚，又有助于推进城市化进程。在这方面，我省已作了积极而有效的探索。我省已制订中小学布局调整总体规划。中小学布局调整规划的时间为2001年至2005年。五年期间，撤并小学11869所，改扩建小学7274所，异地新建小学835所。到2005年末，全省的普通小学将由2000年末的23101所调整为15239所，减少7862所，减少34%；撤并中学640所，改扩建中学2100所，异地新建中学83所。到2005年末，普通中学将由2000年末的4009所调整为3450所，减少559所，减少13.94%。布局调整完成后，我省基础教育发展将再上一个台阶：学校规模进一步扩大，普通小学校均规模将由2000年的309人，上升到2005年的379人，普通中学校均规模将由2000年的1443人上升到2005年的1624人；教师合格率相应提高，队伍更加精干；设备、图书得到充实完善，办学水平和教育质量将大幅度提高。
（三）以户籍改革为突破口，加快人口集聚
一是要加快户口制度改革，着力排除农村人口向城镇积聚的体制性、政策性障碍。在城市化过程需要的一系列制度创新中，最重要的是户籍管理制度的改革。要抓紧对山东省的小城镇户口制度改革，争取适当时候在全省推广。省政府已出台《关于改革我省城市户籍管理制度的意见》（试行），取消对农民进城的限制，允许人口自由流动，实现城乡一体化管理，这将加快我省城市化的步伐。既然城市是先进生产要素的积聚，我们可否以“先进性”来构筑农民进城的门槛：“本地”农民高中毕业就可以迁入城镇落户，与城镇农民一样可以从事任何产业劳动（高中文化水平被发达国家认为是胜任现代化产业的基本素质）；“外地”居民可以要求接受过一定的专业技术教育（如中专文化以上水平），或者已经成为本企业的技术骨干或管理干部，即便是没有住房，也完全可以吸纳为合理的城镇居民。二是要建立社会保障制度，消除进城农民的后顾之忧。要积极稳步推进城市化进程，就必须建立良好的社会保障机制。积极推广社会综合保险，加快建立规范的医疗保险、事业保险、最低生活保障制度，并在广泛宣传、赢得大部分居民的理解和支持的基础上，实行法制化管理，强制执行。三是要适当调整区划。要根据区域位置、人口规模、交通条件、经济发展状况及现有基础设施情况等进行必要的合并。力争到2010年，全省小城镇数量由现在的2291个减少到1800个左右，到2015年再减少到1500个左右。通过合理调整行政区划，强化中心城市和小城镇的地位，拓宽发展空间，增强辐射带动功能，促进经济的快速发展。必要时可考虑进行市县合并，或适当调整行政管辖区域，扩大中心城市的发展空间。小城镇的发展不能一哄而上，在布点上要考虑与大中城市的连接，以利于建立起大中小城市协调配套，功能互补的城市体系。
（四）随着城市化速度的加快，应充分预料到城市人口流动给教育带来的压力，做好对适龄流动人口的教育
随着城市化进程的不断加快，特别是随着我省城市户籍管理制度的改革（见《山东省人民政府关于改革我省城市户籍管理制度的意见》），相当部分原来在农村接受教育的人口将转向城镇，对城镇教育会带来很大的压力。因此，从现在起，在教育发展的地区布局上，就要充分考虑加快城市化的需要，重点加强城镇教育，加快城镇教育设施建设，使城镇教育发展与迅速增加的城镇人口相适应，并做好对适龄流动人口的教育。
（五）加快发展城市高等教育，在中心城市建立大学城
加快城市化进程，必须加快建设与城市发展相配套的基础设施。就教育而言，着重体现在质和量两个方面。质的方面主要表现在人们对教育需求、期望将带来质的变化，需要教育优质高效地为城市培养和输送高素质、多层面的人才。量的方面表现在大量的人口向城市迁移，城市人口数量扩大，教育投入、师资配备、学校布局、学生入学等教育资源的配置需要跟上。学校的设置是城市最重要的基础设施之一，不仅要跟上城市发展的节奏，而且要超前。应针对我省高等教育基础薄弱、容量不足、结构单一、层次不高、规模较小等现状，抓住机遇发展高等教育，构建终身教育体系，实现城市高等教育大众化，以满足人民群众对高等教育的旺盛需求和经济社会发展对高素质实用型人才的需求。借鉴上海和浙江的办学经验，在济南和青岛建立“大学城”。
（六）积极发展地区职业性、社区性的高等教育，立足应用型人才的培养，综合性社区学院，开展多样化的高中后非学历教育培训
高等教育改革与发展，既要充分利用高等教育体制改革和城市现代企业制度改革的有利环境和人财物力资源集中的优势，面向地方多样化地培养人才，积极发展地区职业性高等教育；又要把地方高校和区域内的省（部）属高等学校的调整结合起来，积极探索和试验地区综合性社区学院，增强高等教育的文化辐射功能；还要拓展成人教育的功能，为提高劳动者素质，为转岗、分流、下岗职工再就业提供各方面培训。地级市和大城市不宜设置单科大学，而应立足应用型人才的培养，设置带有综合性的社区学院。城市化的加快，需要教育通过多样化的教育与培训，逐渐满足高中应届毕业生和其他社会成员接受更高一级教育的愿望。应构建终身学习体系和人才成长的“立交桥”，不断完善城市型教育体系。在学历教育方面，创造条件实行弹性学习制度，完善高等教育自学考试制度；同时大力发展职业资格证书教育、现代远程教育（包括网络教育）、继续教育等各种非学历教育培训，努力为多层次、多形式的高中后教育需求开辟广泛的途径。