县域义务教育均衡发展：政策与条件——以浙江省慈溪市为个案，本文主要内容关键词为：慈溪市论文,浙江省论文,个案论文,义务教育论文,县域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G522.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-8064（2008）01-0011-06
教育均衡发展既是公平价值指向的理想境界，也是合理配置教育资源的现实践行。作为一种政府行为，以区域推进为重点优先解决好县域内义务教育的均衡化问题是适合中国国情的明智选择。县域义务教育均衡发展最基本的表现是，城乡中小学校在经费投入、校舍建设、设施配备以及师资队伍等方面实现教育资源供给与需求的平衡，在县域内实现学校建设的标准化、师资配备的均衡化以及教育质量的优质化。当前，从《国家教育督导报告》（2005）以及本研究的调查来看，我国县域义务教育的均衡化程度较之以往有了一定程度的改善，但城乡教育差距仍然十分明显，农村教育资源配置严重不足，成为阻碍教育公平乃至社会公平的巨大障碍。推进义务教育均衡发展是政府的责任，那么政府究竟需要制定哪些政策才能实现这一目标，制定这些政策又需要什么样的条件呢？
一、县域义务教育均衡发展需要哪些政策
从学理上讲，均衡发展的实质在于资源的均衡配置和享有。教育资源主要包括学校设施、师资水平和生源素质等要素，所以制定义务教育均衡发展政策就要围绕这三个要素来考虑。第一，保证并加大区域内教育经费投入，制定生均最低保障标准、办学条件标准和教师工资标准，是实现均衡发展最基本的物质前提，这就需要制定经费保障政策；第二，均衡发展的关键是平等地享有教育资源，使区域内所有的学校和学生都能使用大体相当的现代化设备资源、信息资源、师资资源等，这就需要制定资源共享政策；第三，教育资源的均衡配备除了硬件设施外，最核心的资源就是师资，没有相对均衡的师资配备，必然拉开学校之间的差距并产生不公平的择校现象，这就需要均衡配置师资并制定师资交流政策；第四，生源不容忽视，学生自身素质的高低也是影响学校均衡发展的重要因素，这就需要制定生源调配政策，从学生的角度促进学校均衡发展；第五，只有帮助弱势群体受到最基本的教育保障，获得同等的受教育的权利和机会，均衡发展才真正具有实际意义，所以应特别关心贫困地区、贫困学生的教育需求，制定扶贫济弱政策；最后，义务教育的均衡发展必须要有一定的监督和评估，应定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并把均衡发展列为工作考核的内容，各项政策才能落到实处，这就需要制定监督评估政策。有学者也持同样的看法，认为“当务之急是在区域内部特别是在县（市、区）域范内，通过建立和完善‘经费保障机制’、‘资源共享机制’、‘师资交流机制’、‘生源调配机制’、‘扶贫济弱机制’和‘监督评估机制’，率先推进义务教育的均衡发展。”[1] 通过这些政策的制定与实施，可以在一定程度上有效推进义务教育的均衡发展。这一学理分析在浙江省慈溪市义务教育的均衡化推进中得到了证实。
《国家教育督导报告》（2005）指出“2004年，城乡差距较小且农村生均水平在本地区较高的省，东部地区有北京、辽宁和浙江”，浙江的慈溪具有一定代表性。慈溪市是浙东沿海经济发达的一个县级市，其基础教育的发展水平一直走在宁波市乃至浙江省的前列。近几年，在推进义务教育均衡发展上政府制定了具有一定特色的政策，统一实施城乡教育发展和教育布局规划，统一学校建设标准与设备设施，统一城乡教师福利待遇政策等，取得了明显成效，不仅确保“人人能上学、能读书”，而且争取“人人上好学、读好书”，义务教育均衡化程度全面提升。课题组最初采用《国家教育督导报告》（2005）用教育投入、教学条件、教师队伍三大指标来评估城乡义务教育均衡情况的做法，设计了慈溪市城镇、农村的义务教育均衡状况调查表，但在多次赴慈溪调研后，发现慈溪人不管是官员还是老百姓，普遍认为在慈溪市城镇和农村的界限很模糊。慈溪市分为3个街道和17个镇，除了城区中心浒山街道发达程度更高外，其余19个镇（街道）都具有较高的城镇化水平，公办中小学皆按照标准化条件规范配置，生均教育经费和教师工资津贴规定统一标准并由市财政保障，义务教育均衡化程度较高。城镇和农村教育的唯一区别就是教师编制分为城镇和农村，按照省教育厅规定城镇和农村的师生比是不一样的。因此，调研中改变了区分城镇和农村的划分假设，以市中心区域和周边区域来理解城乡概念。另外，慈溪市乡镇企业和民营经济异常发达，国家“以县为主”的基础教育管理体制在慈溪得到具有地方特色的变革，基础教育依然是“分级管理，乡镇办学”，教育经费除市级财政拨款外，很大部分通过分税制由乡镇财政负担，这样，一些项目如生均预算内公用经费2006年统计数字为小学316.36元，初中388.81元，和慈溪市规定的最低保障线有一定距离，但实际上各个乡镇财政补贴了缺额，有的镇甚至超过了规定标准，因此单从统计数据上无法真正显示慈溪义务教育均衡发展情况。鉴于以上两点，本研究采用质性描述和政策归类分析的方法，来反映慈溪市推进义务教育均衡发展的情况。那么，慈溪市制定了哪些保障义务教育均衡发展的政策呢？
（一）“均衡发展”与经费保障政策
慈溪市制定了义务教育生均公用经费年最低拨款标准2007年小学400元，初中600元，2008年小学500元，初中700元，确保城乡之间、学校之间获得大体相当的经费；制定义务教育学校教职工工资标准，除基本工资由国家统一规定外，津贴福利也规定了统一的发放标准，2005年为27500元，2006年为28900元，2007年预算为33900元，逐年上升，由市会计中心统一管理，保证慈溪市义务教育公办学校教职工享有大体相当的工资水平；制定了慈溪市中小学办学条件标准，所有地区的教育设施均规范化配置，不同区域义务教育学校的校舍、设备和师资等条件大体相当，“没有豪华的公办学校，也没有硬件很差的学校”。
（二）“均衡发展”与资源共享政策
调整学校布局，建立教育园区，实现物质资源的优化均衡配置；大力推进教育技术现代化，让城乡中小学生通过网络接受同质、同步的高水平教育；建立“校校通”和中小学教学资源平台，全市中小学、幼儿园已全部纳入千兆主干的教育数码桥，率先在宁波市实现独立光纤框架的高标准中小学“校校通”工程，并率先在全省开通了第一个县（市）区中小学教学资源平台，让城乡教师能同享先进的教育信息和备课资料。
（三）“均衡发展”与师资交流政策
面向农村学校加大支教力度。规定城区学校必须选派优秀教师到农村支教，凡未有农村工作经历的一律不得晋升高级职务；对偏远地区学校在职公办教师发放特殊津贴；组建特级教师和名师组成的讲师团到农村送教，以解决农村教师在教育教学实践中的实际问题。
（四）“均衡发展”与生源调配政策
在坚持免试就近入学的基础上，慈溪市改革完善招生政策，合理调配生源。初中招生限制择校生；高中面向全市招生；扩大省一级重点中学（慈溪中学）分配生名额，规定45％为统招生，55％为分配生；实施综合素质测评，从2006年开始改变以考试分数简单相加作为衡量初中毕业生水平和高中招生唯一录取标准的做法，增加了综合素质测评项目，并参考综合评语和学生成长记录册，再按照考分从高到低录取，推进了素质教育的实施和教育质量的优化。
（五）“均衡发展”与扶贫济弱政策
慈溪教育在扶贫济弱政策方面彰显特色。中小学从学校经费总额中切出一定比例的经费，专项用于帮助家庭经济困难学生就学；对经济发达地区“低保”家庭和特困家庭孩子以及经济欠发达乡镇义务教育段学生不仅免收学杂费，还免收午餐费、课本费和作业本费，并给予一定补助；切实解决民工子女接受义务教育问题，除公办学校大量接纳民工子女入学外，还开办了21所民工子女学校，按照“流入地管理为主和公办学校吸纳为主”原则，创办了慈溪市民工子女学校“政府主办、教办承办、骨干公派、民营运作”的“镇办民营”新模式和规范的管理制度，使民工子女就学难问题得到基本解决；制定《关于慈溪义务教育段学校“四项工程”实施办法》，自2006年1月起义务教育段学校全面推行“免收学杂费及家庭经济困难学生资助工程”、“爱心营养餐工程”、“食宿改造工程”和“教师素质提升工程”，同时全面实施“农村初中教育振兴计划”。
（六）“均衡发展”与监督评估政策
定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监督和评估，并把均衡发展列为工作考核的内容。在达标评估的同时鼓励创优，设立“绿色学校”、省“示范学校”并进行考评，出台了有利于学校依法自主发展的星级评估制，同时自2006年开始，首次把优质学校和省标准化学校所占比例两个指标列入社会事业发展先进镇（街道）的考评内容。对全市各镇（街道）校均名牌学科数、多媒体进教室达到率等重要教育指标进行通报，保证慈溪市不仅“有书读”更要“读好书”的政策得到切实落实。
上述政策在推进慈溪市义务教育均衡化发展中确实起到了有力的作用，虽然政策本身及其执行中也存在这样或那样的问题，城乡之间一定程度上的教育差距依然存在，但从总体上看，慈溪市义务教育均衡化程度相对于过去有了很大的提高，相对于同类其他地区走在了前列。这些政策体现了教育公平的价值取向，关注了区域内城乡之间、群体之间平等享有教育资源的内在追求，尽可能地给予了每个孩子平等的学习条件、权利、机会——不管他生活在城区还是农村，不管他有怎样的家庭背景，努力为适龄儿童少年接受平等教育创造良好的环境；体现了以人为本的价值理念，关注中小学生的素质发展和个性培养，从受教育者身心全面成长的需要出发，不断丰富充实教育的内涵优化教育质量，尽管分数至上的枷锁还没有彻底打破，但重视维护受教育者的尊严、权利与个性的举措已前进了一大步；体现了合法性和效益追求的价值判断标准，保障各种政策基本执行到位并获得预期效益，慈溪市城乡教育差距的逐步缩小和全市中小学标准化、现代化水平的整体提高就是实际证明。因此，制定经费保障政策、资源共享政策、师资交流政策、生源调配政策、扶贫济弱政策和监督评估政策，应为推进县域义务教育均衡发展科学而明智的政策选择。
二、义务教育均衡发展政策的制定需要什么样的条件
优良的政策推动了慈溪市的义务教育均衡化走在前列，而这些政策的制定依赖于慈溪市既具普遍性又具独特性的环境条件：第一，正确的观念为教育均衡发展奠定了坚实的思想基础。“区域内均衡发展关键并不在于城市大小金钱多少，而转变观念则是前提”。[2] 观念领先，是慈溪市义务教育均衡发展走在时代前列的可贵经验。慈溪市教育领导不仅认识到均衡发展的公平价值，而且秉持“造峰扬谷”而非“削峰填谷”的共同发展观念，明确指出“推进教育均衡发展的落脚点是解决教育公平问题，是‘扬长避短’，而不是‘削峰填谷’。要解决教育均衡发展必须立足于统筹发展，要把新增公共资源更多地向农村教育倾斜。”[3] 这足以证明了慈溪市政府推进义务教育均衡发展的正确观念和勇气决心。第二，因地制宜的个性化决策推动了政府制定适应地方特色和教育实际的均衡发展政策。针对慈溪市乡镇企业十分发达，调动乡镇积极性更有利于义务教育均衡发展的实际，在国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出我国农村义务教育要全面实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制下，慈溪市善于根据本地的特点，创造性地运行了义务教育“乡镇主管”的体制，在对弱势群体民工子女的教育上，创办了富有地方特色的“镇办民营”管理体制，充分发挥了乡镇在推进义务教育均衡发展过程中的作用。第三，发达的经济为教育的均衡发展提供了雄厚的财力支撑。慈溪是一个新兴的工业城市，2006年实现地区生产总值450.2亿元，各项主要经济指标均位于全省前列。民营经济特别发达，全市工业企业总资产631亿元，民营企业占97％；民营经济在慈溪经济中已占绝对的主导地位，并带动慈溪经济进入工业化中后期的全新发展阶段。发达的经济为慈溪教育的发展提供了坚实的物质基础和财力后盾，2006年慈溪市教育经费总支出达12.6亿元，通过大量的资金投入，慈溪人很快改变了本地的教育面貌。第四，民办教育的蓬勃发展提供了更多的优质教育资源。慈溪的民办教育比较发达，2006年，民办教育资产达7亿元，全市有各类民办教育机构349家，其中民办小学23所，民办初中4所，民办高中4所，初步建成了以个人办学、股份制办学、国有民办、民办公助等多种形式并存的民办教育格局，涌现了一批教育质量较高、办学条件和社会声誉较好的学校，慈吉教育集团就是一颗耀眼的明珠。慈溪蓬勃发展的民办教育撑起了慈溪教育事业的一方新天地，为义务教育段学生提供了更多的享受优质教育资源的机会，在一定程度上缓解了优质教育资源供不应求的状况，有力地促进了慈溪市义务教育的均衡发展。第五，尊师重教的文化传统推动政府不断出台教育发展的新政策。慈溪人民历来有重视教育的文化传统，崇尚读书，尊师重教，人文荟萃，名人辈出。这种尊重教育的风尚推动慈溪人的教育需求日益高涨，近年来，市民教育消费在家庭总消费支出中的比例大幅上升，2002年慈溪市农村家庭教育类消费支出只占总消费的8.57％，2006年跃升到15.4％。在这种需求的推动下，慈溪政府切合实际适时调整政策，努力提升教育资源的优质化程度，不断满足人民群众的需求和愿望。第六，扶贫济困的慈善风气惠及弱势群体。慈溪义务教育中的贫困学生能够得到及时救助，还得益于慈溪市发达的慈善事业。慈溪的爱心善举蔚然成风，2006年，全市汇集慈善款共计4500万元，全年救助支出达2190万元，救助项目增加，救助力度加大，受惠面不断扩大，惠及困难群众近2万人，其中助学3600人，助困9300余人，及时帮助因贫困而学有困难的学生继续完成学业，为义务教育的均衡发展做出了努力。这种慈善风尚，也从一定程度上推动了政府更加关注贫困学生，制定了种种扶贫政策，政府政策与市民慈善共举，推动着慈溪市的义务教育均衡发展走在前列。
三、几点认识
慈溪作为经济发达地区推进义务教育均衡发展的个案给予我们一定的启示，结合安徽铜陵、山东寿光等其他欠发达地区教育均衡发展的经验，我们有以下几点认识：
首先，教育作为一个相对封闭的体系，并不是一个可以自给自足的“自组织”，它的发展需要坚实的经济基础，这是教育与经济关系中极为重要的一极。义务教育的均衡发展存在着阶段性规律，一般是由低水平均衡阶段（普及教育）到初级均衡阶段（公民就学平等和受教育条件均等）再到高级均衡阶段（创办学校特色、发挥个性潜能）最后到高水平均衡阶段（资源丰富、教育均等、潜能发挥、学业成功）。目前我国广大中西部地区正在进行“两基”攻坚，尚处于低水平均衡阶段，而我国东部有些经济发达地区比如慈溪市已基本普及了高中阶段的教育，进入了初级教育均衡阶段，有的正在努力向高级阶段迈进。东西部教育的巨大差异很大程度上是由其经济条件决定的，所以不发展经济，不增加政府对教育的财政投入，教育的均衡发展只能是空想。进一步地，根据“均衡陷阱”理论，“低水平均衡陷阱”描述了人均国民收入增长缓慢的情况下，人口增长与国民收入的持久均衡状态，认为贫困地区的农户经济已经实现了一种在贫困状态下的均衡。要打破这种“低水平均衡陷阱”，实现更高层次上新的均衡，就必须使人均收入增长率超过人口增长率，从而产生一个“临界最小努力”，以巨大的投资力量大力推动经济冲破低水平均衡状态，以取得长期的持续增长。借用这一理论，描述发展层次与发展规模之间的均衡关系，可以看出，由于我国教育发展层次不高，发展规模的扩张是在低层次上实现的，发展规模的扩张不仅掩盖了发展的低层次性，而且进一步强化了这种低层次性。因此，义务教育均衡发展必须警惕“低水平均衡陷阱”，要以巨大的经济力量推动教育冲破低水平均衡状态。“高水平均衡陷阱”理论解释了中国现代化发展延迟的原因，是随着人口高度增长形成了一种“高水平均衡陷阱”。在这种人口——经济结构中，人口压力通过两条途径导致了中国经济的停滞：一是它吞食了小农维持家庭生计以外的剩余，使小农无法积累资本；另一方面，传统方式的农业投入，达到了再增加便会导致边际报酬递减的极限，把传统农业提高到了一个无法通过自身的力量来改变的水平。这种经济结构对新式投资和工业发展起了抑制作用。“高水平均衡陷阱”理论揭示了人口的过度增长与由传统农业向近代工业转变的内在矛盾。[4] 义务教育均衡发展同样要注意“高水平均衡陷阱”问题。我国义务教育均衡发展突出的问题是，受教育人口众多与优质教育资源不足、与教育投入不足的矛盾。高水平教育均衡发展，必须建立在一定的经济基础之上，必须确保教育均衡发展最基本的经费投入，否则很难确保教育均衡的顺利和持续发展。在一般意义上讲，我国广大中西部地区面临的是“低水平均衡陷阱”，而东部一些经济发达地区面临的是“高水平均衡陷阱”，无论哪一种陷阱最终都要靠发展经济增加教育投入来解决，经济发展对教育发展的决定性作用在现代社会和区域主要发展阶段中都是十分明显的，因此要大力发展地方经济，为义务教育资源的均衡化、优质化配置提供财力支撑。慈溪模式就充分展示了经济对于教育均衡推进的重要作用。
其次，秉持科学的教育均衡发展观，制定合理的教育资源配置政策是政府的责任。从慈溪个案的启示中，我们首先强调经济对于教育均衡发展的决定性作用，但经济的发达并不必然带来教育的均衡，很多发达地区城乡教育差距依然十分巨大，同时也要看到，当前中国绝大部分地区经济不够发达甚至处于贫困状态，其教育投入十分有限，那么，在有限财力的前提下经济因素对于教育的均衡推进就不是一个充分条件，教育均衡发展一定要和地方的经济社会相协调，以一定的经济社会发展水平为基础，既要有需求又要有前提条件，过度的超前和滞后，都是不恰当的。因此，在倡导发展经济，增加教育投入的同时，面对有限的教育费用，能否运用科学的发展观制定合理的教育资源配置政策就成为推进区域教育均衡发展至关重要的条件。教育政策是关于教育发展的对象、目标和投入等的行政决定，任何政策都会或多或少地表现为利益的分配和重组。在某种意义上，它代表着一种政治上的选择，是公共资源和利益在社会的不同团体中如何分配的问题。有选择就意味着有放弃，每一项政策的制定都要付出一定的代价。人们在选择一定的教育价值、实施一定的教育活动中也必然会带来一定的消极后果，教育发展失衡就是过分追求效率的一种代价。推进教育均衡内在隐含的是教育公平的价值诉求，政府对有限资源的合理选择与取舍先决性地依赖于对教育公平的正确认识。公平的本质是合理性，体现质的特性的教育公平不同于体现量的特性的教育平等，二者有着本质的区别。平均分配教育资源和绝对的教育机会均等都不是合理的因而也是不公平的。教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。[5] 平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面，强调教育起点平等和教育过程平等，认为结果平等是不存在的，反对把教育结果平等作为教育公平政策的目标、兴趣和能力差异，差异性配置教育资源，以满足学生个性充分发展的需要。补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。这三项原则具有丰富的教育政策含义，政府只有按照这三项原则来配置有限的教育资源才是合理的、公平的，所出台的政策才真正有助于推动教育的均衡发展。慈溪市政府勇于承担提供公共教育服务的责任，有勇气有决心扶贫济困，切实保证适龄儿童平等享受教育资源的权利，同时不断满足群众对优质教育资源的需求，正视历史积累的差距，以提升薄弱学校而不是忽视或限制优质学校的发展来达到均衡，都是可资借鉴的。毕竟，均衡发展需要一个过程，不可能一蹴而就，帕森斯结构功能主义所主张的教育的选拔功能也不可忽视，只有满足社会、家长、学生个性发展的合理需求才是理性的政策。这不只是慈溪的经验，更是所有地区推进教育均衡发展的重要条件。
最后，根据地方社会和教育发展的实际，大力支持和发展民办教育，以弥补公办优质教育资源的不足，也是促进义务教育均衡发展的重要出路。慈溪作为经济发达的地区，教育发展中面临着“高水平均衡陷阱”问题，70万外来务工人员的大量涌入激化了人口众多和优质教育资源短缺的矛盾，乡镇经济的快速发展也膨胀了农村对优质教育的旺盛需求，一面是握有雄厚资本有待而发的教育消费者，一面是优质教育资源供给的有限和缺乏，在这一尖锐冲突中，政府把部分办学资源让渡给民间办学市场，通过对民办教育机构在办学许可、发展规划、土地使用、教师待遇等政策方面的鼓励，使慈溪的民办教育兴旺发达起来，不仅兼并、改造了一些薄弱学校，增强了这些学校的造血功能，良好的办学条件还吸引了一批优秀教师加盟民办学校，优化了城乡学校的教师结构，让城乡孩子共享优质教育，而且其高校实务的管理机制也刺激了公办学校，促进公办学校在竞争中努力以质量取胜。民办教育的兴办在一定程度上增加了政府发展教育的能力，使政府能够集中精力发展公办教育。因此推动义务教育的均衡化，需要大力发展民办教育。
另外，在县域义务教育均衡发展政策选择的研究中，一些问题也需要进一步思考：作为省级政策关于城市与农村的师生比不均衡的规定（如浙江省规定小学教职工与学生比城市为1∶19，农村为1∶23；初中教职工与学生比城市为1∶13.5，农村为1∶18）是否是对县域教育均衡发展的制约？教师工资福利的标准化规定在保证客观均衡的同时是否会抑制教师工作的积极性？师资交流政策作为一项“政治”任务是否与交流地的学校文化背离而流于形式？取消重点学校（适应个性发展的重点而非建立明星绩效的重点）是否与教育的选拔功能和群众的优质教育需求吻合而符合教育均衡发展的本意？等等。这些政策有待于进一步研究。
［收稿日期］2007-11-20
标签：教育论文; 均衡教育论文; 慈溪教育论文; 民办教育论文; 浙江慈溪论文; 市场均衡论文; 城乡差异论文; 基础教育论文; 义务教育论文; 升学考试论文; 经济学论文;