发展公共租赁住房的难点与对策，本文主要内容关键词为：难点论文,对策论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.3
发展公共租赁住房以加快住房保障建设，已经逐渐成为社会共识，其意义与作用不需多言。这里就几个关键难点做一些分析与解释，并提供解决思路，以供社会各界参考和加深讨论。
一、组织框架和运营主体
发展和健全公共租赁住房体系的总体组织框架设计应具有“三位一体”的特点。“三位”是指地方政府相关管理部门、“住房保障发展基金”和“公共住房建设与租赁管理公司”三者相互协调明确分工，实现公共租赁住房体系建设长期、稳定和可持续发展的机制，即政府负责公共租赁住房体系发展的宏观规划、土地供给、制定税收减免政策和提供差额融资，鼓励、引导社会机构和用人单位参与公共租赁住房的投资建设和经营管理；“住房保障发展基金”负责汇集住房公积金、房地产产业基金、保险基金等多渠道的住房保障资金，引入专业金融机制对资金进行管理运营，包括进行REITS（房地产投资信托基金）和实施贷款证券化，为大规模的公共住房开发提供长期低息贷款支持，实现住房保障资金在住房体系内部长期循环多元利用；国有控股、知名房地产开发公司等社会力量参与的“公共住房建设管理公司”，拥有取得政府住房保障划拨土地和使用“住房保障发展基金”等金融机构长期低息贷款的优先权（以土地为抵押品，以稳定的租金收益为保障），通过新建、配建、改建、收购或收租的方式汇集公共租赁住房房源。“公共住房租赁公司”作为独立于政府之外的专职非赢利性机构对公共租赁住房日常管理、维修和租金收取等运营业务进行社会化运作，招聘职业经理人和专业团队进行管理，接受董事会的绩效考核。
立法明确住房保障是政府的重要公共服务职能。组建专职常设机构——市政公共住房建设公司和公共租赁住房公司，体现公共意志，弥补市场缺陷。公共租赁住房公司独立运作，自负盈亏，吸收社会投资，市场化运作，可以适时出售租房来获得资本回报，对公共租赁住房在总量不变的前提下可以跨区域资产重组，优化资产资源配置效率，但始终以追求社会公益目标为基本宗旨，资产增值收益重新投入公共住房建设与住房保障。公共住房的供应在土地供应、财政投入和税制通过立法给予规范和强制性保证。政府可以将划拨土地折价入股公共租赁住房公司，在该项目出售后退出或选择继续投入。政府也可以通过划拨土地出让金的一定比例和相关财政投入注入住房保障基金，对公共租赁住房进行投资和融资。
二、面向对象
我们不赞成对公共租赁住房划什么收入准入线，因为任何一条收入准入线都会有公平性问题、监督问题、退出问题，这些问题将耗去社会大量时间和精力去争吵，耗费大量社会资源在监控过程，毫无意义。我们主张，公共租赁住房应该向全社会开放，通过化解社会租房矛盾，有效满足过渡性、周转性住房需求，以缓解住房结构性需求矛盾，降低市场房价压力。公共租赁住房应该欢迎各阶层入住，努力实现各收入阶层混居，避免贫困聚居。公共租赁住房尤其不能限定本地户籍居民，更多要向外来人口倾斜。
当然，在公共租赁住房建设之初，严重供不应求的情况下，一些供应重点还是要优先保障。供应重点从住房最困难的低收入家庭（人均住房面积低于城市平均水平的50％）开始，建立轮候制度，逐步放开。在同等条件下，可对一些重要行业的青年人进行倾斜，如青年教师、青年医务工作者、青年消防与公安人员。因为他们一方面对社会运行十分关键，另一方面，收入有增长潜力，住房困难只是阶段性的，不会大量滞留在公共租赁房体系。总的原则是优先保障那些确实阶段性缺乏自主住房市场消费能力的家庭，尤其是非本地户籍的新毕业大学生以及外来务工人员。
对需求的调节不能靠收入划线或户籍，而要靠租赁住房的低标准来自动筛选，使高收入者主动不会来问津和浑水摸鱼。
三、住房标准与地段
按照国务院24号文和李克强副总理对《基本住房保障法》的讲话精神，保障性住房都要立足基本住房标准。面积不能过大，原则上应低于60平方米；但要基本以成套为主，2室户为主，兼有少量1室户和共有卫生设施的单间，也可建设一批面向外来务工人员的集体宿舍。简单装修，成套的配齐家电。
地段初始以城市次中心的中环周边为主，逐步向外环周边布局，配合城市产业转移，与轨道交通布局衔接，引导中心人口和外来人口到市郊新镇定居。
住房质量不宜过低，要符合人们不断快速提升的住房需求，要避免沦为贫民窟，还要考虑将来出售的可能性。
四、租金和租期
公共租赁住房向全社会开放，提供不同标准的住房供分类选择。30％高标准的住房，按市场租金水平收取租客费用，租期最长不超过3年；30％普通标准的住房，按照准市场租金定价，具有一定的职业优先定向性，如青年教师、青年医务工作者，租期最长不超过5年；30％低标准住房原则上定向供应户主年纪较大、超过45岁的中低收入住房困难家庭，按成本租金收取租客费用，租期最长不超过8～10年，具有保障和福利性质。10％的租房，条件简单，运行成本租金定价，租户享受政府租金补贴。对最后这类租户，每年审查收入，收入一旦超过标准后就不得再续约，否则，就可以一直居住下去。公共租赁住房公司在内部进行交叉补贴，以取得日常经营平衡。授予公共租赁住房公司临街商铺的垄断经营权，“以商养租”。
五、与其他住房保障体系的关系
将租赁型经济适用住房、廉租住房、系统租赁房、单位租赁房等现有住房保障体系进行整合，统一纳入公共租赁住房保障体系，通过政府政策扶持、公共融资支持、企业独立运作和定向供应等方式，建立起长期廉租住房、中期低租住房、短期公租房与单位租赁房相结合的公共租赁住房保障体系，但系统租赁房和单位租赁房仍可保持相对的独立性，面向对象以本系统、本单位为主，在满足本系统、本单位需求的前提下，多余房源交由公共租赁住房公司负责统一对外经营。
除了30％的高标准公共租赁房和10％的永远性质的永租房“只租不售”外①，中间水平60％保障性住房可考虑“先租后买”。连续入住保障性租赁住房同时连续享受租金补贴15年后可以获得优惠价格和优惠贷款条件购买现有住房的权利。
经济困难家庭入住低成本租赁住房仍有过重负担时，如租金超过家庭可支配收入的30％，可以向政府申请租金补贴。租金补贴直接发放到租房公司。租金补贴与申请补助家庭收入挂钩，随家庭收入线性递减。
但租金补贴不限于公共租赁房租户，通过私人租房市场获得住房的家庭，只要收入合格，同样可以享受。这样激励公共租赁住房部门与私人租房市场展开良性竞争，提高服务水平。
六、“先租后买”
“先租后买”很有必要。② 否则：（1）中低收入阶层永远没有机会通过资产增值来分享城市增长的红利，阶层财富分化更加恶劣；③ （2）未来没有购买的机会，公共租赁房的现有租户就没有动力去维持房屋质量以及社区环境，公共租赁房及社区将很快破败，即使努力维持也会成本巨大；（3）政府（以土地免费划拨或折价入股等形式投入的）公共资金无法回收，公共财政资金难以循环利用，政府激励不足；④ （4）没有未来的投资收益前景，仅凭租金收入，很难从银行等金融机构获得低成本长期融资。
与经济适用房出售相比，“先租后买”的优势在于，大大减少了进入的鉴别成本，试图从差价中投机套利的高收入者是无法长期伪装的，一开始就不会进入浑水摸鱼；减轻了中低收入家庭筹集首付和支付按揭的压力，前15年以低成本就可以改善住房条件（增加了其他消费可能），同时，有充裕时间为最终置业积累资金；更加公平，经济适用房只审查当期收入，不管之前和未来，一旦产权转移，哪怕第二天暴富了，政府也无法回收，但长期低收入的家庭，再突然增加收入的机会很少，确有理由得到公共的扶持与优待；同等数量的住宅可以更多循环利用和让更多人受益。在诸如上海这样一个高速发展和充满机会的城市，真正长期、连续15年陷入低收入陷阱的家庭数并不会太多，大多数租户是在流动的，少数低收入租户买入自己的住房后不会对总量有太大影响，而且这部分出售收入还是要回流到公共租赁房体系循环利用的，造福更多后来人。
注释：
① 高标准公共租赁房本身就立足于解决中高收入阶层的临时性周转性住房需求，不必十分担心租户对房屋的维持，且带有一定盈利性。给最低收入阶层的福利廉租房则存在标准太低，难以出售，出售对解决资产增长意义也不大的问题。
② 英国著名城市问题学家皮特·霍尔爵士曾经预言，“先出租，再出售。我预期中国会走这条政策通道。”厦门国土规划局局长赵燕菁2008年来在这方面也有很多论述。
③ 虽然我们强调住房保障解决住房需求为主，但也必须考虑社会和谐的需要，以及文化传统，要尽量给更广泛群体提供置业的机会。
④ 当然，即使未来可以出售和回收土地资金，也存在一个当前政府收入和未来政府收入的替代关系，政府官员的任期制度很可能会妨碍过于长期化的考虑，但还是可以通过一些金融工具把未来现金流与当前现金流做一些对冲与折现，达到尽可能的政府短期与长期利益的均衡。
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