论西方政府权力运作模式的原型与演化，本文主要内容关键词为：原型论文,运作模式论文,权力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章认为，从单个国家来看，由于现代化浪潮的冲击，二战前后西方各国原有的政府权力运作模式均发生了重大变化。从各国比较来看，二战以前，由于历史传统、文化环境和政体性质等因素的不同，西方各国政府权力运作的模式差异甚大。然而，二战以后，特别是七、八十年代以来，西方各国政府权力运作模式又有许多共同的发展趋势。作者以英、法、美等国为例，研究了西方政府权力运作模式的原型与演化。
一、政府权力的横向运作模式
所谓政府权力的横向运作模式，是指中央政府内部各个部门的权力在权力来源和权力关系上的结构—功能体制形式。不同的体制形式下，政府权力的流向、布局和功用是不同的，而这一点又将影响到整个政府系统能量总量的积聚和开发。
政府权力的横向运作模式主要有两种：一种是议行联动横式；另一种是议行分立模式。
议行联动的政府权力运作模式的主要特征是：从理论上讲，政府执行机构（行政与司法机构）的权力直接或间接地来自权力机构或立法机构的委托；在权力关系上，政府执行机构从属于政府权力机构或立法机构。立法机构与行政机构的权力变动紧密联系在一起。“议行联动”的政府权力运作模式的典型是英国政府。
在英国，自近代以来，确立了一种称为“议会内阁制”的议行联动的政府权力运作体制。英国著名宪法学家白哲特在1867年出版的《英国宪法》一书中指出：英国政府机构的权力结构特点，“便是行政权和立法权的紧密结合”[①]。这主要表现为：第一、内阁政府从议会产生并对议会负责。议会下院大选之后，根据宪法惯例，下院中的多数党首脑由国王任命为首相并由首相负责组织内阁政府。除个别情况外，首相一般应挑选议会中的议员（特别是本党议员）为内阁政府成员，并且任命司法机构的主要官员。内阁政府集体向议会下院负责。内阁政府提出的法案需交议会通过并交国王批准，方成为法律。内阁政府的行政行为受议会的监督和控制（询问、质询和不信任案等）。如果议会通过对现任内阁府的不信任案或内阁政府的重要法案（如财政案）被否决，内阁政府应当总辞职或请求国王解散议会重新大选。第二，行政与司法执行权从属于议会立法权。在英国，由于司法高级官员由首相任命，而且大法官又是自然的政府内阁成员，因而，司法权与行政权在某种意义上有“合一”的特征，司法权从属于行政权。当然，这并不排斥司法审判权的独立性。在司法权与行政权合为“执行权”的情况下，执行权从属于立法权。从惯例上看，行政权的权力范围不得超出立法机构通过的有关法律的规范界限。作为这一界限的具体化，1918年英国政府机构委员会的报告列举了内阁政府的主要权能范围：（1）对提交议会的政策作出最后决定；（2）按照议会通过的政策，行使最高的行政管理权；（3）随时协调和划定各行政部门的权力[②]。英国政府中的司法机构没有对议会的立法进行司法审查的权力，因此，司法权力实际上无法牵制立法权力。
这样看来，从理论上讲，英国政府的议行联动权力运作模式是以议会立法权为中心，立法权高于执行权（行政权和司法权），立法权支配和决定执行权。但在实际政府运作过程中的权力关系并非如此。如果说，在1867年以前，即19世纪中叶以前，议会，特别是下院是整个政府权力运作的中心确为真实的话，那么，自从19世纪末、20世纪初以来，内阁行政部门已成为整个政府的主人，这样，就出现了以内阁行政执行权为中心的新的议行联动政府权力运作模式。这种新模式表现为：
第一，内阁政府对议会的责任制无法实际落实。从理论上讲，议会可以通过质询，辨论和对内阁政府表示不信任来落实责任制。然而，本世纪初以来，这几项手段均已徒有其名。本世纪初，每次质询回答的问题平均为60—70个，70年代下降到30个。前座议员（即政府内阁成员）有时还故意以提出有利于内阁政府的质询来拖延时间。而为传媒广为传播的对内阁政府行为进行的议会辨论，现在也只是一个“公共论坛”而已，对内阁政府政策不起决定作用。[③]如果说在19世纪中叶以前的英国议会的“黄金时代”，议会对政府提不信任案对政府确实起过重要和监督控制作用的话，如1832—1867年至少有10届政府因不信任案而辞职，那么，自1867年以来，除1924年麦克唐纳因遭议会不信任而辞职外，从未发生过类似的情况。[④]
第二，理论上行政执行权从属于议会立法权，而在实际政治过程中则是议会立法权从属于内阁政府行政执行权。立法本来专属议会的职能和职权，然而自19世纪后期、20世纪初以来，议会的这一主要权力逐渐落到内阁政府手中。1968—1977年的10年中，每年下院开会期间，内阁政府提出的公议案大部分都获得通过，成功率平均为84%，最高达100%，而后座议员提出的私议案成功率一般只有10%左右。[⑤]另外，虽然1911年议会法确定财政案的提案权专属议会，然而，由于现代化使内阁政府管理的社会事务扩大，行政管理的财政开支不断增加，因此，自19世纪末、20世纪初以来，财政案的实际提案权已为内阁政府所控制。据统计，自1920年以来，内阁政府向议会提交的财政预算从未被削减过。自1885年以来，内阁政府预算案从未被否决过[⑥]。因此，英国著名政治学家M.拉什认为，除少数例外外，绝大多数情况下，议会“控制”政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，而相反，几乎总是政府控制议会[⑦]。
从横向角度考察的政府权力运作模式，除“议行联动”模式外，还有“议行分立”的模式。
这种模式的特征是：政府中的立法机构和行政机构是分别由选民经普选产生的。在权力关系上不存在哪一机构从属于哪一机构的问题。司法机构的主要领导人当然由行政首脑负责任免，经立法机构批准，但在权力关系上司法机构也不从属于立法或行政机构。三者在权力关系上是分立制衡的关系。也就是说，这种政府权力运作的关键在于，立法与执行虽然分开，但是通过互相牵制和平衡的机制推动整体运作。
这种政府权力运作模式的典型是美国政府或曰总统制政府。
从理论上讲：（1）国会、总统和最高法院分别拥有立法、行政和司法权。总统和最高法院的权力并不来自于国会。总统行政权与国会立法权一样由选民直接授予。而最高法院的主要领导人员由总统任命，国会参议院批准，但最高法院在行使司法权时独立于国会和总统，国会拥有立法权、财政权、宣战权、征兵和组织民兵权等。总统有任免内政、外交方面的重要官员，统帅军队等权力，最高法院行使司法权。可见，在总统制下，立法、行政和司法三权是平起平坐、互不从属的关系。议行是分开的。所以，美国政治学家比尔德说：“立法，行政和司法全部权力集中在一人或一个集团之手就是不折不扣的暴政，宪法的制定者们懂得这个道理，因此将授予联邦政府的权力分配给三个独立的部门，即立法，行政和司法。”[⑧]显然，这与议会合一体制下执行权从属于立法权的议会内阁制是完全不同的。（2）立法权、行政权与司法权是互相牵制和平衡的。这是三个分立的部门的权力得予进行整体运作的“传动装置”或“联系纽带”。国会通过的法律对行政、司法部门的行为具有根本性的、原则性的规范特性。国会的法律需总统签署批准才正式生效，国会也可将总统否决的法案以三分之二的多数重新通过，总统就不能再行否决权了。总统对政府官员的任命得经参议院批准。国会对包括总统在内的高级官员有弹劾权。总统任命最高法院官员，但一经任命，法官是终身制的，司法行为不受总统影响。最高法院还可对国会通过的法律和总统行政部门的行政行为进行违宪审查，一经判定违宪，即令废止或无效。可见，名义上总统只掌握行政权，但实际上拥有部分立法权。国会名义上只有立法权，但实际上拥有影响行政权和司法权的手段。同样，最高法院也以“违宪审查”为“司法裁量”的形式参与“立法”影响行政行为。这样，在一个权力关系极为复杂的政府系统中，通过互相渗透和牵制，各种权力就有条不紊地运作起来了。
当然，从实际的政府运作过程看：（1）整个政府权力系统运作的重心在总统及其行政部门。原因在于，自从19世纪末20世纪初以来，随着社会的发展，社会管理事务的膨胀，政府的社会管理权力总量在不断增长，总统及其行政部门在获得增长中的权力总量份额中具有巨大的优势。（2）立法权、行政权和司法权三权分立和制衡的关系也随权力重心的转移而出现了立法权和司法权受制于，甚至从属于行政权的趋向。这主要表现为：原属国会的立法权日益受到总统及其行政部门的侵蚀。总统及其行政部门通过向国会提出国情咨文等形式敦促和劝告国会立法；行政部门进行“听证会”，或直接指使有关议员向国会提出行政部门建议的法案等形式，进行间接立法；同时，总统及其行政部门还有直接的“委托立法权”（需经国会委托）。这样在国会通过的立法中主要已来自总统及其行政部门。国会的立法权已名不符实。[⑨]司法权原本是专属最高法院的，然而，由总统控制的大量的独立管制机构的建立，使这些机构拥有了许多准司法权，在当事人违反行政部门制定的规章和发生争议时负责裁决。当事人如不服装决，才可向联邦最高法院提出上诉。另外，在战争和外交这些原本属于国会为主的权力领域，也日益为总统及其行政部门所控制。而最高法院则以“司法依从”和“政治问题回避”等借口，自动放弃对总统及其行政部门在战争和外交方面的有些越权行为进行司法追究的权力。[⑩]
从上述分析中，我们不难看出，从理论上讲，议行联动和议行分立的两种政府权力横向运作体制在立法权、行政权与司法权的权力重心、权力关系上很不一样，但在实际政治过程中，两种体制已逐渐趋同：权力重心移向行政权，立法权与司法权受制于，甚至从属于行政权。如前所述，从根本上讲，这是现代化对政府权力总量及其流向所加影响的结果。因而，政府权力运作体制内部必须作出上述适应性调整。
二、政府权力的纵向运作模式
所谓政府权力的纵向运作模式，是指中央政府与地方政府在权力来源和权力关系上的结构—功能体制形式。
由于各国国家结构形式的差别，政府权力运作的纵向模式很不相同。政府权力运作的纵向模式主要有两种：一种是单一制模式；另一种是复合制模式。
单一制政府权力运作模式的主要特征是：从权力来源看，“中央政府是唯一的主权者”，(11)地方政府的权力部分或全部来自中央的授予；从权力关系看，地方政府程度不同地从属于中央政府，中央政府有权监督和控制地方政府的行为。
当然，由于地方政府从属于中央政府的程度不同，因此单一制政府权力运作模式内部又可分为两种基本情况：一种是中央集权的单一制政府权力运作模式；另一种是地方分权的单一制政府权力运作模式。
中央集权的单一制政府权力运作模式，以法国为典型。1982年权力下放改革以前，法国的中央政府与地方政府的权力运作模式的特点为：
第一，从权力来源看，各级地方政府的权力被认为是由中央政府层层委托的。“中央机关之外没有行政管理生活”，“只有中央机关有权采取在整个领土范围实施的行政决策。这些决策的权力属于唯一的法人：国家。”(12)正因为管理权源于中央政府，因此，在法国这样的中央集权制国家，“没有任何机关能妨碍中央机关把自己的行为加于领土的任何一个部分”(13)。地方民意机关，如地方议会，只是地方行政机关的咨询机构而不是决策机构。手握实权的地方行政机关实行“地方行政长官管理制。”而地方行政长官（省长、专区区长和市长）是由政府层层任命的：中央任命省长，首长任命专区区长和市长。省长是中央在地方的代表，专区区长是省长在专区的代表，市长是省长在市镇里的代表。”这些行政人员服从中央机关的等级节制权，接受中央机关的指示，他们没有任何属于自己的权力。象个‘信箱’把收集到的资料转递给中央行政机关，只有中央行政机关才有权处理。”(14)这样就从体制上明确了地方权力来自中央的委托。
第二，从权力关系看，地方政府从属于中央政府，中央政府从组织、法律、行政、司法和财政等方面有效地控制和监督着地方政府权力的行使。从组织上看，代表中央政府的各级地方行政首长可以否决地方议会的任何决议，贯彻中央政府的旨意，维护国家的利益。(15)从法律上看，地方政府的权限由中央政府颁布的统一法律加以规范，地方无权自定。从行政上看，绝大部分的行政管理权由中央政府各部统一行使，地方政府能独立行使的行政管理权非常有限。有人举例说，“在图卢兹国家公路上砍伐一棵树也要由巴黎决定”。(16)从司法上看，中央最高行政法院有权判决或取消它认为不合适的地方政府行为。在财政上，中央政府通过财政拨款和补助的形式，控制和监督地方政府的投资行为，以便贯彻中央政府的经济社会发展计划。
这样的中央高度集权的政府权力纵向运作体制从理论上讲可以以权力流向的层级节制机制来保障政府管理的高效率，但在实际运作中，由于中央政府权力过大，管理的事务过多，而其信息量又有限，因而不可能真正把各类分散复杂的地方事务管好；另外，由于地方政府权力很小，特别是地方代议机构的民意作用不大，因而，压抑了地方的积极性。这就造成整个政府权力系统的“权力梗塞”现象即权力的变形或流失，使政府权力落不到管理对象身上，整个政府管理系统管理效率很低。因此，自二战以来，历届法国政府均想改革这种中央集权过多的政府权力运作体制。1982年3月2日颁布的《关于市镇、省和专区的权力和自主权的法令》，使法国传统的高度中央集权的政府权力纵向运作体制引入了地方分权的政府权力纵向运作体制的某些因素，从而减缓了中央集权的程度。主要表现为：
第一，从权力来源看，虽然地方政府的权力从法律上讲，仍然是由中央政府“下放”给地方政府的，因此，地方政府（包括地方议会）的组成、职权、活动范围及活动方式，仍然由中央政府通过的法规决定。但改革后的地方政府毕竟在地方行政事务上有较大的自治权，特别是在省一级之上设立的新行政区——大区。由地方选民选出的各级地方议会组成了掌握地方事务管理实权的机构。地方议会可以就属于它自己的有关事务作出决定。并且，地方议会的决定直接交给由议长行政首脑的地方行政机构去执行。中央政府有关部门和中央派驻地方的共和国专员只对地方的决定进行各种监督和控制，而不再直接插手了(17)。这样，地方政府的权力实际上已不仅仅来自中央政府的“下授”，而且也来自地方选民的“委托”。
第二，从权力关系看，虽然从总体上讲法国的地方政府仍然从属于中央政府，但中央政府对地方政府权力的监督控制已有所放松、地方政府运用权力的自主性有所扩大。从组织上看，作为中央政府驻地方的代表共和国专员已失去了直接干预地方政府行政决策和执行的权力，他只保留对地方议会通过的决定进行事后向行政法庭上诉的司法权和制止地方议会行使政治性权力的权力等。从法律上看，地方政府的权力虽然仍由中央政府法规规范，但由于法规规定原属中央政府的许多权力已由地方政府行使，而且中央政府只能对地方进行事后司法追究，因此，地方政府的实际自主权大多了(18)。从行政上看，地方政府的管理权限有了较大的扩大。1983年地方政府获得了城市规划、住宅建设、职业培训、计划化和农村整治等权力；1984年地方政府获得了交通运输、社会活动和司法权；1985年地方获得了教育、文化、环保和警察权(19)。从司法上看，行政法庭可根据中央代表——共和国专员的上诉，对违反中央法律的地方决定作出暂缓实行，并要求地方重新审议和修改的裁决。但原先中央代表对地方决定的简单否决权已取消。从财政上看，中央虽然仍可通过行政法庭、审计法庭对地方财政预算和投资进行干预，通过中央政府本身的财政预算来控制地方投资方向，但由于地方管理事务和管理权限的扩大，地方本身的财政行为比以前带有了更多的独立性和自主权(20)。
与上述中央集权的单一制政府权力纵向运作模式不同，地方分权的单一制政府权力纵向运作模式的特征是：地方政府有较多的“自治权”。这种模式的典型是英国。
二战以前，英国中央政府与地方政府权力运作体制的“地方分权”特点表现为：
第一，从权力来源看，由于英国是实行单一制的国家，因此，在英国，“诺曼国王的继承者议会无疑是一切权力的源泉。”(21)这就是“议会主权”思想。地方政府的权力自然也一样源于中央政府的议会。因此，英国地方政府的权力由议会制定的法律规定，地方政府无权确定自己的权力范围。但是英国又是一个有“地方自治”传统的古老国家。根据英国的“地方自治”观念，“地方事务由地方自栽管理”。地方政府官员由地方居民普遍产生，而不由中央政府任命。地方议会通过议长和下设的各种委员会行使管理权。同时，地方政府在中央政府法律所规定的范围内拥有管理地方事务的主要权力，即所谓“自由裁量权”。(22)这样，就使得英国地方政府的实际权力来自两个方面：一是属于中央政府委托的授权；二是属于地方自治性质的权力。“各级地方政府的职权有所不同，各司其职。”（23）
第二，从权力关系看，虽然从总体上讲，地方政府从属于中央政府，但中央政府和地方政府各有其管理“领域”。属“地方自治”的领域，基本上由地方独立行使管理职权。为了良好地履行地方政府的“自治”职权，地方政府还可以在中央议会授权的范围内开征地方税，地方税没有最高限额，只需向地方选民负责即可。另外，地方政府还有权从中央政府得到补助，向银行等金融机构贷款或向社会发行公债。当然，这些都受到中央政府官员特别是财政大臣的一定约束。可见，同中央集权的法国地方政府相比，英国地方政府的权力“要大得多”。
二战以后，特别是1972年《地方政府改革法》颁布以来，英国地方政府的“自治权”受到中央政府的较多限制：
第一，从权力来源看，进一步确认地方政府的权力源于中央政府议会。地方议会的诀议须取得中央政府有关部门的批准。地方议会创制的法律草案，特别是教育、卫生或城市规划等方面的法案，通常得事先征得有关部门的意见、或与中央有关法令抵触的须服从中央。中央政府的部长可以修改交他审批的法案。中央政府还常以“通报”的形式向地方政府通报某项新法律的执行情况，有时还带有技术性或政策性的指示（24），或者发出他认为恰当的指示（25）。这样，地方民选机构的权力就越来越小，中央政府干预无处不在。原本地方政府权力中的地方民意来源已大大削弱。
第二，从权力关系看，地方政府更加依赖、从属于中央政府。中央政府通过法律的、行政的、财政的、司法的等手段，强化了对地方政府行为的监督和控制。除如前所述，地方政府的权限由中央政府议会的法律规范外，有的法律还规定，部长如果认为地方政府执行有关法律不力、行政管理混乱的话，他本人或委托其他机构代替地方政府行使某些事务的管理权（26）。在人事行政方面，许多地方公务员的任命、罢免、惩戒和工资均应接受中央政府的监督，在财政方面，中央政府通过向地方政府拨款，监督控制地方财政预算及其执行。如果中央政府对地方政府的执行不满意，可以取消某项拨款，从而保证中央政府的拨款能贯彻中央政府的意图。地方政府若欲发行公债须经中央政府的批准，其借款的使用也需中央政府批准。这样，中央实际控制了地方借款权。地方政府各类开支的账目，须受中央政府地方事务部任命的检查员的审查。在司法方面，由法官查核地方政府的法令文件是否有“越权”情况。如有可提出诉讼。法院可令地方政府停止执行有关法令和文件。地方政府之间或地方政府与私人部门发生纠纷时，有些部长还拥有准司法裁决权。（27）
可见，自从第二次世界大战以来，特别是70年代初地方政府改革以来，英国地方政府的权力日益受到中央政府的侵蚀。英国地方分权的单一制政府权力运作体制逐渐接近于法国式的中央集权的单一制政府权力运作体制。“英国将向法国式的局面发展”（28）
政府权力运作的纵向模式除了上述单一制模式外，还有另外一种模式，即复合制模式。在复合制模式中，根据复合的形式不同，又可分为两种：一种是联邦式复合制政府权力运作模式；另一种是邦联式复合制政府权力运作模式。
联邦式复合制政府权力运作模式以美国为典型，这种运作模式的特征是：从权力来源上看，中央政府的权力是地方（特别是州）共同委托的，由宪法“列举”，而地方政府（主要指州政府）的权力是固有的、“保留”的。从权力关系上看，中央政府和地方政府各有自己的权力行使领域，中央政府不得干预地方的“固有”领域（即纯属地方性的管理事务）；而地方政府也应依宪法遵守中央政府在全国性管理事务中的决策。
本世纪初以前，美国的联邦式复合制政府的权力运作模式主要表现为：
第一，从权力来源看，中央政府的权力来自地方政府的委托和宪法的“列举”。美国著名政治家比尔德指出：“联邦政府没有生来就有的权力，只有国家的最高法赋予它的那些权力，”（29）所以，联邦政府任何一个机构所要做的任何一件事，都必须在联邦宪法的某些条款中找到依据，而地方州政府的权力是固有的和保留的。“州政府除了州宪法或联邦宪法禁止它有的权力以外，其他一切权力都有”。（30）从固有与委托、保留与列举的关系中可以看出，在美国，中央政府的权力是“以各州为依据的”。而州政府的权力直接来自州所在地方居民的普选意志的委托，因此，州通过由本州选民选出的地方政府官员来独立管理本州的事务。每个州有规范本州政府权限的最高法律：州宪法。只要不违反联邦宪法，各州有完全的自主权以确定本州的治理方式和方法。州以下的地方政府是由州设立的，州可以要求它们作为州的代理机构行使职权。因此，州可以决定建立或撤销某个地方政府，改变其权限。
第二，从权力关系看，理论上，中央政府与地方政府的权力是“分开”的，不存在谁从属谁的问题，但在实践中两者又是相互依赖的。根据宪法规定，联邦政府主要负责保卫国家、防止外来侵略、处理对外事务、管理对外贸易、维持各州间的和谐和正常的交往、发行货币、履行各种“公益”责任等方面的管理事务，其余领域属地方政府管理的“保留领域”。“这样，政府的权力就在两套政府之间进行了划分，而不是集中在单独一套政府手里”。（31）这种法律意义上的“分权”是通过实际生活中的地方自治权给予保障的。在美国，任何联邦官员，那怕总统，都不得规定一州的州长或市的市长应以何种方式履行所在州的宪法和法律合法地赋予他的地方职权。任何一个联邦机构，如国会，也不能随意增减州议会或市议会的权力。这与英、法等单一制政府权力运作体制是完全不同的。在美国，地方政府财政行为基本是独立的。地方政府可以自由征收地方税。州以下地方政府征得州政府的同意即可发行公债。（32）中央政府除最高法院可以对包括州在内的地方政府的有关法律或行政行为“违宪”为依据，宣布停止执行地方的有关法律或行为外，中央政府基本上不干预纯属地方性的地方政府行为。
然而，自20世纪初以来，特别是第二次世界大战以后，美国的联邦式复合制政府权力运作模式有了很大的变化：
第一，从权力来源看，虽然从理论上讲，联邦政府的权力来自各州的共同委托，是联邦宪法“列举”的，但事实上，联邦政府的实际权力已远远超出建国初由各州共同委托的、宪法明文“列举”的权力范围。联邦政府的大量新职权在政治行政实践中生长出来。这些权力主要是联邦政府有关部门（国会、行政部门或最高法院）自己在制定执行或解释有关法律时“自由裁量”的结果。同时也得到各州和州以下地方政府及公民的承认或默认。（33）古德诺在比较了欧洲大陆与美国的中央与地方权力运作体制的异同时认为，欧洲大陆（以法国为代表）是以中央立法机关控制行政机关，然后以中央行政机关控制地方行政机关的办法来实现中央政府对地方政府权力和行为的支配的。因为在欧洲，地方议会不是民主立法机关，而是行政的咨询机关。在美国，地方议会是表达政治意志的民主立法机关，它控制地方行政机关，因此，中央政府往往通过国会的立法控制，来规范地方议会的权限，从而间接地影响地方政府的行为。（34）因此，为了适应20世纪初现代化对扩大中央政府权力的需要，古德诺建议扩大中央政府行政机关对地方政府的行政控制。（35）20世纪初以来，特别是二战后，美国联邦中央政府权力的自然生长正应了古德诺的建议。
第二，从权力关系看，中央政府与地方政府之间比较严格意义上的“分权”领域已经打破，中央政府集权越来越多，对地方政府的监督控制越来越严，地方政府从某种意义上讲已经处于全部政府权力纵向运作体制中的从属位。这主要表现为法律控制、行政控制和财政控制三大方面。从法律关系上看，虽然中央政府与地方政府的行为领域仍然是分开的，但新兴的许多社会事务的管理领域，如环保、航空航天、通讯能源、财政金融等，往往成为联邦政府立法的特权领域，州和地方政府只有遵照执行的份。从行政关系上看，联邦政府通过设立大量的独立行政管理机构和公立公益服务机构，将许多事务揽于自己的管理权力之下。同时，原本联邦中央与州和地方在行政上无直接从属关系，但从70年代开始起，联邦政府通过增加派驻地方的管理人员，加强了对地方的监督。联邦政府通过国家计划活动，控制地方政府，特别是市政府的某些权力。从财政关系上看，联邦政府把大部分国家的财政收入归自己使用，并通过给州及州以下地方政府的财政拔款和财政补助来控制州及地方政府的财政开支方向甚至具体项目。虽然从70年代初（1972年）的《州和地方财政补助法》确定了联邦政府与州和地方政府新的财政与分配体制，联邦政府把大量财政拨款或财政补助直接拨给州政府和地方政府，由州和地方政府自主使用，地方在财政使用上的权力有所扩大，但联邦政府的财政控制仍然是中央控制地方的一个重要手段。（36）
在复合制模式中还有一种政府权力运作体制，这就是：邦联式复合制政府权力运作体制。这种模式的特征是：
第一，从权力来源看，联邦中央政府权力均来自邦联成员国部分主权的让与和委托。一般来说，邦联成员国中央政府之间通过互相签订邦联条约的形式，把本国的部分主权明确地让与或委托给邦联中央政府。如，1781年3月1日生效的北美邦联条例是北美十三个独立的主权国家（州）共同签订的国际条约。这个条例规定：邦联是各成员州在保留自己的国家主权的情况下，将某些协调共同关系的部分主权权力让与邦联中央政府。因此，邦联中央政府的权力是有限的。1982年2月1日正式建立的塞内－冈比亚邦联是由塞内加尔和冈比亚两个主权国家为协调共同事务而建立的国家联合体。其邦联条约认定，两国在保持各自的独立和主权的前提下，建立统一的邦联中央政府机构并赋予经邦联条约明确规范的部分主权权力。可见，邦联中央政府的权力来自各成员国主权的部分让与和委托，因此，邦联中央政府本身不具有各成员国共同的最高权力和执行机构的性质。这同单一制主权国家内部中央政府与地方政府之间权力来源关系是不同的，同时也有别于联邦制主权国家中央政府与地方政府之间权力来源关系。
第二，从权力关系看，在各成员国所让与的部分事务上，邦联中央政府对主权国家政府有一定约束力，但在其它没有让与的事务上，邦联中央政府对主权国家政府没有任何约束力。1781年北美邦联条例规定，邦联国家有解决外交问题、组织军队、邮政、铸造钱币和仲裁州之间的争执的权力，但国会无权强制各州执行其决定。1982年的塞内－冈比亚邦联条约确认，两国实行武装部队和治安部队的“一体化”，发展共同的经济和货币制度，在政治上，协调外交事务政策和交通电讯方面的政策等。在这些领域中，邦联中央政府有统一的协调权，但其决定的执行需经本国议会的批准。可见，与前几种政府权力纵向运作模式不同，邦联式复合制政府权力纵向运作体制下，邦联中央政府的决定要约束各主权国家的地方政府必须经该主权国家中央政府的认可。
综上所述，20世纪初以来，特别是二战以后，世界各国政府权力纵向运作的四种体制模式，特别是前三种模式，已有逐渐互相接近的趋向：（1）中央政府在全国性事务上有节制地方政府的较大权威，但地方政府在纯地方性事务上拥有了较多的自主权。（2）中央政府与地方政府在权能关系上更少考虑分立对抗，更多注意互补合作。这两点原则对于目前正处于现代化进程中的中国政府调整中央与地方关系来说，无疑有着重要的借鉴意义，值得人们为之深思。
注释：
① [英]白哲特：《英国宪法》，转引自曹湍霖等主编，《比较政府体制》，复旦大学出版社1993年版。
② [英]约翰.P.麦肯妥希：《英国政府》伦敦，斯蒂芬斯出版社1977年第三版，第384页。
③ ⑥ ⑦ [美]麦克.罗希：《英国议会到政府》纽约，霍尔梅斯和梅尔出版社1981年版，第206、202、266页。
④ 曹沛霖等主编《比较政府体制》，第85—86页。
⑤ ⑩ (20) 杨祖功等：《西方政治制度比较》，第203、277、311—313页。
⑧ (29) (30) (31) [美]查尔斯.A.比尔德：《美国政府与政治》上册，商务印书馆1987年版，第15、12、12、11页。
⑨ [日]佐藤功：《比较政治制度》刘庆林等译，法律出版社1984年版，第219—225页。
(11) (12) (13) (14) (16) (21) (24)(25)(26)(27)(28)(32)(36) [法]夏尔.德伯熙：《行政科学》巴黎，塞耶出版社，1980年第四版，第226、219、219、220、220、230、408、409、409、409—410、410、426、426—427页。
(15) (17) (18) [法]法兰西斯.肖万：《国家行政》巴黎，达路兹出版社，1985年版，第83、90、91页。
(19) 吴国庆：《战后法国政治史》社会科学文献出版社，1990年版，第325页。
(22) 杨柏华等：《资本主义国家政治制度》世界知识出版社1984年版，第268页。
(23) 曹浠霖等主编：《外国政治制度》，高等教育出版社1990年版，第51页。
(33) [美]查尔斯.A.比尔德：《美国政府与政治》下册，第533—533页。
(34)(35) [美]古德诺：《政治与行政》第30、40页。
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