中国粮食安全：公共品属性与长期调控重点，本文主要内容关键词为：中国论文,属性论文,粮食安全论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共品属性：粮食安全政策的出发点
粮食是一种同时具有私人品和公共品属性的特殊商品。长期以来，对于粮食的商品属性，人们比较容易接受，但对于粮食安全的公共品属性，却基本上没有认识到。这是粮食经济理论的一个很大的误区。正是这一理论误区导致了粮食政策的“师出无名”或摇摆不定。
粮食是一种同时具有一般商品和公共品属性的特殊商品。
市场上出售的粮食是一种纯粹的私人品，它完全具有私人品的可“分割”特征，各个私人购买的粮食之和等于市场上出售的粮食总量；但是，另一种粮食，即政府收购的用于备战、备荒的粮食，却具有公共品“不可分割”的特点。对于国家的每一个公民，在受到饥荒威胁的时候，都能够分享到国家的粮食安全保障。这部分粮食是公共品，因为它完全具有“非排他性”和“消费非竞争性”的两个公共品的基本特点。
1.粮食安全的非排他性。非排他性是公共品的一个重要属性，它是一种公共品在被支配、使用时的不可分割性，一个人在享有这种公共品时不能排除他人也能够享有这种公共品。与国防一样，粮食安全也是公共品，只是国防针对的是侵略者，而粮食安全针对的是饥荒。因此，粮食安全的非排他性特征是存在的，它表现为政府为每一个公民的粮食安全而采取的诸多措施，如储备、粮食救济等。
2.粮食安全的非竞争性特点。当一种商品在增加一个消费者时，其边际成本为零，这就是公共品的非竞争性。从长远来看，国家的粮食安全政策及相关的财政政策具有长期稳定的特征，不会在短期内出现较大的变动，更不会因为增加了一个公民而改变。因此，粮食安全的非竞争性特征也是明显的。
历史上许多国家粮食政策的长期性也证明了粮食具有公共品特点（注：粮食安全的公共品属性来自于粮食特殊的自然属性。粮食是人类历史上最悠久的一种产品，无论是在什么社会，什么制度下，粮食生产都是第一位的。人类的任何群体要生存，就必须占有足够的粮食，无论是采取什么方式。任何可能危及粮食安全的波动、减产都必须受到制止（当然作为一般商品的粮食的供给可以自由波动）。因此，粮食安全超越了一切制度、一切国家、一切社会和一切政权。）。因此，在政策上必须区分作为一般商品的粮食和作为公共品的粮食。它们的含义不同，运作的方式也不同，如果把二者混淆起来，必然会出现粮食政策的混乱和失误。
粮食作为一般商品的供给可以由市场机制来自动调节，不需要政府干预；但粮食安全作为一种公共品，其供给就需要政府来保障，市场在此是“失灵”的。
公共品政策是政府保障粮食安全的出发点。公共政策包含两个基本内容：一是建立制度与规则；二是财政投放。
目前我国粮食安全政策面临激烈变动的环境。首先，经济外延增长很快，造成了农业资源配置对粮食生产极为不利的内部冲突；其次，政府在市场经济化的改革过程中，粮食安全制度、安全规则的制定基本上处于艰难的探索状态；再其次，世界经济一体化和“入世”的冲击。这三种环境变化必然要求政府有重点地选择自己的安全政策和调控重点，以达到“以不变应万变”的效果。
从财政投放与制度构建的两个公共政策的基本手段来看，调控重点应该包括以下内容。
一、持续巩固、增强粮食生产潜力
1.从历史的角度或从中华民族长期的利益来看，粮食的生产潜力是比产量更为重要的粮食安全因素。生产潜力是指在正常的社会秩序、经济秩序下所能够达到的最大产量。根据对生态与经济的影响程度，生产潜力可以分为生态生产潜力和经济生产潜力两个等级。生态生产潜力是指在现有的生态存量、生态平衡下可能达到的最大产量，超过了这个产量将破坏生态环境，效果如同“竭泽而渔”；经济生产潜力是指在正常的经济秩序下所能达到的最大粮食产量，超过这个产量将导致经济秩序的紊乱。在生态生产潜力与经济生产潜力之间有一个生态安全空间，它应该得到长期保持，因此，生产潜力一般就是指经济生产潜力。
粮食安全的基础序列如下：
安全空间3是长期粮食安全必要的生态储备，表现为一定的森林、 草原、草山、草坡、湖泊面积。它对保持生态平衡非常必要，不能轻易动用和破坏；安全空间2是正常的产量安全储备， 表现为一定的耕地面积、播种面积和可利用的生产资料资源，可以根据粮食安全的态势予以利用，不会对经济秩序产生影响；安全空间1 是粮食安全的一个重要标志，表现为粮食奢侈性消费，如饲料、特种养殖、啤酒用粮等。
安全空间3和安全空间2构成了粮食的生产潜力。一般来讲，生产潜力越大，粮食供给就越安全；反之，生产潜力越小，粮食供给就越不安全。发达国家，如美国，它的粮食生产潜力是世界上最强大国家之一，因此，它的粮食安全也是最有保障的。
生产潜力对粮食安全的直接作用具体表现为：①使产量的增加更加容易；②降低自然灾害对粮食安全的威胁；③减低人口增加对粮食安全的威胁。因此，生产潜力的增强是在根本上巩固粮食安全。
生产潜力也可以视为一种储备方式。与仓库储备不同，生产潜力是将增加的生产能力蓄积在各种生产要素里。当粮食安全需要增加产量时，可以很容易地在一个生产周期内将产量提高到需要的安全水平；在平时，则可以利用生产潜力来发展其它经济效益更高的农业项目。传统的储备观点将储备局限在仓储里，结果必然将生产潜力这种更有效的储备方式排除在储备以外。
2.人口是计算我国粮食安全生产潜力需求的最主要的变量。预计我国人口的最大值在16.5 亿人左右（综合各种预测值）。 假定按照人均400公斤的安全值计算，在不对其它农业项目产生太大影响的前提下，粮食生产潜力（指经济生产潜力）最低的产量应该为6.6亿吨。6.6亿吨以上的生产潜力应当成为我国目前粮食安全的基本目标。由于耕地下降的趋势不可避免，因此这一目标的实现主要是通过提高耕地质量和单产潜力来完成。
3.耕地面积下降是对粮食生态安全空间的最大威胁。由于我国实际耕地面积要高于国家统计年鉴的汇总结果（根据卫星遥测和国家资源部调查，我国实际耕地面积在20亿亩以上），因此，耕地面积的下降趋势对粮食安全的威胁没有原来估计的那么严重。在今后数十年，由于我国经济的外延扩张，耕地面积的下降趋势不可避免。只要中央政府实施了有效的控制，完全可以将耕地面积的下降控制在粮食安全的要求以内。根据笔者估计，中国的粮食安全要求的耕地面积的下限是18亿亩，若以实际耕地面积20亿亩计算，仍有2 亿亩耕地可以用于我国现代化的经济外延扩张。若每年新占用400万亩耕地， 则我国经济的外延增长可以延续50年，即在2049年以前我国的耕地都可以支持经济的外延增长。
需要指出的是，生产潜力提高不仅可以增强粮食安全，还可以促进农村经济、农业经济的发展。如耕地质量提高，就不仅将提高粮食产量，还可以提高其它农作物的产量。因此，从长远来看，政府对生产潜力的投入的回报率应该是很高的。
4.安全战略转移：从产量核心向生产潜力核心转变。基于上述分析，可以认为我国的粮食安全战略应该由“以产量为核心”向“以生产潜力为核心”转变。在财政投放总量一定的前提下，后者的安全效果、安全效率要更好、更高。
二、准确的产量、收购数量与储备控制
1.产量。产量是粮食安全最直接的保障，因此，很多国家都非常重视产量在粮食安全中的作用，一般的做法是千方百计增加产量。但是，增加产量的措施与增强生产潜力的措施有时是不一致的。产量大大超过了安全标准不一定会巩固粮食安全，反而可能由于投入效率降低而不利于长期的粮食安全。
从经验来看，我国一直是将产量视为粮食安全的核心，实践证明这种措施牺牲了财政投放的效率，造成粮食供给的过剩和国家财力的浪费，这对长期的粮食安全是不利的。因此，必须科学地计算出、准确地生产出每年能够确保粮食安全的产量，改变那种将产量与粮食安全完全等同起来的安全观念。这是政府粮食安全调控的一项重要的责任。粮食生产多了，将浪费国家资源，生产少了，将危及粮食安全。
要计算出安全产量就必须把粮食的安全性消费与奢侈性消费区分开来。
以前，对粮食安全的理解是以粮农组织前总干事萨乌马的定义为基础，即“粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候既能买得到又买得起他们所需要的基本食品”。这是一个错误的定义，它把安全性粮食与奢侈性粮食混淆起来，结果导致了粮食安全概念把奢侈性粮食也包含进去。很显然，酗酒与粮食安全无关。
奢侈性粮食安全应该从粮食安全的概念中剥离出去，粮食安全应该是生存与健康性粮食消费的安全（胡靖，1999）。
根据不同的粮食安全标准与人口数，可以得到下表。
表1不同标准的最低粮食安全产量 单位：亿吨
人口(亿) 250公斤 300公斤 350公斤 400公斤
1233.6 4.2 4.8
133.25 3.9 4.55 5.2
143.5 4.2 4.9 5.6
15 4.5 5.25 6.0
16 4.8 5.6 6.4
16.5
4.95 6.6
注：248.58公斤／人是最低的生存安全标准（胡靖，1999）。250 公斤是248.58公斤的近似数。
根据笔者判断，人均350公斤可能是比较实际的一般的营养需求标准，一旦低于这个标准，就可能影响到公民的营养需求。
按人均粮食占有350 公斤的营养安全标准计算（其中超出口粮的部分可以作为饲料用粮、粮食加工业粮和储备），总量达到4.2亿吨（350公斤／人×12亿人，如果人口增加到13亿人，则安全产量为4.55亿吨，依此类推）就可以完全保障我国的粮食安全。超出安全产量4.2 亿吨的部分由市场调节，政府只负责监督投资农业生产潜力（就是粮食生产潜力）的增加，并不直接干预这部分产量。因此总是存在：
粮食生产潜力≥粮食实际产量
粮食实际产量≥粮食安全产量
2.粮食储备。在这4.2亿吨安全粮食中， 由于我国农村居民的粮食安全可以由他们自己来保障，农民历来就有储粮备荒的习惯，并且，家庭经营制度为他们提供了很可靠的制度基础，因此国家不用担心农民的粮食产量安全，除非发生了较大的自然灾害。所需要保障的是城镇居民（包括进城打工农民）的粮食供给安全。粮食储备包括季节性储备和救灾储备。
①季节性储备。粮食生产的季节性特征决定了季节性储备的必要性。季节性储备的目的在于防止粮食供给的季节性短缺。政府的储备主要是以城镇居民为主，公式为：国家季节性安全储备＝人口×粮食安全标准×储备系数，因此，季节性储备是一个随着人口、安全标准和储备系数变动的一个变量。此处的安全标准是指保障公民营养需求的最低粮食需求数量。
城镇化趋势会加重国家储备的任务。目前，按我国3 亿城镇居民计，则每年城镇将消费1050亿公斤粮食。另外，国家要为他们储备约178.5亿公斤的粮食安全用粮（联合国规定的安全储备的标准是总消费量的17%～18%）。假设当我国人口达到16亿时的城镇人口为8 亿（城镇率为50%）， 安全标准与储备系数仍然不变， 则季节性安全储备总量为476亿公斤，即国家未来的这部分季节性粮食储备数量的区间是在178.5～476亿公斤之间。
②救灾性储备。由于我国自然灾害比较多，国家必须为农民储备救灾粮。当前， 国家每年用于救灾的粮食为150 亿公斤左右（王林贵， 1997），约占总产量的1.5%。 救灾粮的数量将随着农民的富裕而逐步下降，但是也将随着生态环境的恶化而增加。消长的结果还是需要救灾的人口将增多。值得注意的是我国的整个生态环境有随着现代化的进程则恶化的趋势。因此，救灾粮食显得特别重要。1991年的安徽大水和1998年的长江水患，都在提醒我们必须重视救灾粮的储备，再加上人口增长的因素，未来的救灾性储备肯定将会有较大的增加。
3.收购数量。收购数量是指政府控制的粮食企业每年实际收购的粮食数量。随着市场经济的深化，国家已逐步减少了对城镇居民的直接粮食供给，居民也越来越乐于从自由市场而不是国家的粮油商店购买口粮和副食品。因此，政府的作用将不再是直接干预粮食供给，而是发挥粮食供给的“守夜者”作用，监督城镇粮食市场的安全状况。这一改革将把政府从沉重的粮食“负担”中解放出来。
政府收购分为政府监督收购和政府直接收购。
收购数量＝安全消费数量+季节性储备+救灾性储备
以2000年为例，政府实际上每年监督或直接收购只需1378.5亿公斤粮食，其中，1050亿公斤城镇营养粮供给政府可以不直接收购，而是在宏观上监督其流通，因此，政府只需要支付比直接收购小得多的监督费用。政府直接收购328.5亿公斤季节性储备粮和救灾粮。其中180亿公斤季节性储备粮的收购只是起到蓄水池作用，储备周期只是一个季节，政府的这一费用主要是资金利息费用+质量差价损失+管理费用，从市场化的趋势来看，政府也可能淡出这一领域；救灾储备是由我国农业灾害的特点来决定，为了应对越来越难以琢磨的自然灾害（注：据《广州日报》1999年11月8日报道，发生在印度、 越南的洪水已经造成数以百万人受灾，英国气象专家预言，在2000年以后，水灾将增大8倍， 并主要发生在东南亚地区。），确保我国现代化进程的稳定，政府有必要扩大救灾储备的数量。
确定了粮食安全产量、国家储备量，市场的调控空间就确定了。由于安全产量远低于现在的实际粮食产量，因此，政府有必要继续扩大市场机制的调控空间，一方面粮食的品种、质量在市场机制的推动下可以得到较快发展，另一方面其它效益更高的农作物可能会获得新的发展机会。
三、消除粮食安全“搭便车”的制度安排
对于公共品，制度与规则的作用是不可缺少的。粮食安全需要自己的游戏规则，它明确规定中央与地方在粮食安全上各自的责任。目前，我国主要是要填补在安全制度上的“真空”，消除各个地方在粮食安全上的“搭便车”行为，杜绝粮食安全上的制度隐患。
在“省长负责制”以前，我国的粮食安全基本上是由中央政府提供的，没有什么具体的“游戏规则”来规定地方政府的具体责任。因此，随着市场经济的深化，特别是随着财税体制改革的深化，在粮食安全上的“搭便车”现象就成为一种越演越烈的现象。先是发达地区，后是欠发达地区，纷纷占用耕地，放弃、削减粮食产量，解散农业科研、推广组织。并且，似乎在中国还形成了一种理论：“粮食生产必然阻碍经济增长，要促进农村经济增长就必须放弃粮食生产”。发达地区的示范，理论界的推波助澜，使放弃粮食生产的“公共品悲剧”越演越烈。好在中央政府在粮食问题上采取了比较“保守”、谨慎的步骤，对粮食产量、粮食播种面积的变化比较警惕，才没有在90年代出现粮食危机（注：可以相信1959～1961年的大饥荒一直在影响中国的粮食政策，中国无论如何也容忍不了这种饥荒再来一次，无论代价如何。）。
中央政府对粮食安全的判断是正确的，但是并没有以规范的经济学为依据，因此其粮食政策常常引起理论界的讨论与责难。
“搭便车”是市场经济中的正常现象，是微观主体市场理性的体现。但宏观理性与微观理性是不同的，如果政府角色错位，对“搭便车”纵容、支持，那么政府就没有尽到政府的责任。
中国各个地区在粮食安全上的博弈过程如表2所示。
表2 粮食安全地区博弈矩阵
地区A
生产粮食
生产粮食 A(粮食安全,经济较慢增长),
B(粮食安全,经济较慢增长)
地区B 放弃粮食生产
A(粮食安全,经济较慢增长),
B(粮食安全,经济较快增长)
地区A
放弃粮食生产
A(粮食安全,经济较快增长),
B(粮食安全,经济较慢增长)
地区B A(粮食不安全,经济不安全),
B(粮食不安全,经济不安全)
在农业资源稀缺的情况下，如果A地区抓粮食生产， 那么它的粮食安全会得到加强、保障，但会牺牲经济增长速度；此时如果B 地区不生产粮食，而A地区生产粮食，那么A地区就会为B 地区提供粮食安全（假定粮食可以自由流通），但A地区的经济增长可能会由此放慢速度，而B地区的经济增长较快；反过来，如果A地区不生产粮食，而B地区生产粮食，那么B地区同样就会为A地区提供粮食安全，但B 地区的经济增长可能会由此放慢速度，而A地区的经济增长较快。因此， 放弃粮食生产都是两个地区的“优势策略”；但如果A、B两个地区都放弃了生产粮食，则双方的粮食安全将没有保障，经济增长也会因为粮食安全问题而受到威胁，“公共品悲剧”就会形成、蔓延，出现粮食危机。如果中央政府仍然没有制定游戏规则，最后的结果是A、B两个地区重新坐下来谈判，进行“合作博弈”，具有生产优势的A（或B）地区将继续生产粮食，但要求从B（或A）地区得到补贴。这部分补贴就是生产粮食的机会成本。
但此时的“合作博弈”是在“公共品悲剧”产生后发生的，代价巨大，A、B两个地区不一定能够负担，并可能因此一蹶不振。因此，最好的办法是在悲剧形成以前就由中央政府制定粮食安全的“游戏规则”——包括制度安排和政策。
1994年实行的“米袋子”省长负责制是划分中央与各省粮食安全责任的一项里程碑式的措施，是必要的制度安排。它就是要求各省与中央共同承担起国家粮食安全的责任，在制度上杜绝沿海经济发达省份“搭便车”。
但是“省长负责制”仅仅是社会主义市场经济下建立粮食安全制度的一个开端，从运作情况来看，还需要进一步修改、完善。并且，由于中国的各个省也有数千万的人口，省内各地区之间也存在“搭便车”的问题，粮食调出地机会成本越来越大，利益明显受损。因此也需要各个省对自己省内粮食安全作出制度安排。
需要指出的是，安全制度的建立与区域专业化并不矛盾，它并不是要求各个地方倒退回以前的“以粮为纲”，而是要求各个地方根据自己的特点来确定其长期的粮食安全方式。
鉴于安全制度的特别重要性，中央政府、全国人大有必要建立《国家粮食安全法》，以彻底消除一切人为的风险，保障中华民族的粮食安全。
四、以进口巩固粮食安全
建立了完善的安全制度，生产潜力得到持续提高，安全产量得到牢固的保障，那么我国的粮食安全无论是从长期还是短期来看，就可以认为得到了100%的保障。在此前提下，粮食进口政策可以宽松和灵活。
由于过去的粮食政策是以产量为核心，因此，自给率一直作为安全程度最重要的指标。这种对粮食安全认识的误解导致了对进口粮食的恐惧。为此，政府制定了将自给率控制在95%以上的安全政策，将抵制进口作为粮食安全的一项重要的措施。
但实际上较高的自给率并不意味着高的粮食安全。改革开放以前我国粮食自给率长期保持在100%，但人民的粮食消费水平仍然很低， 粮食并不安全；相反，日本的自给率长期在50%以下，但人民的粮食消费达到了发达国家的水平，能够认为日本的粮食安全程度很低吗？因此，自给率不能成为唯一重要的粮食安全率指标，我们过去夸大了它的重要性，把它凌驾于安全制度、生产潜力之上，犯了“舍本逐末”的错误。
对自给率的上述认识有助于我国在“入世”以后制定新的粮食安全政策和正确认识粮食进口的积极意义。
粮食进口可以巩固粮食安全，表现在两个方面：①粮食安全是由本国的生产能力和进口能力构成的二维空间，因此，进口能力的增强本身就是粮食安全空间的扩大。它可以灵活缓解国内粮食的供给，政府的粮食储备也可以从粮食进口企业中订购。②进口政策的放宽可以为农村经济开辟更大的发展空间。粮食产量的下调为其它效益更好的、具有比较优势的农业项目，如棉花、蔬菜、水果等腾出耕地面积、播种面积和水源，从而极大地带动农业经济的发展。反过来，农业经济发展起来了，会将利润的一部分用来建设农村基础设施，增加粮食的生产潜力。
国外粮食的涌入可能影响商品粮地区粮农的收入，这些地区粮食收入占了总收入的40%左右。但收入可以通过调整农业结构得到增加和补偿。
结语：粮食安全是中国现代化最重要的基础或基石。由于它是一种特殊的公共品，因此需要由政府来担负责任。政府对粮食安全的调控主要是在三个方面进行的：一是必须构建国家的粮食安全制度和“游戏”规则，以避免出现粮食安全的“公共品悲剧”；二是必须不断巩固、增加粮食生产潜力，从长期来看这是最重要的安全举措，而且也能够获得“双赢”效果；三是要准确地生产确保粮食安全的产量。产量过高、过低都不利于粮食安全。在这三项政策的基础上可以适当淡化自给率，放宽、放活粮食贸易政策，因为它既有利于增加进口能力，又可以调整农业种植结构。
从目前来看，政府粮食安全的重点仍然是放在产量上，对于自给率很敏感，而对于更为重要的生产潜力和粮食安全制度、安全法规没有予以足够的重视。实践证明以这种思路制定的粮食安全政策的效率是较低的，每年政府财政都不堪重负，并且还常常导致粮食政策的混乱。从长远来看也不有利于粮食安全。因此，将目前的“重产量，轻潜力”改变为“重潜力、稳产量”，这是强源固本的措施。