合作公共服务：地方政府公共服务改革的新趋势_治理理论论文

协作性公共服务：地方政府公共服务改革的新趋向，本文主要内容关键词为：公共服务论文,地方政府论文,新趋向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1002-6320(2014)02-0089-05

      从总体上看，传统的公共行政体制是相当成功的，为政府制定了许多非凡的政策，实践了大量的社会方案，建立了大规模的经济管理制度。但是随着社会发展的深入，政府的治理环境变得极为复杂，面这种传统范式既不能对当时的政府管理实践提供有效的理论指导，也难以对民众公共服务需求的多样化做出有效回应，从而成为政府改革的主要目标。20世纪70年代，以分权化、市场化和民营化为主要工具的新公共管理运动席卷而来，新公共管理有效地克服了传统公共行政体制僵化的弊端，提高了公共行政和公共服务的效率，但是由于过度分权和机构细化，不可避免地出现机构裂化和公共服务碎片化的问题。政府和市场在公共服务供给上的缺陷，为协作性公共管理的出现起到了推波助澜的作用。协作性公共管理是在对新公共管理理论批判与继承的基础上产生的一种新型的公共服务供给模式，可以视为是公共治理理论的新趋势，协作、整合、协商和共享信息是其理论核心，这种治理模式对公共服务跨界协调困境进行了积极回应和有效的探索。

      一、协作性公共服务的内涵

      (一)协作性公共服务的理论基础

      “无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织”，这种组织强调的是一种整体性、灵活性和完整性的概念，模糊了部门边界和组织界限，有力地支撑了跨界协作治理理论，对于打破条块分割和职能细分的传统体制有着重要意义。协作性公共服务作为一种新的治理途径，主要建立在三个相关理论之上：资源依赖理论、交易费用理论、整体性治理理论。

      1.资源依赖理论。交换资源总是政府管理活动的一个重要组成部分，随着市场化的纵深推进，资源交换基础上的协作越来越频繁。虽然协作意味着权力的分散，而且各个部门都很珍视自主权并力图避免协作，但是由于没有任何一个政府组织拥有绝对的权威和资源去影响政策的制定和执行，越来越多的资源分布在政府内部或者外部的不同参与者手中，政府想要实现自己独立或者协商制定的公共服务目标，需要整合不同参与者手中的资源，建立共享机制，协作成为一种不错的制度选择。资源的不完整性促成了政府和外界组织的协作，而相互协作的依赖关系又反过来强化了政府和外界组织的关系，因为资源的需求方和贡献方必须协作才能实现既定目标。在公共服务领域，资源的相互依赖性“意味着介入其中的所有参与者在某种程度上都会获益”，至少不会使他们受到损害。值得一提的是，资源依赖理论将协作仅仅看成一种简单的资源流动，忽视了其对参与各方进行整合，实现“整体大于各部分之和”的功效。

      2.交易费用理论。交易费用是指企业为获得市场信息、谈判和签订交易契约并在契约实施中监督以及必要时调解与仲裁的费用。交易费用理论认为企业是市场交易内部化的结果，即用一个契约取代一系列契约，通过纵向一体化，实现交易费用的节约；但如果当内部的交易费用超过市场的交易费用时，例如由于机构臃肿、人员过多等引起的效率低下造成交易费用增多，此时则应该用市场代替企业，降低交易费用。从这个意义上说，为了节约交易费用，企业进行横向的市场协作不仅是可能的，而且是必要的。作为公共服务主要供给者的政府，由于政府条块分割和权力碎化等原因，政府组织纵向层级不断增加，结构重置，职责同构，造成交易费用增加；同时造成横向间交流缺失，信息沟通困难，协调等交易费用明显增多。由此可知，市场机制和科层制已很难对社会各网络主体进行有效协调，而无论出于何种目的，节约交易费用应成为政府的追求，这时建立在信任伙伴关系基础上的协作成为构建组织间关系的一种新模式，它不仅有利于资源的整合，提高组织的合法性和降低交易费用，而且当协作强调共同价值和利益时，参与者通常可以找到有效率的方式协同工作，并创造单独行动难以实现的更大价值。

      3.整体性治理理论。整体性治理是后新公共管理关于政府改革的最新理论成果，是在对新公共管理批判与继承的基础上构建起的一种新的公共服务供给模式。新公共管理主张借鉴市场的原则、方法和工具，但是这种管理模式在对效率和效益追求的同时，往往容易造成对公平、正义和自由等公共价值的伤害，因为建立在成本收益理念上的评判标准，忽视了政治过程和市场过程的本质区别。整体性治理主张政府回归社会管理和社会服务的基本职能，以民生问题作为核心，促进各治理主体之间在平等、协商的基础上实现整体运作和资源共享，重视整体思维和全局观点，致力于解决民众的迫切需求，在增加公共价值的同时，肯定对工作效率的追求。信息和资源的高速流动逐渐模糊了原有的行政区划和各个组织之间的边界，各个行政区之间具有很强的依赖性和整体性特征，刚性的组织单位面临弹性的区域间的公共事务，单一的治理主体必然很难应对。这时就需要相关治理主体进行协商、协调和协作，整合相关区域内的资源，共同解决问题。部门分割、机构重叠重置、各自为政是新公共管理为人诟病的主要弊端，整体性治理理论强调突破狭隘的部门主义，改善和消除部门间、区域间的分裂，促进不同利益主体在公共服务的供给中形成共同目标，减少交易费用。

      (二)协作性公共服务的内涵

      协作和合作存在很多共性，都是指为了实现某一目标而与他人共同工作，但是二者仍然存在着区别，“合作为多数人所接受的定义是指人们为了追求有益的目标，反对有害的目标而共同工作”，而“协作有时仅仅意味着通过一定的努力去帮助别人”。协作性公共服务可以定义为：两个或两个以上既相互独立又通力合作的治理主体在一个制度框架内，秉持平等协商、合作共赢的理念，为提供可持续的整合型公共服务而采取正式或非正式的联合行动。协作性公共服务突破了政府单一主体供给公共服务的模式，主张政府、企业、NGO及个体民众在平等、协商的基础上联合行动，其核心目标是提高公共服务的质量，满足民众的需求，增进公共价值。协作性公共服务强调从纵向和横向两个方面实现资源的整合，纵向协作的核心内容是为了获得信息和政策而与上级政府或部门联系；横向协作的主要方式是共同决策、互换资源和签订协作项目等，通过集中并利用不同的资源，提供单个组织无法供给的公共服务，信任是协作性公共服务良好运行的基础和保障。总之，协作性公共服务是一种新的治理模式，是对传统科层官僚制和新公共管理的反思与修正，如图1。

      二、协作性公共服务的运行机制

      与传统的政府单中心供给公共服务不同，协作性公共服务主张其他治理主体共同参与到公共服务的供给过程中来，各个供给主体地位平等，任何治理主体都不具有支配其他治理主体的权利，政府也只是公共服务供给的一个行动者而已。在协作性公共服务供给中，各个治理主体的利益、策略、信息和占有的资源等都是不相同的，甚至是相互矛盾的。因此，各个行动者如何在问题和偏好上交换信息，在目标和资源上讨价还价，分配权力和责任，最终实现有效协作，这中间都少不了信任和协调。

      

      图1 协作性公共服务

      (一)信任机制。科层制运行的基础是权威，在公共服务中各参与主体“在预期的接受范围内接受上级的领导”，而协作性公共服务中各个参与主体之间不存在隶属关系，缺少相应的约束，如何使各个主体联系起来，协作解决共同面临的问题，这就需要信任这个纽带。当单个治理主体面临自己无法单独解决的问题时，就需要联合其他治理主体一起行动，这时协作就产生了，但是由于每一个参与者都是独立的不受约束的个体，这就增加了协作的不确定性和风险性，这时信任就显得尤为重要。在协作的过程中同样需要信任，由于信息不对称等原因的客观存在，行动参与者如何克服集体行动的困境实现有效协作，不仅取决于制度的完善程度，还要取决于协作者的信任程度。因此，信任贯穿着协作的开始和结束的每一个环节，信任既是协作性公共服务的前提，也是其良好运行的保障。

      在协作性公共服务中，信任具有一种核心凝聚力和黏合力。信任对于协作的意义，就相当于权威对于科层、价格对于市场。信任不仅决定着各个有协作愿望的个体是否会协作，而且协作的程度也和信任关系密切，而互信的双方可以节约交易费用，促进组织良好运转。信任作为一种重要的社会资本并不是凭空存在的，它是在长时间的交往中积累起来的。虽然每一个治理主体都渴望互相信任，但是由于信任具有极大的风险性和不确定性，盲目的信任往往造成无法估量的损失，可以说“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博”，但是长期的社会实践证明，“有限理性”的个体选择“利益”的比例远远高于“信任”。因此，如何构建信任体系，促进信任资本的积累成为协作性公共服务良好运行的关键问题。

      (二)协调机制。建立在平等自愿基础上的协作性公共服务，由于不再是单一的供给主体，而各个供给主体在考虑协作者利益的同时，也要考虑他们自身的利益，而二者之间有时往往是相互影响的，甚至是相互冲突的，如何鼓励个体在协作中减少自利行为，增加公益行为，这就需要建立良好的协调机制。要协作就要协调。在协调机制下，各参与主体在追求共同利益的基础上，交换和共享信息，充分考虑对方的需求和利益，经过不断的协商和讨价还价，最终实现各个治理主体对协调结果的认同，解决共有的公共服务问题。协调机制主要包括目标协调、信息协调、权力协调和责任协调。

      1.目标协调。协作性公共服务涉及多个治理主体，良好协作的前提就是要规避由于个人理性而产生的集体行动障碍，在协作中实现共赢和正和博弈。但是由于参与者众多，虽然面临的问题相同，但是各自的目标必然各不相同。这时必须建立良好的沟通平台，让各个参与者深入交流，了解面临的问题和存在的矛盾，从而以最合适的方式协作，避免因目标冲突导致协作关系破裂。目标协调的主要目标就是消除冲突，统一目标，梳理共同的价值取向，增强协作性组织的凝聚力，形成协作优势。

      2.信息协调。信息是一种重要的优势资源，信息占有的质量和数量直接关系到利益和权力的分配。协作性公共服务中，各个参与者在信息的占有量和质量上必然存在区别，而信息又是权力、权威和利益的基础，所以协作参与者不愿意共享信息，但共享信息又恰是协作性公共服务良好运行的必备条件，因此，建立信息协调机制尤为重要。信息协调机制的建立既可以实现参与者之间的交流与沟通，加强互动频率，提升公共服务质量；又可以实现信息的整合优化，打破部门利益，走出孤岛困境。

      3.权力协调。权力的对等是协作性公共服务坚持的原则，建立在平等权利基础上的谈判和协商才能真正表达各个参与者的真实意愿，在协作中也才能更积极地为实现协作目标而努力。但是在现实中，想要实现真正意义上的权力平等却是一件极为复杂的事情，各个参与者占有和控制资源的多寡，或者在协作中所处位置的不同，都决定了权力共享的复杂性。以政府为例，政府控制着资源的流动和分配，在协作性公共服务中难免处于主动地位。权力协调主要目标就是确保各参与主体具有平等的地位和权力，从而维持协作组织的稳定性和有效性，实现协作性公共服务的良性运行。

      三、协作性公共服务面临的挑战

      (一)组织稳定性的挑战。维持协作性公共服务组织的稳定性，一方面，建立在互相信赖基础上的协作参与者可以将许多内部事务外部化，而不用担心会产生市场方式下的交易费用，从而突破了资源和战略的限制，实现了协作效用的最大化；另一方面，稳定的协作伙伴关系，不仅能够降低协作参与者的风险和机会主义成本，而且对于组织学习、技术进步和其他经济利益方面也具有单独运作时无法产生的战略效益。但是协作性公共服务却不得不面临着组织不稳定的挑战，稳定性差可以认为是协作性公共服务固有的不可克服的矛盾，因为这是由其本质决定的。为了对民众多样化和复杂化的公共需求做出快速有效的回应，解决碎片化公共服务的困境，“协作”供给公共服务成为一种必然选择。建立在平等、自愿和相互信任基础上的协作性公共服务，弹性有余，但刚性略显不足。由于缺乏强有力的约束力，加上机会主义和“搭便车”心理的客观存在，协作性公共服务中的任一行动者都有可能不遵守约定或随意“退出”协作体系，导致协作失败。因此，“稳定是重要的”。

      (二)问责体系的挑战。协作性公共服务组织问责体系的建立和完善有利于增强参与者的责任意识，在明确的责任标准的指引下，促进协作目标的实现，对于避免不作为、迟作为、无作为和乱作为的现象有着重要的现实意义。协作性公共服务在获取充分资源和技术的同时，也带来了一系列的问责挑战。首先，问责主体的挑战。协作性公共服务是一种建立在平等、自愿基础上的联合行动，各个参与者在协作组织中的地位平等独立，任何一个协作参与者都不能将自己的意志强加给其他参与者身上，更没有权力对于该承担责任的参与者实施制裁。因此，问责主要依靠“汇报机制”和“同行审查”等自我负责手段来实现，这种缺乏强力保障的问责很难发挥应有的作用。其次，问责客体的挑战。协作性公共服务可以集合各个参与者的资源与技术共同解决面临的公共服务难题，但是这种协作行为在降低各个参与者个体责任的同时，也带来了问责客体模糊的难题。由于缺乏明确的问责准则，协作性公共服务往往陷入“责任分享的困境”。最后，问责能力的挑战。协作性公共服务要回应的是单个治理主体无法解决的跨越边界的公共服务问题，各个参与者在协作中的组织界限日趋模糊，很难明确责任主体的范围，而且这些问题一般都是科层官僚制难以有效解决的“棘手问题”，这些问题的有效解决需要投入较多的专门技术和知识。因此，只有问责人精通相关的专业知识和技能，才能够对被问责人进行有效问责。

      (三)管理的挑战。协作性公共服务是政府、企业、NGO、私营组织及个人等主体在平等、自愿的前提下，为增进公共服务价值而采取的联合行动，这与建立在“权威—命令”基础上的传统科层制明显不同，这给传统的管理方法提出了挑战。首先，如何实现有效沟通。协作性公共服务涉及多个主体，有效的沟通对于组织来说极为重要，但是由于占有信息资源的质量和数量存在区别，各个协作主体不可能处在平等的位置上，这时如何进行有效沟通，共享信息成为难题。由于害怕失去权威和地位，处于信息优势地位的协作主体，本能地拒绝信息的交流和共享，而且协作的各个参与者在协作过程中的地位平等，没有任何一个个体(包括政府)可以支配其他个体的活动，这种情况下，协作性公共服务很难发挥作用。其次，如何平衡各方利益。利益是各个治理主体参与公共服务协作供给的主要诱因，但是由于参与者众多，保证各方利益均衡几乎是不可能的，纷争必然存在，而利益的分配则直接影响协作性公共服务能否实现。在协作性公共服务中，各个治理主体的地位和权力都是平等的，任何一个参与者都不具有足够的权威去分配利益，这时如何处理好公共利益与私人利益、个体利益和整体利益的关系成为一道难题。协作性公共服务面临的管理难题远不止以上两点，这是因为呆板、机械和僵化的官僚科层制与灵活、复杂、多变的协作性组织之间天然不对等，只有探寻多样化的管理方式才能适应灵活多变的组织形式，这对协作性公共服务在管理方面对管理者提出的挑战。

      总之，协作性公共服务作为一种新的公共服务供给形式，对于满足公众多样化、复杂化和个性化的需求，有着重要的实践意义。协作性公共服务以增进区域公共价值为出发点，超越了狭隘的部门主义和地方主义，突破了以往政府改革的思路，为未来公共服务改革提供了一种新模式。

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