【摘要】在土地征收过程中，充斥着各种利益冲突，包括政府与被征收人之间的利益冲突、开发商与被征收人之间的利益冲突、政府利益与公共利益的冲突、个人利益与公共利益的冲突，为了解决这些冲突，需要明确“共公利益”的界限，完善土地征收程序以及做好社会保障工作。明确并解决土地征收中的利益冲突有利于土地征收工作的顺利实施，推动经济的发展，维护社会的稳定和谐。
【关键词】利益冲突；公共利益；征收程序；制度保障
随着我国经济的快速发展、城镇化的加速推进，土地的需求量也在不断地增加，而土地征收成为了解决土地需求量问题的重要手段。土地征收，不是一个简单的程序问题，它涉及到多方主体的利益平衡，稍有不慎就会引发一系列的矛盾。因此，有必要探讨土地征收过程中的利益冲突与解决办法。
（一）土地征收中的利益冲突
土地征收中的利益主体不仅包括政府与被征收人，还包括开发商和社会公众。利益主体的多元化决定了利益冲突的复杂性。
首先，政府与被征收人之间的矛盾。在土地征收过程中，国家强制性地将集体土地转化为国有土地，实际上是遏制了被征收人的意思自治，是对其利益的一种损害[[]]。因为被征收人不存在无私奉献的义务，所以应对被征收人予以赔偿，然而根据国家有关资料显示，在征地收益分配中，农民只能得到5%-10%，村一级得到25%-30%，政府及其部门得到60%-70%[[]]。另外，土地征收也存在一些制度性缺陷，如仅按照土地原有用途来进行补偿，并没有计算土地自身的市场价值[[]]。在土地征收中，被征收人的利益并没有得到真正的保障，被征收人所获利益远远低于政府所获利益。
其次，开发商与被征收人之间的矛盾。被征收人基于安土重迁的观念或者为了维护自己在土地征收中的权益，久久不能搬迁，这往往会增加开发商的投资运营成本，进而损害开发商的利益，如因时间的拖延而丧失的“可期待利益”。但是，开发商基于其自身的经济优势，农民始终处于弱势地位[[]]。
再次，政府利益与公共利益的冲突[[]]。政府代表国家作为土地征收者，以公共利益为追求目标，不容置疑。但是，土地出让金是政府的一笔重要财政来源，政府作为一个“经济人”不可避免地在土地征收过程中追逐自身的经济利益、政治利益[[]]。同一个主体，既是私益的追求者又是公益的代表者，必然会引起这两种利益即政府利益和公共利益的冲突。此外，《宪法》第10条规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律的规定对土地实行征收。根据我国现行《土地管理法》的规定，农用地的年产值是计算征地补偿金的标准。现实中，且不考虑土地补偿金不一定被完全地分配到被征收人的手中、获得土地补偿安置费的农民也并非完全能够享受到土地出让后的增值，仅考虑政府通过征收权垄断一级市场、高价拍卖这一方面，就必然会影响社会公共利益——政府在一级市场中抬高地价，开发商在二级市场中相应地提高房价，进而增加社会公众整体的购房压力，这无疑是对社会公共利益的一种不利影响。政府利益与公共利益的冲突不言而喻。
最后，个人利益与公共利益的冲突[[]]。在整个土地征收过程中，社会公众才是主张公共利益的真正主体。根据《土地管理法》第2条和《物权法》第42条的规定，国家基于公共利益的需要，可以依照法定权限和程序对土地实行征收，这也就意味着“公共利益需要”是土地征收的必备条件，并且在这种情况下，被征收人需要牺牲个人利益以满足公共利益。而现实中，政府有可能过于宽泛地解释公共利益，借公共利益之名，将用于商业目的的土地先征收为国有，再进行出让，实则违背了土地征收制度的初衷[[。]]，以牺牲个人利益来获取的公共利益值得考量。
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土地征收过程中所涉及到的利益主体具有多样性，应协调好各方的利益，以减少矛盾和冲突。
（二）土地征收中利益冲突的解决办法
首先，坚持把“公共利益的需要”作为土地征收的必备条件。无论是为了解决政府利益和公共利益的冲突还是个人利益和公共利益的冲突，都必须明确一个问题即何为公共利益？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条仅规定了征收城市土地时公共利益的判断标准，并未规定征收农村土地时公共利益的评判标准，个人认为，对公共利益的判断应具体到个案之中，只有在具体个案之中，我们才能对公共利益与个人利益做出较为准确的权衡，从而尽可能地降低对个人利益的损害。
其次，完善土地征收程序，加强对政府的监督。曾有学者提出我国的土地管理制度如此严格，为什么问题仍然很多？个人认为，主要原因在于土地征收程序还不够完善。应当通过立法逐渐完善政府信息申请公开程序和听证会制度，保障公民在土地征收过程中的知情权和参与权，使被征收人在了解政府权力运行的基础上加强对政府的监督[[]]，从而维护自己在土地征收过程中的合法权益。
最后，完善社会保障制度，尤其是建立健全对农民的社会保障制度[[]]。集体土地被征收为国有土地，被征收人尤其是指农民往往处于“被迫上楼”的困境。此时，农民无法进行副业，政府也面临人口失业的问题，进而影响社会的稳定。因此，应提高农民参保的积极性并加快推进社会保障制度，如健全养老保险金制度。另外，也应建立和完善被征收人的就业和再就业培训机制、引导被征收人创业、发展集体企业、推动户籍制度改革，尽量不使被征收人的幸福指数因土地征收而下降，增进公民的幸福感。
综上所述，对于土地征收制度的探讨，“与其说是一种学术问题，不如说是利益的博弈”。土地之于人类永远是最基本的，对于土地的征收，往往牵一发而动全身，涉及到社会各方面的利益，因此，我们有必要对土地征收中的多种问题进行全面而慎重的考虑，以探索最佳的途径来最大程度地实现多方主体的利益平衡，进而为国家和社会的稳定繁荣增添力量。
参考文献：
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[10]王庆功，张宗亮：《农村土地征收中的利益博弈及其解决途径》，《东岳论丛》，2009年第1期.
论文作者:卢梦伟
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/8/27
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