河北省分税制财政体制运行的绩效评估，本文主要内容关键词为：分税制论文,河北省论文,绩效评估论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)8-0079-08 财政体制的设计应该兼顾激励、均衡与矫正公共品外部性的目标。①财政体制的激励功能是指不同财政体制在调动各级政府发展经济积极性方面的作用大小，就是要使财政体制调节的各个财政主体具有促进经济发展的内在动力。各财政主体有自己独立的利益，并具有追求利益最大化的倾向，这是激励功能产生的客观条件。科学合理的财政体制能够正确处理政府之间的利益分配关系，实现各级财政与经济的同步发展。财政体制的均衡功能从纵向上是指调节不同层次政府间财力不平衡状况，从横向上是指调节地区间财力不平衡的状况，缩小不同地区间公民享有基本公共服务的差距。政府间财力不平衡包括纵向不平衡和横向不平衡状态。纵向财力不平衡是财政运行的常态，是体制所追求的一种效果，通过财力向上级政府的适度集中，形成强化上级政府宏观调控能力的财力分配格局。横向的不平衡是不同地区经济和社会发展水平所造成的。实现横向的财政平衡既要保护不同地区发展经济的积极性，又要保证各地有一个大致相同的公共服务水平。通过财政转移支付调节政府间财力不平衡状态，实现相对平衡的财政能力，是财政体制公平分配功能的重要体现。②财政体制还应该具有调节公共品外部性的功能。只要公共服务存在着明显的外部性，那么地方政府就不会对提供公共服务抱有积极的态度。解决外部效应引起的公共服务不合理配置的关键是通过提供一种制度安排使具有外部效应公共品的外部效应内在化，在现阶段切实可行的办法是对具有外部效应的公共品提供补贴，上级政府通过财政转移支付给有关地方予以补偿。省以下财政体制的设计一直是分税制财政体制改革中的难点，本文对1994年以来河北省省以下财政体制运行的绩效分析。 一、分税制财政体制激励效应的评估 激励效应是指该体制激发了各级政府取得财政收入(本文所指财政收入均为财政预算内收入)的积极性，财政收入随着经济的发展相应地增长。 为了说明分税制的激励效应，我们引入财政收入弹性的概念(财政收入弹性系数=报告期财政收入增长率/报告期GDP增长率)，分别测算分税制以来不同时期的财政收入弹性。财政收入弹性系数越大，则表明财政体制有利于促进财政收入的增长，激励效应明显；财政收入弹性系数越小，则表明财政体制不利于促进财政收入的增长，激励效应不明显。 财政收入弹性系数是地方财政一般预算收入增长速度与GDP增长速度的比率，用于分析二者是否同步及协调程度，即GDP每增长1%，地方财政一般预算收入增长的百分点。弹性系数小于1，说明地方财政一般预算收入的增长速度慢于GDP的增长速度，即缺乏弹性；弹性系数大于1，说明地方财政一般预算收入的增长速度快于GDP的增长速度，弹性较强。 根据对1994-2010年河北省各阶段财政收入弹性的测算，我们可以得到以下结论：第一，在激励性财政体制实施以前(1994-2002年)，河北省全部财政收入弹性系数为1.09，财政收入弹性不高，即GDP每增长1个百分点，财政收入才增加1.09个百分点。地方一般预算收入的弹性为1.15。第二，在激励性体制改革实施以后(2003-2010年)，河北省全部财政收入弹性系数为1.25，财政收入弹性较高，即GDP每增长1个百分点，财政收入增加1.25个百分点。地方一般预算收入的弹性为1.25。财政收入的弹性和公共财政预算收入的弹性均比激励性体制改革以前要高。第三，激励性财政体制改革后的第一阶段(2003-2007年)，河北省财政收入增长富有弹性，财政收入的弹性值高达1.29，即GDP每增长1个百分点，财政收入就增加1.29个百分点。第四，激励性财政体制改革后的第二阶段(2008-2010年)，地方一般预算收入增长富有弹性，地方一般预算收入的弹性值高达1.35，即GDP每增长1个百分点，地方一般预算收入就增加1.35个百分点。第五，实施“四个一”战略阶段。为落实科学发展观，加快经济发展方式转变，实施好“四个一”战略，助推河北省“十二五”规划各项经济社会发展目标顺利实施，省政府决定从2011年起将省以下财政收入体制调节的着力点转变到促进生产要素向各类省级工业聚集区、开发区、示范区、园区集中上，③2011-2012年财政收入弹性达到1.29，公共财政预算收入弹性达到1.77。财政收入和公共财政预算收入的弹性均高于激励性财政体制时期(2003-2010年)。
上述情况，主要是2003年省对下财政体制建立起了一种激励性的体制机制和2011年规范了省以下财政收入体制改革，充分调动了省、市、县三级政府组织收入的积极性，促进了各级财政收入的同步增长。 由于分税制明显的激励效应，1994-2012年成为河北省历史上财政收入增长最快、最稳定的时期，除1995年、2000年、2002年、2003年外，其余年份的财政收入和公共财政预算收入弹性均在1.00以上。但是分税制的激励效应是否适度，对此还应进一步分析。 河北省现行的财政收入以税收收入为主体，税收收入占财政收入的75%以上，所以财政收入弹性取决于税收弹性。而我国的税制结构以流转税为主体，流转税占税收收入的比重平均在70%左右。由于流转税以商品流转额为计税依据，采用比例税率，因此，从理论上讲，流转税的收入至多只能与GDP同步增长，剔除特殊因素，其税收弹性系数只能小于或者等于1(安体富、岳树民，2003)，相应的，河北省的财政收入弹性系数也只能小于或者等于1。但是全省财政收入的快速增长，尤其是公共财政预算收入的增长，很大程度上是由于非税收入增长过快造成的，全省非税收入占公共财政预算收入的比重一直偏高，在全国的排位一直比较靠前。2007-2012年全省非税收入占公共财政预算收入的比重在全国的位次分别为9、11、10、11、13、15。2007-2012年间，除2010年以外，全省非税比重比全国平均水平要高出1～3个百分点。 二、分税制财政体制均等化效应的评估 (一)分税制财政体制纵向均等化效应的评估 各级政府间财政纵向均等化不能只看各级政府的财力比重，要结合各级政府的事权来看，各级政府的事权最主要的体现就是各级政府财政供养人口。因为现行中国的基本公共服务提供大都通过机构，再养人的方式来提供的。 从2010-2012年河北省省市县三级人均财力比较来看(按照各级财力/各级财政供养人口)，河北省各级政府间人均财力差异均小于全国平均水平，④2012年全省省级与县级人均财力的倍数为2.21倍，全国平均水平为2.60倍，2012年全省市级与县级人均财力的倍数为1.19倍，全国平均水平为2.10倍，也就是说，省级和市级没有过多地集中县级财力。
从纵向上看，河北省省、市、县人均财力差异呈现逐年缩小的态势。省级人均财力与县级人均财力的倍数由2010年的2.84下降到2012年的2.21。市级人均财力与县级人均财力的倍数由2010年的1.63下降到2012年的1.19。 (二)分税制财政体制横向均等化效应的评估 1.分税制财政体制横向均等化效应评估的原则。在运用财政转移支付制度调节河北省地区间财政能力差异的过程中，公平和效率原则始终都是需要兼顾的。公平原则意味着在对各地财政状况(需求与能力)和税收努力统一评估的基础上，通过财政转移支付实现各地基本公共服务水平的均等化。一般来说人均公共财政预算收入低和公共支出成本高的地区获得的财政转移支付资金应该较高，确保贫困地区和公共支出成本高的地区能够提供基本的公共服务，如果财政转移支付是基于公平的原则，人均财政转移支付与人均公共财政预算收入就会呈负相关。⑤ 效率原则意味着确保经过转移支付以后经济发达地区的财政状况在一定程度上仍然优于经济欠发达地区，从而鼓励各类地区都积极致力于发展经济和依法加强税收收入征管，防止挫伤发达地区发展经济的积极性，同时避免欠发达地区安于现状、坐享其成。如果财政转移支付是基于效率的原则，人均财力与人均公共财政预算收入就会呈正相关。 2.分税制财政体制横向均等化效应评估的理论。我们认为影响地区间公共支出成本差异的主要因素是总人口规模和人口密度。
规模经济是现代经济活动中普遍存在的现象。当一个企业的长期平均成本(总成本除以产量)随产量的增加而呈递减的趋势，则其生产存在规模经济。但是，随着企业规模的扩大又会产生更多的内部协调费用，即企业内的交易费用增加，当这种协调费用大于企业从市场交易获得生产要素的成本时，企业就进入规模不经济阶段，而当企业通过内部契约代替市场交易来获得生产要素，所节约的交易费用与企业因此而产生的成本在边际上相等时，企业规模就处于最佳状态。⑥此即从规模经济转为规模不经济的拐点。政府等公共组织是否也存在这种随着组织规模增大，其单位产出出现从规模经济到规模不经济的情况呢？既有的理论和实证研究证明了这一点。⑦布劳认为，经济学生产者理论中的长期成本曲线呈U形的特征也存在于行政管理活动中，一个组织的规模增长，在初期阶段，会带来降低组织运行的单位成本的效应，但进一步的增长则会因协调控制的复杂性导致单位成本的增加。⑧因此我们认为公共支出成本与总人口规模负相关。 由于基本公共服务需求的主体是人，人口密度较高的地区已经形成了规模效应，从而使得政府提供基本公共服务的单位成本降低。⑨因此，人口密度与公共事业发展成本呈负相关关系。面积广阔、人口稀少的地区，难以有足够的税收来负担教育、道路、自来水、下水道等公共设施及其运行成本，而由于区域面积大，警察、消防和医疗救护等紧急性公共服务的反应时间就比较长，使居民安全面临风险，要保持标准水平的公共服务，单位成本及人均成本就比较高。⑩因此我们认为公共支出成本与人口密度是负相关。 3.分税制财政体制横向均等化效应评估的方法。本文把河北省县级人均财政转移支付、人均财力对经济发展水平、总人口、人口密度等因素进行回归，探究河北省现行财政转移支付的主要影响因素和价值取向。 因变量设置：几个模型的因变量分别是人均财力和财政转移支付，包括人均一般性转移支付收入、人均专项转移支付。所有的人均数均用该项数据除以县域总人口得出。 自变量设置：本文将经济发展水平、总人口、人口密度等视为影响和反映县级财政转移支付的政策取向。通过考察经济较发达的地区是否获得较多转移支付，来考察财政转移支付的政策取向是“效率优先”还是“公平为主”；通过考察总人口和人口密度对财政转移支付是正影响还是负影响，来测量转移支付政策是否倾向于考虑了地区间公共支出成本的差异。 4.河北省财政转移支付横向均等化评估的结果。 (1)河北省各县人均财政转移支付影响因素分析。人均财政转移支付与人均公共财政预算收入成正相关(显著性水平在5%以下)，(11)与总人口和人口密度成负相关(显著性水平在1%以下)。与总人口和人口密度呈负相关，是对这些基本公共服务水平成本高的地区补偿。因此，人口密度高的地区公共支出成本往往要低些。而且模型的拟合程度达到73%，说明拟合程度较好。河北省财政转移支付整体上体现了效率优先的原则。对公共支出成本高的地区有所照顾，没有体现公平的原则。 (2)河北省各县人均财力的影响因素分析。人均财力与人均公共财政预算收入成正相关，与总人口和人口密度成负相关，从三个解释变量来看，三个变量的显著性都在1%以下人均公共财政预算收入对人均财力的影响程度最大，整个模型的拟合程度在85%以上，说明了河北省对各县的财政转移支付体现了效率优先的原则。 (3)河北省各县人均一般性转移支付的影响因素分析。一般性转移支付与人均公共财政预算收入成负相关(显著性在1%以下)，与总人口和人口密度成负相关(显著性均在1%以下)。模型的拟合程度在70%以上，说明一般性转移支付较好地体现了公平的原则。
(4)河北省各县人均专项转移支付的影响因素分析。人均专项转移支付与人均公共财政预算收入成正相关(在15%水平下显著)，与总人口和人口密度成负相关(均在1%的水平下显著)。专项转移支付体现了效率优先的原则，没有体现公平的原则。在三个解释变量中，公共财政预算收入对专项转移支付的影响最不显著。模型的拟合程度在78%以上，说明模型拟合程度较好。 值得一提的是，专项转移支付的目标是矫正辖区间利益外溢。由于数据的原因，本文暂且不分析专项转移支付在矫正公共品外部性中发挥了多大的作用，本文只侧重分析专项转移支付的均等化效应，这些有待在以后的研究中进一步深化。 由于篇幅关系，我们只列举了2012年财政转移支付的影响因素，我们也测算了其他年份河北省财政转移支付的情况，情况与2012年的情况类似，说明河北省财政转移支付政策都坚持了效率优先的原则，没有兼顾公平的原则。 三、结论与政策建议 一个良好的财政体制，应该是兼顾激励与均衡、矫正公共品外部性的目标，而河北省现行的分税制则是激励有余而均衡不足。如果不考虑地区间公共支出成本的差异，财政转移支付具有一定的均等化效果。如果考虑地区间公共支出成本的差异，财政转移支付均等化效果不明显，财政转移支付体现了效率的目标，有待研究的是对地区间公共支出成本差异的补偿是否到位？因为现行很多财政转移支付没有考虑到地区间公共支出成本差异。 针对河北省非税比重较高，应该对做好纳税评估工作，做到应收尽收，但是也不能收过头税，促进财政收入健康可持续发展。 针对目前河北省地区间财政能力和地区间基本公共服务差异较大。现阶段河北省财政体制应该体现“公平和效率兼顾”的原则，政府间转移支付制度首先要致力解决的就是公平问题，应充分发挥财政转移支付制度的再分配职能，缩小地区间财政能力和基本公共服务的差距。否则会直接影响到整体水平(效率)的提高，这也就是所谓的“木桶效应”。 本文对财政转移支付的外部性效应没有评价，有待在以后的研究中进一步深化。
①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，载于中国财政经济出版社2013年版，第144～146页。 ②靳黎民：《财政体制运行的绩效分析》，载于《财政研究》1999年第12期，第35～40页。 ③《河北省财政厅关于规范省以下财政收入体制的通知》(冀财预[2011]31号)。 ④为了增强可比性，只将河北省与27个省自治区比较，不和北京市、天津市、上海市、重庆市等4个直辖市比较。 ⑤齐守印：《建立我国政府间转移支付制度的初步设想》，载于《财政研究》1994年第9期，第37～40页。 ⑥Cose.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law and Economics,1960(10):1-44. ⑦张光、曾明：《规模经济和分税制对政府雇员规模的影响》，载于《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2008年第1期，第49～55页。 ⑧Peter M Blau.A Comparative Study of Organizations[J].Industrial and Labor Relations Review,1965(3):323-338. ⑨伏润民、常斌、缪小林：《我国地区间公共事业发展成本差异评价研究》，载于《经济研究》2010年第4期，第81～92页。 ⑩王德祥、李建军：《辖区人口、面积与地方财政支出》，载于《财贸经济》2009年第2期，第28～32页。 (11)显著性水平分为1%、5%、10%以下，在1%以下为最显著，表明解释变量对被解释变量影响程度高。 (12)看某个变量对被解释变量是否显著，P值越小越好。一般在0.10以下就说明这个变量对被解释变量是非常显著的，在考察等级上分0.01、0.05、0.10三个等级。 (13)Adjusted R-squared为调整后的R平方，越大说明模型的拟合程度越好，在0～1之间。
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